我国区域协同立法的动力困境与优化路径
2023-09-04   来源：韩业斌   

对于区域协调发展，习近平总书记指出，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求，要从多方面健全区域协调发展新机制。为了顺应区域协调发展的战略需求，2022年新修订实施的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予省、自治区、直辖市以及设区的市人大及其常委会开展区域协同立法的权力，同时规定县级以上各级人民政府可以建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作，这说明我国的区域协同立法已经摆脱了合法性困境，具备了有力的法制保障。

随着党和国家的高度重视以及中央立法的制度支持，许多地方推动区域协同立法实践原本应该具备充足的动力。然而，在我国区域协同立法实践中，动力来源并没有想象的那么充足。相比于单独行政区划范围内的地方立法而言，无论是立法数量，还是立法规模，区域协同立法成果都显得较为单薄。由于同一区域范围内的地方利益协调难度较大，许多地方政府官员对于区域协同立法更多地处于徘徊和观望状态，参与协同立法的积极性主动性并不充分。在一些经济较为活跃的区域，协同立法更多地停留在立法合作协议的签署上，真正达成的协同立法成果并不是很多，在现有的区域协同立法成果中，较多地集中于环境保护领域，其他领域的协同立法并不多见。

新区域主义（New Regionalism）为我们破解区域协同立法动力不足问题提供了丰富的启示。新区域主义兴起于20世纪90年代，最早由诺曼·帕尔默（Norman　Palmer）提出，用来描述国际经济与贸易领域国家之间分工与协作的一种理论形态，随着影响的不断扩大，新区域主义理论被引入到一国范围内的区域治理问题上，成为阐释区域一体化进程中政府关系框架、区域合作机制的重要理论。对于区域治理问题，有学者声称已经找到了有别于科层制与市场体制之外的第三条治理路径，即新区域主义。新区域主义视角下的区域治理主要聚焦于不同公共机构和私人主体之间的协作，而非通过科层制的命令服从或者市场化的竞争。研究区域协同立法的动力问题主要是为了解决我国目前区域协同立法动力来源面临的现实困境、产生原因以及如何改进等问题。本文期望借助新区域主义理论，旨在破解我国区域协同立法动力来源的困境问题，并就优化区域协同立法动力来源提出相应的方案。

任何立法总有一定的立法动机，而立法动机是受到一定的利益与需要所驱动的，这种利益与需要就是立法的重要动力来源。我国的区域协同立法是为了应对区域一体化和区域社会治理难题而提出的一种法治对策，但是我国现有的区域协同立法实践存在着动力来源不足的现实困境。区域协同立法的应然动力并没有充分而有效地转化为实然动力，区域协同立法进程显得较为迟缓，具体表现在以下三个方面。

（一）现有的区域协同立法成功样本较少

虽然近年来区域协同立法实践取得了一定的进展，但是区域协同立法仍然不足以解决区域公共事务问题。区域公共事务治理是区域协同立法的一大动因，但是区域事务治理本身并不是基于区域一体化发展需求出现的。区域公共治理是当前地方政府面临的共同问题，也是催生地方政府联合立法的直接动因。在当前的国家体制改革和经济发展方式转型过程中，由于工商业、交通、信息等科技日新月异，使地方政府必须共同面对诸如灾害防治、交通运输、河流污染治理、排水防洪等问题，这些问题都已跨越了既有的行政区域，不是单个行政区域内的地方政府所能解决的，需要多个政府共同协作完成，多种主体的协作会逐渐形成一种复杂的共同承担责任和共同解决问题的政府间合作体系。许多地方政府也意识到，由于同一区域同享同一种或几种资源，一地区资源的破坏不仅会造成本地区经济环境的恶化，也会造成相邻地区环境的恶化，共同保护资源、保护环境是一种必然选择。区域公共事务治理，尤其是环境保护问题，本身具有跨行政区域、跨流域的特征，包括跨行政区域河流污染治理、跨行政区域大气保护，这些方面对区域协同立法的需求比较迫切，相比于之前的行政协调处理效果要好很多。

目前较为成功的协同立法成果主要集中在环境保护领域，有些属于跨省域的环保协同立法。之所以区域协同立法多集中于环境保护领域，主要是因为，一方面环境污染的跨行政区域、跨流域特征，需要区域内各个地方政府共同努力方能奏效，区域协同立法可能解决非常具有区域特色的事务，其中尤其以跨行政区域环境保护最为明显；另一方面，环境保护领域协同立法具有一定的法律依据，协同立法的违宪性和违法性风险较小。在《地方组织法》尚未修订之前，环境保护领域的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律已经规定了跨行政区域环境污染治理协调机制的相关内容。另外，2015年《立法法》修改以后，赋予了所有设区的市人大及其常委会的地方立法权，设区的市立法权限范围包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面，相比于城乡建设与管理、历史文化保护的范围很难确定而言，环境保护的范围还是十分明确和清晰的。除了环境保护以外的其他区域公共事务，诸如流动人口管理、市场监管、疫情防控、断头路贯通、跨域警务合作等问题，采用区域协同立法的并不多见。

（二）现有区域协同立法成果对区域社会经济发展的推动作用十分有限

目前各地方正在开展区域协同立法实践，有些尚处于立法信息、立法项目、立法程序的协同沟通阶段，各方签订了许多立法合作协议，如辽宁吉林两省的白山、通化、丹东、本溪四市签订《浑河流域四城市立法协同合作框架协议》，以便通过立法手段更好地推动浑河流域环境保护。还有广西北部湾区域的北海、钦州和防城港三市签订《关于深化北钦防三市人大常委会立法协同的协议》，明确了立法协同联席会议、规划对接、信息共享、学习培训等协同内容。这些区域协同立法合作协议签订的情况虽多，但是尚不具有法律性质，因而还不具有推动区域一体化的实际功能。

虽然有些地方已经把区域协同立法写入地方性法规之中，成为地方进行区域协同立法的法律依据，但是这些地方性法规的法律效力较低，实施范围有限，这些地方性法规对于推动区域社会经济一体化和区域公共事务治理的作用和功能有待进一步发挥。例如内蒙古自治区人大审议通过的《内蒙古自治区乌海市及周边地区大气污染防治条例》第7条规定，自治区人民政府应当加强与宁夏回族自治区人民政府的沟通协调，建立大气污染防治会商协作机制，推动跨行政区域大气污染治理合作。该条规定说明内蒙古自治区需要与宁夏回族自治区共同合作建立大气污染防治会商制度，共同保护乌海地区的大气环境质量。由此可见，区域协同立法的内容仍然主要集中在环境保护领域，而对于区域社会经济发展亟需的税收、金融、土地规划等方面，由于权限不足或者缺乏明确的授权等原因很少涉及，这些方面的协同立法恰恰对于推动区域社会经济发展是极为有益的，然而，现有的区域协同立法对于推动区域社会经济发展的作用仍然十分有限。

（三）地方政府官员从事区域协同立法的积极性不足

近年来中央出台了多部国家级区域发展规划纲要，表明党中央国务院推动区域协调发展的意志和决心，但是仍然无法从根本改变区域协同立法动力不足的困境。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出，建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障；《京津冀协同发展纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》也指出，要加强区域内立法、司法方面的合作。另外长江经济带、黄河流域生态经济带发展规划纲要要求，加强区域协同立法，保护好长江和黄河的生态系统。但是区域协调发展属于全国范围内的总体性安排，以上述五大区域为着力点的布局安排虽然能够体现中央政府的意图，但是这种粗略的安排涉及区域范围过广，中央政府的区域发展意志流于表面，难以调动地方政府的积极性。也就是说，中央通过区域协同立法推动区域协调发展的意图很难具有长久性和稳定性，无法从根本调动地方政府从事区域协同立法的积极性和主动性，中央外在压力一旦松懈，区域协同立法又会陷入停滞状态。

从地方层面而言，随着市场经济的发展，市场逻辑对地方政府的行为产生了极其深刻的影响，主要表现为，地方政府已经成为追求GDP最大化的市场经济行为主体，地方政府具有相对独立的利益，为了达到GDP最大化和自身利益的最大化，地方政府将自身的核心战略定位为抓住经济发展的主动权，也就是说，对于地方政府而言，发展经济是其最重要追求的目标，因而对于管辖范围内的重点工程、工业项目、税收总收入、第三产业等影响地方经济发展的重要事务，是地方政府积极追求的政绩目标。对于区域协同立法，地方政府主政官员的积极性并不是很高，即使主政官员们也定期召开联席会议，展开不同形式的磋商，商讨区域协同立法事宜，呼吁要严格落实区域协调发展的战略要求，但是真正达成的实质性成果并不太多。同时，明确共同的立法需求才能形成集体行动的共同目标，激发区域协同立法的动力，然而由于同一区域范围内的各省市发展环境与利益需求、定位、基础、能力各有不同，在区域协同立法过程中，多元化立法主体必然带来立法博弈的加剧，要形成共同的立法需求有一定的难度。正是基于此，区域协同立法显得动力不足，区域协同立法的应然动力并没有充分而有效地转化为实然动力，所取得的成绩也没有预期中的那么大。相比较于学者们高涨的研讨热情，区域协同立法实践运转却显得动力不足。

从总体上看，区域协同立法主要是由国家区域协调发展战略予以外在推动，由区域范围内享有地方立法权的地方人大和政府部门共同主导实施的立法活动，区域内民众、社会组织以及市场主体对区域协同立法参与较少，区域协同立法的局限性较为明显，可以预见区域协同立法动力不足的现实困境还将在一定时期内持续存在。

区域协同立法的动力来源不足具有深刻的体制机制原因，主要包括区域内各级人大所签订的立法合作协议缺少有效的约束力，同一区域范围内的地方利益协调难度较大，更为根本的原因在于我国区域社会经济发展仍然不够充分，跨行政区域社会经济事务较少，区域协同立法显得具有超前性，这些原因共同导致了我国目前的区域协同立法显得动力不足。

（一）区域立法合作协议缺乏有效的约束力  

区域内同级人大之间签订立法合作协议是各立法主体展开协同立法的前提条件，也表明区域内各方有意向进行协同立法活动，按照立法合作协议的规定，确定和论证协同立法项目、沟通立法信息、起草和审议法律文本等事项。在区域协同立法合作协议中，有省级人大层面的合作协议，如京津冀三地人大常委会签订的《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，长三角三省一市人大常委会签订的《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等，还有许多设区市层面人大常委会签订的合作协议。这些立法合作协议主要内容包括协同立法的指导思想、基本原则、协作重点、请示报告、加强信息共享、重大立法项目联合攻关、理论研究协作、立法成果交流、建立健全立法队伍培训交流、人力物力财力保障等内容。但是由于缺少明确的权利义务内容和有力的执行机构，这些合作协议显得约束力不足，执行效果并不理想。

区域协同立法合作协议主要是从政府间行政协议发展而来，早期的区域间合作协议主要是地方政府及其职能部门之间签订的，后来逐渐扩大到同级人大之间。如2004年长三角两省一市16个城市经济协调会在浙江湖州共同签署《共建信用长三角宣言》，该宣言首先阐明了长三角各城市共同加强信用建设的必要性，其次重点论述了建设的内容，包括加强信用制度、推进信用信息共享、建设信用政府、营造诚信社会等内容。不得不说上述内容仅仅是关于信用制度所进行的意向性协商，达成一致意见，其约束力不足，尚不具备合同条款的性质，没有明确具体的权利义务内容，仅仅就一些具体内容达成的共识，比如要共同加快建立关于公民和企事业单位信用激励和约束机制、尽快建立和完善有关信用的规章制度、逐步形成统一的社会信用制度等，但是上述制度如何建立，如何体现在协议条款之中，该宣言并没有进行规定。

（二）同一区域范围内的地方利益协调难度较大

作为地方利益集中代表的地方政府同样也是由理性的经济人所组成，由于经济人天生具有私利性，因而地方政府也具有一定的私利性，只有能对自己所在辖区内利益带来最大化，地方政府才会选择合作。当地方短期利益和区域整体的长远利益发生冲突时，地方政府往往会选择地方利益而背离合作，这使得区域合作举步维艰。一般情况下，自身获得利益通常是更为可靠的动力来源。区域协同立法也是同样如此。地方政府的私利性使得在区域一体化进程中，既要与区域内其他地方政府进行竞争，同时又要与区域外的其他政府进行竞争。在这样的竞争博弈过程中，地方利益协调起来难度相对较大。有些学者反复强调，共同法益才是协同立法的基本动机和出发点，政府之间的合作是协同立法的重要动力机制。这一观点无疑是正确的，但是在现有的国家政治体制之下，如何促成地方共同法益的出现，进而让地方政府自愿进行合作是比较困难的。

自改革开放以来，党和政府大力强调以经济建设为中心，地方作为国家的重要组成部分，自然也要服务国家经济发展大局，以经济建设为中心。现有的政绩考核方式，中央往往以地方经济发展，也即是GDP的增长速度作为衡量地方政府政绩的重要手段，作为地方政府官员提拔的重要依据，因而地方政府官员必须把本地区经济发展作为重要的地方利益进行考虑，同时由于地方GDP增加，地方政府所控制的财政收入也可以大幅增加，这样从经济上激励了地方官员发展地方经济的积极性。当存在着强大的中央考核压力时候，一般情况下，地方政府官员往往是竞争的对象，而非合作的对象，这样更强调地方政府之间的竞争关系，而非合作关系，竞争关系体现在招商引资、项目规划、城市发展、教育、科技各个领域。各级地方政府之间在经济发展方面，为了争夺资金、技术、人才、原材料以及上级的优惠政策而进行着激烈的竞争。同样在区域协同立法过程中，地方政府也必须考虑相关的竞争与合作关系，只有在合作过程中产生的地方收益大于合作成本的情况下，地方政府才会选择合作，否则，地方之间利益协调难度较大，区域协同立法显得较为困难。

（三）区域社会经济一体化有待进一步强化 

虽然官方和学界一再强调，区域社会经济一体化呼吁区域法律规则的一体化，通过区域法律规则的一体化，能够更好地促进区域市场的形成，更好地促成区域内资源和要素的自由流通，反过来更好地促进区域社会经济一体化。但是仅仅依靠中央立法和地方单独立法不足以实现区域法律规则一体化，这就需要同一区域内各个享有立法权的机构合作起来，开展协同立法，促进区域法律规则一体化。在区域的经济发展中进行区域法治建设，形成一个共同的市场规则，化解各区域的利益冲突，有效解决区域经济合作产生的收益分配问题，保障经济一体化的发展。实践表明，凡是区域经济合作紧密的地方，其协同立法的需要就越强烈，协同立法的机制体制建设也就获得较大的发展。但是在区域一体化进程中，地域性行政垄断也是显而易见的，户籍、教育、医疗等关系民生的问题如何实现一体化是区域协同立法必须要解决的重要问题，然而针对这些问题，区域协同立法则显得疲软无力。

近年来我国区域社会经济一体化发展取得了巨大进步，长三角、京津冀、粤港澳大湾区等区域一体化走在全国前列，但是仍然需要进一步发展，区域社会经济发展还存在一些不协调的问题，特别是在资源利用、税收减免、市场准入、贸易交往、人才引进等方面还缺乏有效的控制举措，地方保护、歧视性政策时有表露，这种状况直接制约、阻碍了区域社会经济的发展进程。我们一再强调经济基础决定上层建筑，但是发展逻辑与立法逻辑存在着一定的紧张关系，因而区域一体化仍有巨大提升空间，当区域经济一体化发展到一定程度之时，我们相信一定会迎来区域协同立法的勃勃生机，这是最根本的决定因素。只有区域经济发展到一定程度，区域内企业和民众强烈要求冲破行政壁垒和地方保护主义，实现区域市场经济的一体化，才能带动区域社会经济发展，从而以社会力量推动区域协同立法的广泛展开。

自20世纪80年代以来，国际上对区域治理的理论探讨呈现出三种理论倾向，分别为传统区域主义、公共选择理论和新区域主义，相比于传统区域主义和公共选择理论而言，新区域主义对我国的区域治理来说，借鉴意义更大。传统区域主义主要是在冷战背景下形成的，而新区域主义则是在多极世界秩序中从区域内部自发形成的。新区域主义理论积极倡导构建区际横向联系来应对共同关注的经济差异、社会隔离、环境保护等问题，他们认为，尽管政府的制度化是纵向和紧密的，但合作是横向且灵活的，政府是自上而下的正式安排，而合作是非正式的自律治理。新区域主义理论的出发点在于解决跨行政区域公共事务的治理问题，强调地方政府、非政府组织以及市场组织等多元主体参与，主体间的合作方式主要是协商谈判，目的在于形成共同的区域身份，提升区域整体实力。借鉴新区域主义理论视角，我们不妨采取以下路径，以优化区域协同立法的动力来源。

（一）健全区域利益共享与补偿机制，强化区域协同立法的外在动力

在新区域主义者看来，区域成员可以达成区域联盟，形成区域共同利益，在尊重区域共同利益的基础上，区域成员通过区域联盟可以调整区域利益与地方权力之间的不良竞争，在共同利益的驱动下，各个地方有可能逐渐缓解保护壁垒，从而减少不良竞争所导致的低效和浪费。新区域主义在美国最早正是为了解决城市郊区化产生的，主张中心城市与郊区的密不可分、相互带动，从而保证大都市区整体利益的最大化。区域利益独立性是区域利益补偿权的正当性基础，区域作为国民经济的独立层次，是一个具有整体利益的综合体。对共同利益的认知乃是地方政府合作意愿产生的前提条件。地方政府参与合作的根本原因在于合作可能实现共同利益。以区域利益共享和补偿为中心构建法律制度，可以实现区域法治的良性发展，能够促进区域经济社会一体化进程。只有不断强化区域利益观念，然后从区域利益中分享到具体地方利益，区域协同立法才能具有强大的外在动力。

新区域主义认为，仅仅通过政府之间的合并，通过把同级政府之间的关系转化为上下级政府之间的关系是不合适的，需要合作与竞争兼顾运用，强调区域内形成不同层级和不同水平的横向和纵向分工协作关系，行政区成员之间为了共同利益自发组成某种区域联盟，区域成员在利益一致的基础上进行自愿协作与配合，这种分工协作内容丰富，不仅包括政治和经济合作，还包含教育、环保和社会文化等各方面的协作。新区域主义还认为，区域协作的关键在于建立起由政府、私人部门、公众、学者等多角色参与的社会合作网络，通过持续的社会实践过程和集体行为来实现区域一体化。合作普遍存在于许多物种之中，而人类的合作规模远远大于其他物种。合作行为可能给合作的个体带来超过成本的净利益，因此完全可以由自利的动机所推动。人们为实现他们的共同需要而作出了一种相互的援助，而这种共同需要的实现是通过其共同事业而贡献自己同样的能力来完成的。同样道理，由个人组成的政府组织也需要进行不断合作，以便增进区域利益。地方政府间的横向合作，不仅有利于本地区的经济发展，而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡，从而推动整个国民经济的发展。

另外，在区域合作过程中，必须考虑区域整体利益和单一行政区划利益之间的关系，区域内地方政府之间之所以愿意合作，首先需要在合作收益与合作成本之间进行均衡，只有在合作收益超过合作成本的情况下才会进行合作，否则区域合作很难获得持久的动力支持。区域合作之间的利益平衡是所有区域合作普遍需要面对的难题。有学者将区域合作过程中的收益和成本进行均衡，归纳出区域合作的三种模式，分别是损益型合作模式、共享型合作模式与比较利益型合作模式。所谓损益型合作模式，是指在区域合作过程中，一方以牺牲资源、人力、环境等代价换取另外一方的经济增长，一方的合作收益是小于合作成本的，也就是在区域合作中一方利益是受损的，这样的一方参与合作的积极性就会受到一定的影响，其合作动力会受到一定挫伤。所谓共享型合作模式，就是合作各方在区域合作过程中，合作利益大于合作成本，合作各方都能够取得一定的收益，这样的合作是各方都乐于参与的。所谓比较利益合作模式，也就是当区域内各方都参与其中，但是合作的收益有所不同，一方在合作过程中所获得的收益较大，而另一方产生的收益较少，合作的愿望不足，在合作过程中需要各方进行博弈和讨价还价，从而使得合作能够进行下去。这种理论模式用于分析区域协同立法也是同样适用的。以长三角区域协同立法为例，长三角区域各方参与协同立法的积极性较高，各方通过签订立法合作协议，希望在招商引资、社会信用、营商环境等方面进行协同立法，以便创造平等的无差异化的区域营商法律规则，从而有利于区域范围内的人力、物力等生产要素的自由流通，减少企业交易成本，这样一种协同立法模式就是所谓的共享型合作模式，区域内各级人大和政府往往乐于参与，在区域整体利益不断壮大的情况下，共享区域整体利益所带来的发展成果。然而，在有些区域的协同立法过程中，是以牺牲部分行政区域的发展代价为前提的，在区域合作过程中，有些地方合作利益受到一定的损害，形成了所谓损益型合作模式。在损益型合作模式中，需要加快构建利益补偿机制，才能提高各个立法主体参与区域协同立法的积极性。

（二）完善政绩考核机制，激发区域协同立法的直接驱动力

有新区域主义研究者分析美国的地方政府治理时指出，地方政府设立工作组、市政府或地方机构之间的业务协议、联合权力机构以及现有各级政府之间复杂的激励措施和授权，有助于协调公共部门在各个问题上的行动。然而由于美国的地方政府如此强大，必须制定财政激励措施，才能使其能够进行区域性思考，作为各级政府连锁政策框架的一部分。如何解决区域内各级地方官员的激励问题，提高各级官员进行区域合作的积极性？在新区域主义看来，必须打破以行政区划为单位的政绩考核机制，将区域合作内容纳入到政绩考核之中。从合作中获利是各地方政府参与区域合作的最根本动因，在合作中对激励机制进行制度化建设，使各地方政府展望到充满诱惑的合作宏图，从而更加积极地履行合作协议。

由于维系不同部门合作的相关激励机制尚未形成，回报的延时性与收益的不确定性在一定程度上也导致了合作困境现象。这一点在区域政府之间的合作上也是同样如此。为了提高政府官员进行协同立法的积极性，就必须打破以单个行政区为单位的政绩考核机制，将区域合作内容纳入到政绩考核之中。从官员晋升激励的角度而言，上级政府主要以下一级行政区域各项发展指标来考核提拔官员，从而对官员形成一种晋升激励，在政治忠诚度很难具有区分作用的情况下，上级领导所倚重的是下级官员的政绩表现，政绩中最核心的内容即是经济增长。

改变地方官员的考核机制，将区域合作内容纳入到政绩考核体系之中，也是提高地方政府官员积极参与区域协同立法的重要途径。如果现行的政绩考核制度没有发生根本性的转变，那么地方政府区域制度变迁的动力就不会被调动起来，最终会影响区域合作的顺利实现。在区域发展进程中，有些投资体量巨大的项目需要涉及到若干个行政区域，这些项目的投资收益往往能够惠及若干行政区域，因而这些行政区域能够展开合作，共享收益，共享GDP增长数据，共享财政收入，共享就业机会，这样才能提高各省市进行合作的积极性。因而，在官员考核内容方面，不妨将区域府际间合作相关事项纳入到政绩考核之中，以此引导地方政府官员将本地区利益与区域整体利益结合起来，不仅注重本地区经济社会的发展，还要注重区域经济社会的可持续发展，从而实现区域整体利益的最大化。在官员政绩考核过程中，可以适当增加区域合作项目、交流互动等内容，建构旨在促进各自经济又好又快发展的新型政绩考核机制，让各级省市政府领导回归到公仆的角色上去，而不是追逐经济利益的企业家。

将参与区域府际合作相关事项纳入政绩考核之中，不仅可以提高地方政府参与区域协同立法的积极性，还可以引导地方政府及其部门官员将本地区利益与区域整体利益结合起来，不仅要注重本地区经济社会的发展，还要注重整个区域经济社会的可持续发展，从而实现区域整体利益的最大化。在一定条件下，共同体内的各方利益存在一致性，形成了一种平衡的共生关系，但是如果某一方的力量过强，它们就会相互对抗，这就是所谓反相共生理念。共同体的向心力与离心力之间的关系就是一种反相共生关系：两种力量在某种限度内相互促进，但超过该限度它们就变得相互对抗。在区域合作过程中，我们也应该认识到，区域整体利益和局部利益存在一定的共生关系，需要保证区域整体利益不断增大，区域局部利益也能从整体利益中获益，形成所谓的利益共享型合作模式。如果区域整体利益不断增大，是以牺牲局部利益来实现，也就是整体利益和局部利益之间形成一种反相共生关系，导致一种对抗和冲突状态，这样的区域合作就是一种损益型合作，往往会挫伤区域范围内一方从事区域合作的积极性。

（三）扩大民众参与，强化区域协同立法的根本动力

在区域协同立法动力问题上，虽然区域协同立法具有中央政策外在推动，但是仅仅依靠政府自上而下的推动力量是不能持久的，必须调动区域民众自发参与协同立法实践，当地民众的积极参与才是区域协同立法根本动力来源。在新区域主义者看来，为了有效实现目标，地方政府领导人之间、地方政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间需要越来越多地相互协作。通过政府之间的协作以及公私部门之间的协作来解决区域性问题，政府领导人与私营部门之间，以及非营利组织领导人之间进行相互协作，而非一种命令式或科层式组织来共同实现区域治理，激发各级地方政府、企业及其社会的力量，使其共同成为区域治理的复合型力量。在新区域主义看来，中国没有区域治理的形态发展，只有国家治理的单一模式。这一观点虽然有些武断，但也在一定程度上说明了我国目前的区域治理缺少公众有效参与的困境。为了避免区域合作中的政府及其职能部门扮演“独角戏”，充分调动私人部门和非政府组织的积极参与，增进地方政府与企业及其他非政府组织间的互动协作就显得十分迫切。就区域协同立法而言，顺应区域社会经济一体化发展的时代趋势，回应区域市场主体的权利诉求，应该是区域协同立法的最根本动力。只有引入多元利益主体参与其中，才能改变区域协同立法动力不足的问题，也就是将民众、企业、商户、行业协会等多元利益主体都参与到区域协同立法中来，提高各方参与协同立法的积极性和主动性。“法律参与的扩大不只是增进法律秩序的民主价值，它还能有助于提高法律机构的能力。”通过区域协同立法，使得区域法律法规之间消除冲突，当地民众和企业的利益诉求转化为民众的权利和义务，最终受益的仍然是所在区域范围的广大民众和企业。有学者认为，民众力量是推动中国法治发展的原动力，当今中国官方推行的法治化运动，实质上也正是来自民间的权利运动。只有调动民众参与法治建设的积极性，中国的法治进程才能不断前进，区域协同立法也是同样如此。伯尔曼曾经指出，“说到底，法律活动中更为广泛的公众参与乃是重新赋予法律以活力的重要途径。除非人们觉得那是他们的法律，否则就不会尊重法律。”只有提高民众在协同立法过程中的话语权、参与度，才能顺应区域一体化发展趋势，回应民众权利诉求，从而改变区域协同立法的动力不足问题。

在区域协同立法过程中，必须完善制度安排和制度设计，以便扩大公众参与协同立法的话语权，提高公众参与协同立法的积极性和主动性。区域协同立法过程是由地方人大和政府主导的，而立法的结果却指向一般公众，因此区域协同立法的制定主体和守法主体之间实际上可能存在利益分离和对立，因而需要扩大民众的知情权和参与权。在以往的理论中，人们往往认为地方立法属于地方人大常委会委员或者人大代表的事情，民众能够参与地方立法的空间有限。在一个互动的、竞争的多元主义社会中，任何一个团体都不应该垄断决策过程。权力应分散到社会各种不同利益和不同的团体中，共同影响规划决策。其实在协同立法过程中，从立法规划的确定，到立法草案的审议，以及立法后的实施效果评估，民众仍然拥有十分重要的参与空间。由于我国的区域协同立法仍然处于初级阶段，因而民众参与协同立法只能以单个行政区域为单位，比如立法听证制度是公众参与立法的最重要形式，立法听证体现了公民直接参与立法的本质，也更深刻地影响着法律的内容及其制定。在立法听证过程中，需要事先的信息公开，保证所有想要参与的公众都能够有足够的时间全面了解听证事项，保证参与的平等权，在立法听证结束之后，需要生成听证报告，交予所有参与听证的公众确认无误之后签字盖章，以便确保听证的真实性、准确性。在立法后评估阶段，公众参与主要体现为高校、社会机构等第三方独立机构对协同立法事项予以评估，以正确反映立法后实施效果，从而为协同立法更好地做好立、改、废提供富有价值的参考意见。

另外，民众的权利诉求往往蕴含在区域社会经济发展之中，只有区域社会经济发展，才能回应当地民众对于协同立法的权利需求。只有区域经济发展到一定程度，区域内企业和民众强烈要求冲破行政壁垒和地方保护主义，实现区域市场经济的一体化，才能带动区域社会经济发展，从而以社会的力量推动区域协同立法的实现。与传统区域主义不同，新区域主义的核心不局限于“政府间主义”，而着眼于各种类型的国家、市场和公民社会在内的各种行为主体之间的互动推动，以形成一个有独立权力的区域“泛组织”。哈耶克说，“立法者的任务并不是建立某种特定的秩序，而只是创造一些条件，在这些条件下，一个有序的安排得以自生自发地型构起来并得以不断地重构。”区域协同立法正是在创造条件，推动区域一体化进程，只有当区域经济发展达到一定程度之时，区域协同立法的动力才能逐渐变得强劲起来。

综上所述，虽然近年来区域协调发展和区域一体化的呼声高涨，国家出台的多部区域发展规划文件以及国家领导人的多次讲话均强调指出，需要重视区域协同立法问题，并将其作为推动区域协调发展以及推动区域一体化进程的重要举措。但是由于现有区域立法合作协议约束力有限、同一区域范围内的地方利益协调难度较大以及区域经济社会发展对于区域协同立法的需求不足等原因，共同导致了我国目前区域协同立法存在动力来源不足的困境，致使现有区域协同立法成果较少，区域协同立法在推动区域协调发展和区域一体化进程中作用和功能未能得到有效发挥。新区域主义理论为我们破解区域协同立法动力困境问题提供了有益的启示。根据新区域主义理论，同一区域范围内的地方政府之间需要相互协商，进行协同立法，从而推动区域协同治理。至于如何加强区域协同立法的动力来源，需要健全利益共享与补偿机制，以便强化区域协同立法的外在动力，完善政绩考核机制，增强区域协同立法的直接驱动力，同时还需要拓展公众参与渠道，扩大协同立法的民主性，利用社会组织的力量推动协同立法进程，从而优化区域协同立法的根本动力。外在动力、直接驱动力、根本动力三者相互协调配合，形成动力聚集，以推动我国区域协同立法更好的发展。