首页 > 期刊文章 >

国外社会救助制度的再分配效果评估与实践经验借鉴研究
2023-08-09 来源：金双华孟令雨于征莆

摘要：社会救助是政府民生保障的最后一道防线，也是促进低收入群体实现共同富裕的重要工具。文章基于2011—2017年46个国家数据，测度了国外社会救助的再分配效应，并从制度要素构成角度剖析调节机制。研究表明：高收入国家社会救助再分配效应的均值超过7%，中等收入国家仅为其一半，但增速高达38.56%。通过审视国外社会救助实践，发现较高的支出规模以及覆盖比例、设置梯度化救助标准等做法促使高收入国家社会救助再分配能力较强；中等收入国家社会救助再分配效果增幅明显的原因包括扩大支出规模和保障范围、依据贫困程度设置多样化救助标准等。据此，文章提出调整支出规模、拓宽兜底保障范围、优化资金给付方式的建议，以健全我国社会救助再分配调节机制。

关键词：国外社会救助；再分配；实践举措；效果评估

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

文章编号：1005-3492(2023)07-0118-16

一

引言及文献回顾

党的二十大报告明确指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，分配制度是促进共同富裕的基础性制度安排。社会救助作为重要的财政再分配手段，以“扶危济困”为核心理念，在迈向共同富裕过程中发挥兜底保障作用。目前我国社会救助存在投入力度有限、覆盖面不充分等问题，致使其对收入差距的调节作用不明显，在实现共同富裕的过程中仍需进一步夯实兜底保障安全网、健全社会救助再分配调节机制。2022年4月习近平总书记在《求是》杂志发表的文章强调，要拓展国际视野，关注国外社会保障发展情况，汲取经验教训，既避免像一些拉美国家那样盲目进行“福利赶超”落入“中等收入陷阱”，又避免像一些北欧国家那样实行“泛福利化”导致社会活力不足，这为我国包括社会救助在内的社会保障制度改革提供了根本的价值指引。作为社会保障体系的重要组成部分和财政再分配手段之一，国外在利用社会救助政策矫正初次分配差距方面积累了诸多经验教训，他们的应对方法将会为我国兜住共同富裕底线提供诸多启示。那么这些国家社会救助制度的再分配能力怎样？近年来变化如何？制约因素有哪些？“他山之石、可以攻玉”，回答上述问题亦可在相同时空视域下，更有效地分析我国社会救助与公平的距离，并合理地调整社会救助政策。

学者们基于我国社会救助政策现状，围绕着社会救助政策国际经验借鉴展开了系列定性研究。其中，一些学者关注发达国家工作福利模式的设计，强调树立保障与发展相结合的理念，探索建立就业参与（“授人以渔”）与福利给付（“授人以鱼”）兼得的社会救助制度。此外，杨思斌通过梳理发达国家社会救助制度立法的历史脉络，提出加快社会救助制度的立法进程、加强对社会救助权的保障与救济等建议。焦培欣从给付模式出发，指出相较于以社会平均收入中位数为依据制定的救助标准，日本利用水准均衡方式确立的标准更能满足居民的个性化需要。程杰从支出规模角度出发，发现欧洲和中亚地区最高，而我国明显偏低。尽管上述文献从多个维度总结了国外社会救助政策的实践经验，但是本文发现在对如何评价并有效地借鉴国外社会救助政策经验方面，依旧缺乏系统性的效果评估和借鉴方案。基于扎实推动全体人民共同富裕的现实国情，应格外关注瞄准低收入群体的社会救助制度对收入差距的调节效果。

关于社会救助调节收入分配的研究视角正在经历着由静态到动态的转变，同时研究范围正逐步扩展至更多国家。大多数学者通过观察社会救助制度实施前后基尼系数的变化幅度，测算和评价社会救助的收入再分配效果。学者们测算了城市最低生活保障制度的收入分配效应：李实等测算结果显示2007年该制度使得基尼系数降低0.46%，陈宗胜指出该效应由2002年的0.35%上升至2007年的0.82%。此外，还有部分学者以农村最低生活保障制度为研究对象，发现2007—2018年该制度使得基尼系数降幅稳定在4%左右。从跨国比较视野研究社会救助收入再分配效应的文献屡见不鲜。世界银行发布的《2015年社会安全网状况》报告显示，实施社会救助制度后欧洲和拉美国家基尼系数平均下降3%。有学者测算了2004年36个国家社会救助制度的再分配效果，发现墨西哥、爱尔兰、英国效果更好，澳大利亚、俄罗斯和西班牙几乎不起作用。随着时间的推移，还有学者使用2013年44个样本国家的数据，得出在救助后爱尔兰、英国、丹麦收入不平等程度降幅超过15%，而巴拉圭、危地马拉无明显变化。现有研究还不断深入，对比了不同年份社会救助的再分配效应，得出1985、1995和2013年47个国家基尼系数降幅均值在2%—3%之间，英国、秘鲁和爱尔兰持续高位，巴西、印度明显提升。

在影响因素方面，多数学者认为增进社会救助再分配效果的实践举措包括以下三个方面。第一，加大社会救助投入。学者们认为份额过低是制约社会救助再分配效果的重要原因。还有研究表明，救助金占初始收入的比重增加1%将使基尼系数降低0.016。第二，扩大社会救助覆盖面。巴西的实践证明扩充社会救助覆盖范围降低分配不公。扩大范围的关键在于提高标准，蒲晓红等认为救助标准较低是我国社会救助再分配效应微弱的重要原因。对比而言，有学者认为扩大社会救助覆盖面更有利于增进再分配效果。第三，完善社会救助的给付方式。有学者提出在负所得税方式（HNIT）的基础上叠加最低生活保障方式更利于缩小收入差距。还有一些研究关注发展中国家应如何在全体成员无差异给付和最低生活保障式给付之间权衡，得出尽管后者需要较高的成本矫正瞄准误差，但其再分配效果优于前者。学者们认为在不改变财政投入的前提下，引入代理家计调查可提高瞄准精度，更有利于提升社会救助的再分配能力。从现阶段的研究成果可以看出，虽然诸多学者对社会救助制度的再分配效果予以关注，但是跨国研究均停留在2013年，且未对样本国家归类，难以刻画不同类型国家近年来的变化趋势；探寻社会救助再分配调节机制的研究也较为分散，多从某一制度要素展开分析。

基于此，本文首先运用2011—2017年46个国家的经验数据，勾勒出国外社会救助制度收入再分配效应的演进趋势。其次，整理这些国家社会救助制度在支出规模、覆盖范围、给付模式等方面的实践举措，深入挖掘这些国家如何调整救助政策实践以最大限度地发挥其再分配潜力。再次，在我国迈向共同富裕进程中，针对如何提升社会救助制度的收入再分配功能、兜住共同富裕底线的关键性议题提出一些思考和政策建言。

二

社会救助调节收入分配的理论阐释

（一）社会救助调节收入分配的必要性：分配正义理论

减少贫困和缩小居民收入差距是人类社会的共同偏好，也是当今世界各国亟待解决的普遍问题。贫困和不公平会自我复制，任其发展下去将会形成恶性循环，严重时将会对经济发展和社会安定产生负面影响。政府作为社会公共权利的行使者，有责任也有能力通过财政社会救助支出阻断这种恶性循环，一方面可以弥补市场失灵的缺陷，另一方面可以减少实施成本，增强抵抗风险的能力。美国政治哲学家罗尔斯提出的分配正义理论为解决这一问题提供了分析思路，他强调富者的一单位效用与穷者的一单位效用不是等价的，社会追求的目标应该是使境况最糟的人的效用水平最大化，也被称为最少者最大化原则。这里的“最少者”指社会中的低收入群体，比如达不到中间家庭人均可支配收入一半的居民等。从现实情况来看，低收入群体因个人禀赋和劳动能力相对匮乏陷入贫困、甚至绝境的可能性更大，这必然会产生不同收入群体之间的收入差距，这又会成为下一轮收入差距进一步扩大的原因，久而久之则会导致“富者愈富、贫者愈贫”。为阻断这种恶性循环，由政府为所有居民特别是低收入群体建立一种维持其基本生活水平的社会救助制度十分必要。当今大多数国家建立起了以家计调查为基准的社会救助制度，致力于为低收入群体编起一道“安全网”，并逐步强化社会救助的收入再分配功能。

（二）社会救助调节收入分配机理分析：基于制度要素视角

公共政策理论指出，政策过程包括政策设计和政策效能等方面内容，政策设计中各要素的合适与否直接关系到其政策效能。因此，本文基于社会救助的制度要素设计过程视角，讨论如何优化当前的收入分配格局。此外，社会救助调节收入分配的过程也是政府主体与公民主体之间的经济互动过程，而制度要素设计恰恰对应着政府资金的运动情况。政府社会救助资金的运动过程离不开筹资和给付两个环节。筹资环节依据支付能力原则，要求收入水平与缴纳税收成正比；给付环节遵循按需分配原则，最终收入水平与得益水平成反比。本文假定筹资环节满足公平原则，主要从给付环节分析不同国家社会救助制度的收入再分配效应。因此，社会救助调节收入差距的效果取决于“可供分配资金的大小”“资金分配给哪些群体”以及“如何在不同群体间分配”。具体而言，政府需要科学合理地设计社会救助的支出规模、覆盖范围和给付模式，动态地调整再分配的力度、广度和准度，从而达成缩小收入差距的目标。

社会救助支出规模即“可供分配资金的大小”，反映政府再分配调节力度。这里需明确的一点是：社会救助支出规模存在一个合理区间，既不能过小，又不能过大。社会救助支出规模的下限是足以维持社会成员基本生活或最低限度生活，只涉及基本生存方面的风险，它所直接带来的不是享受，而只是满足基本生活保障的需要。社会救助是基于社会成员的基本保障需要和政府的基本职责确定的保障项目，旨在保障社会成员的基本生存、基本发展和基本尊严，这是由社会救助存在的前提和基本出发点决定的。社会救助支出规模的上限应建立在经济和财力可持续增长的基础之上，经济发展和社会救助是水涨船高的关系，水浅行小舟，水深走大船，违背规律就会搁浅或翻船。由于社会救助的项目、水平及制度的健全与否都受到社会化大生产发展程度的制约。若政府提供保障项目过多过滥或受益水平过高则会影响效率，继而损伤社会成员的劳动积极性，从而不利于公平的兼顾及为社会成员创造相对平等机会。

社会救助覆盖范围即“资金分配给哪些群体”，反映政府再分配调节广度。国际劳工组织在2012年《第202号建议书》中倡导，各国要筑牢社会保护的最后一道防线，确保有需要的居民获得最基本的收入保障，使居民在整个生命周期内有尊严地生活。完整的社会救助体系犹如一张安全网，应覆盖所有面临较大贫困风险的脆弱人口。《世界社会保障发展报告（2017—2019）》中将以下三类人群列为脆弱人口：一是所有儿童；二是未向社会保险制度缴费或未获得缴费型津贴的劳动年龄人口；三是未获得缴费型津贴（养老金）的超过可领取养老金年龄的人口。在初次分配中基于个体所拥有生产要素的数量和质量分配收入，而这三类人群在市场竞争中处于劣势地位，与社会中的低收入群体有很大的重合度。政府实施的社会救助制度惠及这类人群的范围越广，越有利于缓解初次分配导致的不公平现象，维护社会的公平正义。

社会救助给付模式即“如何在不同群体间分配”，反映政府再分配调节准度。社会救助资金的分配问题关系到资金的使用效率，应依据按需分配原则，努力实现“应保尽保、应退尽退”。从收入分配的角度来看，收入越低、享受的救助金越多，越有利于实现社会公平。目前学界广泛认可的最优分配方案是“补短板式”方案，即在资金规模给定的条件下，首先把资金发放给最低收入者，使其收入等于次低收入者后，转而补贴此时最低收入的两人，使其收入等于排序中第三人的收入水平，如此反复，直到用尽所有的资金。合理的资金分配是倾向低收入群体，但不能使得享受救助后的收入排序发生改变，一旦排序发生变化，既容易使得到救助的居民滋生福利依赖心理影响持续增收，又会引起新的不公平。因此，社会救助资金分配越接近“补短板式”方案，越有利于改善收入分配状况。

三

国外社会救助再分配的效果评估

各国的社会救助制度与所处的经济发展阶段密切相关。国际经验表明，通过完善的社会保障政策缩小收入分配差距，减少贫富分化和社会矛盾是由中等收入国家成长为高收入国家的必要条件。考虑到我国即将迈入高收入国家门槛的现实国情，本文将分别测度高收入国家和中等收入国家社会救助制度的收入再分配效应。

（一）评估方法

本文使用基尼系数度量整体收入差距，通过构建RE系数刻画不同收入群体在领取社会救助之后整体收入差距的变化情况。本文采用抽样调查形成的分组数据，更适用于离散形式的基尼系数。因此，设pt为人口累计比，qt为收入累计比，n为分组个数。救助前的基尼系数计算公式为：

设政府给予每组的平均救助金额为b(xi)，此时每组的收入为：

设

为社会救助制度实施后收入累计比，救助后的基尼系数计算公式变为：

为了研究政府社会救助支出对居民收入分配的具体影响，构建RE系数度量社会救助实施前后居民间收入差距的总体效果，计算公式如下：

若社会救助制度实施后基尼系数降低，则表明社会救助有利于缩小收入分配差距；若社会救助制度实施后基尼系数提高，则表明社会救助不利于缩小收入分配差距。即RE为正数时表示社会救助制度实施后有效缩小了居民收入差距，社会救助制度具有正向调节收入差距的作用。反之，也说明社会救助拉大了收入差距，具有负向再分配效应。

（二）数据来源

研究社会救助制度的收入分配效应，综合考虑到低收入群体的生活状况与社会救助政策情况。过去十余年，世界收入分配格局发生了巨大变化，特别是各国两极分化问题严重。2011年国际劳工组织提出“社会保障最低标准”的概念，此后社会救助制度在各国受到了高度重视并进一步发展和完善。综合考虑时间跨度与比较需要，以及数据的权威性、全面性及数据质量问题，本文选择2011年、2014年和2017年的数据为样本期，主要基于欧盟委员会联合研究中心以及世界银行全球社会保护和就业实践局（SPJ）提供的权威数据进行分析。其中欧盟委员会联合研究中心（JRO）运营的EUROMOD数据库提供的数据用来分析欧盟高收入国家社会救助制度对收入分配的影响，世界银行全球社会保护和就业实践局（SPJ）开发的《社会保护韧性和公平指标图集》（ASPIRE）提供中等收入国家社会救助的相关指标。此外，本文利用国际劳工组织编写的《世界社会保障报告（2017—2019）》中的数据，梳理各国社会救助支出情况。在删除数据缺失的国家后，样本中共包含46个国家。

（三）评估结果

1.高收入国家社会救助制度再分配效果显著且较为稳定

本文基于欧盟委员会联合研究中心（JRO）运营的EUROMOD数据库，刻画了高收入国家社会救助调节居民收入差距的演变趋势。表1所示是26个高收入国家2011—2017年间，社会救助制度实施前和实施后的基尼系数与RE指数的变化情况。

表1 高收入国家社会救助再分配效应及变化情况

在社会救助制度实施后高收入国家的RE系数为正，这表明社会救助制度缩小了居民收入差距。为比较不同国家社会救助制度的再分配效果，本文以2017年为例进行横向对比。总体来看，高收入国家社会救助制度实施前和实施后的基尼系数分别为0.316和0.293，降幅约为7.42%。在社会救助制度实施后，基尼系数下降幅度最大的五个国家分别是爱尔兰、英国、荷兰、丹麦和卢森堡，变化最小的五个国家分别是拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛、匈牙利和意大利。其中，社会救助制度收入分配效应最大的国家（英国），是最小国家（拉脱维亚）的23倍之多，这也反映了高收入国家内部差距较大。

为反映不同时期社会救助制度再分配效应的变化情况，本文以2011年、2014年和2017年为代表进行纵向比较。总体来看，这三年间在社会救助制度实施前各个国家基尼系数的均值分别为0.309、0.313和0.316，这也反映出高收入国家初始收入分配状况正在恶化。实施社会救助政策后，基尼系数下降幅度均值在2011年、2014年和2017年分别为7.05%、7.82%和7.42%，呈现出先上升后下降的趋势。此外，2011年、2014年和2017年23个高收入国家RE系数的标准差分别为0.048、0.056和0.043，这意味着各国之间政策的差异面临着先扩大后缩小的趋势。具体而言，奥地利、卢森堡、丹麦、芬兰、塞浦路斯、瑞典和希腊社会救助安全网对居民收入差距的调节效果持续上升；德国、荷兰、英国、葡萄牙、立陶宛、拉脱维亚、马耳他和罗马尼亚在实施社会救助政策后，RE系数则呈现出逐步下降的趋势。

2.中等收入国家社会救助制度再分配效果微弱但增幅较大

本文通过整理世界银行的数据，得出20个中等收入国家2011年、2014年和2017年社会救助的收入分配效应，结果如表2所示。数据显示，2013年我国在实施社会救助制度后，基尼系数由0.401降低到0.397，降幅约为1.10%。

以2017年为例，横向对比不同国家社会救助对收入差距的调节状况。总体来看，样本国家在实施社会救助政策后，RE系数均为正，这表明该制度缩小了居民收入差距。在实施社会救助政策后，样本中的中等收入国家基尼系数均值由0.434下降至0.417，降幅均值约为4.42%，约为欧盟高收入国家的59.57%。其中，社会救助制度实施后白俄罗斯基尼系数降幅最大，数值高达31.44%；基尼系数降幅最小的是多米尼加，仅下降了0.2个百分点。除白俄罗斯以外，乌克兰、蒙古、巴拿马和亚美尼亚表现较好，RE系数超过4%，余下国家则在1%—3%之间。从标准差来看，中等收入国家内部差异更大。

本文利用2011年、2014年和2017年相关数据，纵向对比20个中等收入国家社会救助制度对居民收入差距的调节效果。总体来看，三个年份实施社会救助前的基尼系数均值分别为0.443、0.435和0.434，这表明中等收入国家收入分配状况有所改善；在实施社会救助制度后，三个年份基尼系数降幅均值分别为3.31%、3.19%和4.42%，呈现出先下降后上升的趋势，特别是2014—2017年间，社会救助制度的再分配能力增强38.56%，这与高收入国家恰好相反。此外，2011年、2014年和2017年中等收入国家之间RE系数的方差分别为0.028、0.026和0.068，2017年各国之间存在显著差异。具体而言，巴西、哥伦比亚、秘鲁、阿根廷等国社会救助的再分配效果在持续增强；墨西哥、厄瓜多尔、玻利维亚这三个国家社会救助制度的再分配效果在减弱。

表2 中等收入国家社会救助再分配效应及变化情况

上述结果表明，无论是在高收入国家还是中等收入国家，实施社会救助制度后RE系数均为正，这表明社会救助制度是政府收入再分配政策的重要工具。对比分析发现，高收入国家社会救助制度对居民收入差距的调节效果更显著且较为稳定，尽管中等收入国家社会救助制度再分配效果相对微弱，但增幅较大。

政府社会救助制度的再分配能力与经济发展水平密切相关，库兹涅茨倒U型假说以及相关讨论认为二者之间存在正相关关系。为验证这一观点，本文利用46个样本国家的数据，结合回归分析法在图1中分别绘制了样本国家2011年、2014年和2017年社会救助制度的再分配能力与经济发展水平的散点图。图中显示社会救助制度的收入再分配效应与人均GDP之间存在显著的正相关关系，人均GDP每增长1%，2011年、2014年和2017年样本国家的基尼系数分别降低2.39、3.19、2.51个百分比，并且经济发展水平的差异可以解释样本国家收入再分配效应差距的17.04%、32.02%和24.50%。

图1 2011—2017年各国社会救助制度再分配效应与人均GDP的关系

数据来源：社会救助制度的再分配效应由作者计算得到，人均GDP来源于世界银行发展指标数据库（https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.KD?view=chart）。

四

国外社会救助再分配的实践举措

基于不同类型国家社会救助制度再分配效应的比较分析，发现爱尔兰、英国、卢森堡等高收入国家有效地缩小了收入差距，而多米尼加、洪都拉斯等中等收入国家对收入不公平的矫正效果欠佳。本部分从支出规模、覆盖范围、给付模式等制度要素角度切入，剖析不同国家社会救助制度再分配效果迥异的体制因素，从而为提高我国社会救助再分配能力提供经验借鉴，兜住、兜准、兜牢“共同富裕底线”。

（一）再分配力度：国外社会救助支出规模分析

政府社会救助支出规模直接反映了政府对底线公正的保障程度和对民生最低责任的履行情况。研究表明政府财政支出规模越大，对收入分配的调节效果越显著。为保证统计口径一致性，本文根据《世界社会保障发展报告（2017—2019）》社会救助支出占GDP的比重的数据来源，整理了2011—2017年34个中等及高收入国家的数据结果如表3所示。

高收入国家社会救助支出占GDP的比重较为稳定，其均值维持在2.3%左右。因文化背景、价值理念、经济发展水平等方面的原因，欧盟高收入国家形成了不同的福利模式，社会救助支出水平也存在较大差异。从绝对值来看，包括瑞典、丹麦和芬兰在内的北欧国家社会救助支出规模最大，占GDP的比重维持在3%左右，这与其高税收与全覆盖、高保障相结合的特点密切相关；支出规模最小的多数为地中海国家，包括西班牙、希腊等国，占GDP的比重维持在1%—2%之间，这些国家主要依靠家庭互助式保障，政府对脆弱人口的保障程度有限。从变化趋势来看，2011—2017年盎格鲁—撒克逊国家救助支出下降的趋势最为明显，尤其是爱尔兰，原因在于该类型国家提供公共产品的特征是“私有化”，受到债务危机的冲击较大。地中海模式下的希腊、意大利以及新型福利国家中的爱沙尼亚、拉脱维亚、波兰上升趋势较为明显。总结来说，比利时、卢森堡、法国、英国等救助支出规模较大的国家，对居民收入差距的调节效果更好。这充分说明，要增进社会救助再分配效果需投入更多资金。

社会救助作为直接针对贫困群体的社会保护手段，近年来在贫困问题较为严重的中等收入国家受到了高度重视并得到迅速发展。在2011年，中等收入国家社会救助支出规模远低于高收入国家，直至2017年该指标已经十分接近高收入国家。对比2011年、2014年和2017年，样本国家社会救助支出占GDP比重均值分别上涨了0.053%和0.302%，增幅分别为2.93%和16.2%，这与救助对居民收入差距的调节效果成正比。表3数据显示，蒙古自2013年起社会救助支出规模由6%以上下降至4%左右，背后的起因在于该国政治博弈等致使经济增速呈现出断崖式下降，财政赤字大幅增加致使政府无力维持较大规模的社会救助支出。这说明中等收入国家在政治、经济等方面存在较多的不稳定因素，导致支出规模波动较大，这会导致社会救助收入再分配功能不稳定。

表3 2011—2017年社会救助支出占GDP的比重情况单位/%

（二）再分配广度：国外社会救助覆盖范围分析

社会救助制度的目标群体是处于社会底层的人口，即无法依靠自己的力量摆脱困难的家庭和个人。将符合条件的脆弱人口尽可能地纳入保障范围，可提高社会救助收入再分配效应。尽管各国正在努力为脆弱人口编织“安全网”，尝试筑牢社会保护的底线，但实际覆盖范围仍存在较大的国别差异。本文依据国际劳工组织《世界社会保障报告（2017—2019）》以及世界银行的相关资料，统计了不同类型国家享受救助待遇的人口占全部脆弱人口的比例，分别绘制在表4和表5中。

表4 2014年左右高收入国家社会救助覆盖范围单位/%

囿于数据所限，表4统计了2014年前后高收入国家享受救助的人口占全部脆弱人口的比例。由于高收入国家制度较为健全，多数国家变化较小，这足以反映2011—2017年间各国社会救助的覆盖情况。总体来看，比利时、法国、芬兰、瑞典、斯洛文尼亚的社会救助制度已经覆盖了全部的脆弱群体，在12个国家有80%以上的脆弱人口被纳入了政府救助的保障范围。其中社会救助制度较为完善的德国未实现的全覆盖的原因在于，其针对重度残障者的待遇领取条件较为苛刻，使得部分脆弱人口未被纳入保障范围。英国和丹麦两国覆盖的脆弱人口比例仅为76.63%和63.68%，主要是因为社会救助忽略了领取的失业保险待遇用尽的群体等。此外，西班牙、葡萄牙两国在个别年份失业率超过20%，远高于欧洲其他高收入国家，需要救助的人口基数较大使得总体的覆盖面也较窄。此外，本文还选取了零星数据佐证近年来的变化，新冠肺炎疫情以来葡萄牙将失业救济金上调至66欧元，惠及家政工人以及非正式工人等17万低收入人口。德国也宣布将取消针对等级低于50度的残障人士领取救济的条件，这将缩小德国社会救助的覆盖面缺口。

表5 2011—2017年中等收入国家社会救助覆盖范围单位/%

表5为19个中等收入国家2011—2017年社会救助政策覆盖脆弱人口的比例及变化情况。从平均情况来看，在样本期内约一半的脆弱人口被纳入到社会救助制度保障范围，大致为高收入国家的2/3。以2017年为例，横向比较发现蒙古、玻利维亚和马来西亚社会救助覆盖的脆弱人口比例相对较高，特别是蒙古国，已经覆盖了包括儿童、重度残障和老年人在内的绝大多数脆弱人口。然而这一比例在阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥等国甚至低于30%。这些国家政府将社会救助制度看作是社会保险制度的重要补充，其主要由非缴费型的社会养老金和有条件现金转移支付组成。这种类型的社会救助制度在改善极端贫困家庭的生活状况方面发挥了重要作用，但受支出规模的限制，未能覆盖“非贫困低收入”群体。其中我国社会救助制度实际覆盖了43.81%的脆弱人口，略低于中等收入国家均值。这是因为我国社会救助体系忽略了儿童，据《世界社会保障报告（2017—2019）》统计，目前仅2.2%的儿童被纳入了保障范围。伴随着经济社会环境等方面的变化，中等收入国家社会救助覆盖面调整也较为频繁。以2011—2014年为例，纵向比较发现哥伦比亚、巴西、洪都拉斯等国家通过提高救助标准，扩充了有条件现金转移支付的范围，覆盖的脆弱人口比例分别增长15.26%、10.69%和5.06%，再分配效应随之增强。受财政支出紧缩的影响，蒙古覆盖面缩小13.98%，致使其再分配功能弱化。综上所述，缩小社会救助的覆盖面缺口，将更多低收入群体纳入保障范围，有利于增进社会救助的再分配效果。

（三）再分配准度：国外社会救助给付模式分析

公平的给付模式是影响社会救助收入再分配效应的重要途径，具体表现在救助标准设计等方面。现实中各国通常采取定额给付和补差式给付两种模式，其中定额给付方式的社会救助项目锚定伤残、幼儿、老年或失业人口等脆弱人口，为其提供相同金额的救助。补差式给付以家计调查收入为基础确定最低收入标准，将低于该标准的低收入群体收入补齐到最低收入标准，该模式下收入越低的居民得到的救助金越多。多数国家社会救助同时采取这两种方式，研究中难以科学准确地评估给付情况，本文以“补短板分配方案”为参照，通过绘制洛伦兹曲线，直观地对比现实中救助资金的分配情况与该方案的差距，以此反映社会救助制度给付模式的公平性。本文以2017年为例，选取英国、爱尔兰、荷兰、卢森堡等代表性高收入国家，将集中曲线和洛伦兹曲线绘制在图2中。

图2数据显示，在样本国家中英国、爱尔兰、荷兰、卢森堡、丹麦和芬兰这些发达国家实际的累计受益分布与最优方案下的累计受益分布较为接近，证明其给付模式较为公平，有助于最大限度地发挥社会救助的收入再分配功能。这得益于其建立的弹性救助标准体系，充分考虑了家庭人口规模、抚养孩子数量以及婚姻状况等因素。荷兰是根据年龄、家庭组成和居住在同一住所的人数规定了“费用分摊标准”，救助标准随着家庭中成人数量的增加而降低，但不低于30%。丹麦在设置救助标准时还将受教育程度、赡养老人数量考虑在内，例如30岁以上的单身人士每月15355丹麦克朗（即最高失业保险福利的80%），30岁以上的单身者11554丹麦克朗（即最高失业保险福利的60%）。芬兰的救助标准仅考虑孩子的情况，标准随着孩子年龄增长而递增，数值分别为316.40欧元、351.55欧元和366.61欧元。爱沙尼亚和拉脱维亚这两国的社会救助制度与我国较为相似，以基本生活救助为主，他们的社会救助标准较为单一。以拉脱维亚为例，2020年为每人每月64欧元，不区分成人和儿童，采取的是一刀切式的最低生活标准。尽管整体福利水平较低，但在给付上优先覆盖收入最低10%的人口，有利于在既定规模下最大限度地缩小收入差距。与前述国家相反，比利时和波兰实际分配方案更为贴近绝对平等线，与最优分配方案下的分布方式距离最远，未能达到现有救助规模下社会救助再分配的最优效果。比利时的社会救助制度除最低生活保障计划（AFG）外，还包括老年津贴（APA）以及针对残障人士的收入替代津贴（ARR）和整合津贴（AI）。其中针对特定人群的救助项目占主导，这类项目多采用定额给付方式，“亲贫程度较低”致使其分配较为不公，再分配效率较低。

图2 2017年高收入国家社会救助制度给付模式

数据来源：依据EUROMOD数据库

（https://euromod-web.jrc.ec.europa.eu/

resources/statistics）绘制而成。

囿于缺乏中等收入国家总体社会救助资金在各收入组之间分配的具体数据，本文以非缴费型养老金项目为例，比较拉美国家最低20%收入组和最高20%收入组获得救助人口所占的比例。数据显示，拉美国家最高收入组中获得非缴费型养老金的比例为21.8%，最低收入组为57.5%。这种社会救助资金安排使1/3以上的贫困老年人未得到保障，未优先瞄准低收入阶层致使这些国家救助项目再分配效率不高。此外，有条件转移支付项目（CCTs）也是拉美国家社会救助制度的核心，并逐步拓展至其余发展中国家。该项目与我国实施的最低生活保障制度相似，即均瞄准赤贫人口，但仍存在差异：我国最低生活保障制度是提供达到贫困线的待遇水平，有条件现金转移支付项目重点是缩小贫困人口收入与两条贫困线之间的差距，后者待遇给付水平较低是这些国家减贫和再分配效果不显著的重要原因。拉美国家社会救助的给付机制依据低收入群体的内部特征，划分为极端贫困家庭、贫困家庭两类。以巴西为例，极端贫困线和贫困线分别为每月人均89雷亚尔和178雷亚尔。在注册系统中月人均收入低于极端贫困线的家庭可以获得89雷亚尔的固定补贴，月人均收入低于贫困线的家庭可获得41雷亚尔的可变福利补贴。此外，17岁以下青少年可获得每月48雷亚尔的救助金。然而相较于补差式给付，这种梯度式定额给付机制“亲贫性”不强，难以达到既定规模下的最优再分配效果。

五

研究结论与经验启示

（一）研究结论

世界上许多国家在包括社会救助在内的社会保障领域进行了诸多改革探索，为改善收入分配状况作出不同程度的贡献。本文基于2011年、2014年和2017年世界银行等国际组织的相关数据，以46个国家为研究对象，采用基尼系数作为不平等指标测算社会救助的收入再分配效应，并归纳不同类型国家的演变特征，还从支出规模、覆盖范围及给付模式等政策实践角度剖析内在机制。研究发现：不同国家社会救助制度的再分配功能差异较大，高收入国家再分配效应均值维持在7%以上，2011年和2014年中等收入国家不足3.5%，但到2017年增速高达38.56%。高收入国家拥有较高且稳定的支出规模以及覆盖比例，考虑家庭特征设置梯度化救助标准等做法促使其社会救助收入再分配功能较强。中等收入国家社会救助再分配效果增幅明显的原因在于社会救助支出规模逐步扩大，还将更多儿童以及贫困边缘人口等纳入保障范围，其依据贫困程度设置多样化救助标准的做法促使分配更加公平。

（二）经验启示

为提高我国社会救助制度的收入再分配功能，基于现实国情并结合本文的发现提出如下建议：

1.调整救助支出规模，兜住共同富裕底线

充分稳定的财政投入是社会救助制度发挥收入再分配功能的动力之源。国际经验表明社会救助支出规模的确定应在适应经济发展水平的前提下满足脆弱人口的基本生活需要，守住共同富裕底线公平。近十年来我国财政社会救助绝对规模不断扩张，由2011年的5860.2亿元增长至2021年的9465.3亿元，在消除绝对贫困方面发挥了重要作用。然而我国2021年社会救助支出占GDP的比重降至0.8%，2017年高收入国家和中等收入国家均值均已超过2%，与国际水平相比我国仍有较大的提升空间。目前我国社会救助支出仅能维持弱势群体最基本的生活需要，尚不能助推低收入群体实现共同富裕，要确保收入分配公平仍需加大财政对社会救助支出的保障力度。考虑到我国区域差异明显的现实国情，还应因地制宜、分类分档地确定中央与省以及省与市、县的分担比例，详细地划分不同地区各级政府资金投入责任，确保各级财政投入的充分性和合理性。

2.完善社会救助标准，拓宽兜底保障范围

保证社会救助制度覆盖所有脆弱人口是其发挥再分配效应的重要基础。依前文所述，世界上许多国家社会救助制度已惠及60%以上的脆弱人口，这一比例在我国仅为43.81%，说明我国社会救助的覆盖范围还不够广泛、救助标准设置偏低，从而限制了社会救助收入再分配功能的发挥。联合国倡导各国健全覆盖全民的社会保护体系，其中在我国非正规就业者以及未向社会保险制度缴费的老年人等被社会保险制度排除在外，政府应将这类人群纳入社会救助制度监测范围，一旦其陷入贫困状态及时有效地提供救济。从救助标准设置来看，其中巴西有条件现金转移支付将赤贫标准的2倍设为贫困标准，为赤贫边缘人群提供保障的措施拓宽了救助范围，也提升了社会救助的再分配能力。目前我国重庆、青海等多地区受其启发，将1.5倍低保标准设为相对贫困线，为扩围的贫困边缘群体提供专项救助，这种做法可适时推向全国。

3.优化资金给付模式，精准调节收入分配

通过调整社会救助资金给付方式、加大对低收入群体的倾斜力度可增强再分配功能。社会救助再分配功能较好的国家大多采取补差式给付模式，并根据脆弱人口的特点和需求精准设置救助标准。其中荷兰、卢森堡等发达国家在“补差式”救助项目中建立了与家庭特征相关的多层次、梯度式的弹性标准体系，现实中救助资金分布也更加接近“最优分配方案”。此外，尽管大部分拉美国家更多使用定额给付方式，但是也尽量将更多资金向低收入群体倾斜，比如巴西设置的“固定+可变”的梯度式定额给付模式。目前，我国社会救助采取“补差式给付与定额给付相结合”的模式。其中基本生活救助采取的是“补差式救助”，我国正着力推动城乡最低生活保障标准一体化，但是“一刀切”式标准不够灵活，借鉴国际经验我国在基本生活救助方面可依据家庭特征设置多元化的救助标准。在专项救助方面，我国主要采取发放一次性救助金的方式，对收入差距的调节效果不显著，可以考虑适当增加资金给付档次，让低收入群体得到更多的救助金。

期刊简介

主办单位：兰州市社会科学院
刊期：月刊
主编：曾月梅
副主编：王望
编辑部地址：兰州市金昌北路75号
通讯(投稿)地址：兰州市中央广场邮局《兰州学刊》信箱
电话：8801976
邮编：730030
Email信箱:LZXK@chinajournal.net.cn
Email信箱:LZXK@vip.163.com

国外社会救助制度的再分配效果评估与实践经验借鉴研究2023-08-09 来源：金双华 孟令雨 于征莆

国外社会救助制度的再分配效果评估与实践经验借鉴研究
2023-08-09 来源：金双华孟令雨于征莆