农村互助养老的“组织化”困境与优化路径——基于社会资本视角
2023-05-26   来源：杨康 李放   

在积极应对人口老龄化背景下，如何积极发挥“人”的积极性，实现全体老年人享有基本养老服务，是悬而未决的“大问题”。农村互助养老作为改善老年人基本养老服务获取的主推模式得到政府和社会高度关注。相关数据显示，自2014年到2020年互助型养老设施呈现逐年递增，2014年互助型养老设施为4.0万个，2020年为 14.7万个。梳理农村互助养老政策历程可以发现，其政策重点从互助设施建设过渡到以互助设施为基础，构架相应互助网络以及对互助网络的有效组织来发展互助养老服务。由此可见，组织化已然成为农村互助养老发展关键之维。在全国农村养老服务推进会议中，其部署的五项重点工作就提及“大力发展互助型社区养老服务，推进互助设施和平台建设，加强互助服务的组织引领”。那么，对农村互助养老“组织化”议题的研究将是极具现实意义的理论课题。

目前，农村互助养老组织化的研究成果散见于农村互助养老意愿、困境、路径等研究中，既有对农村互助养老意愿的实证分析，又有对相应困境案例的解释，还有对农村互助养老发展现状的反思。既有研究指出，现阶段农村互助养老存在着社会参与、互助共同体建构困难。然而，现有研究虽碎片化触及农村互助养老组织化困境及归因，却极少从系统视角去审视农村互助养老组织化问题，尤其是关注农村互助养老中多元组织化形式及衍生出组织化困境。事实上，组织化不仅仅是社会参与和互助共同体建构，还涉及以何种方式和机制来进行社会动员，以及整合利益与资源、设置组织架构、贯通需求供给通路等问题。换言之，农村互助养老组织化的中心问题是如何将特定地域内各种社会资源以及社会关系组织起来，从而使农村互助养老网络中的不同行动者、不同资源能够被整合起来共同生产互助养老服务。简言之，农村互助养老组织化旨在通过一系列的组织实践行动，使农村互助养老在解决养老服务持续有效供给问题上能够有效运转起来。

基于此，本研究试图结合对四川、重庆、浙江、山东等省份的实地调查，在解析农村互助养老组织化实践形式的基础上，分析其存在的组织化困境及其致因，并提出相应破解路径，期待进一步促进农村互助养老组织化效率效能，为推动农村互助养老的有效发展提供有价值的经验启示。

在2020年10月、2021年4—7月、2022年4月、2022年6—7月，笔者根据东中西、南中北的区域划分，以及结合“一般性”和“启示性”的原则，在四川、重庆、浙江、山东等省份中选择一个区县作为样本区域，并在具体区域中选择某个典型乡镇展开调研。调研过程中，笔者以半结构化访谈和参与式观察获取研究资料。相关访谈对象包括民政局、乡镇党委政府、村两委、老年协会、社会组织、市场组织、互助服务工作人员以及村民。调研发现，农村互助养老是以互助幸福院、日间照料中心、互助养老中心、睦邻互助点等等作为互助平台，并结合地方实际情况将其经营使用权交付给村民自治组织、社会组织、市场组织，由它们来具体负责互助平台运营和组织开展互助服务。这也就决定农村互助养老亦存在多元组织化实践形式，并衍生出不同形态的组织化困境。

（一）农村互助养老组织化的实践形式

结合多省份农村互助养老实地调查资料，对农村互助养老实践过程中组织动员形式及其作用机制深入分析，具体将其组织化实践形式细分三种类型。

1.自组织化实践

所谓“自组织化”强调社群或社会系统内部自发组织起来以及协调各方关系，形成相应农村互助养老实践。在实践过程中，自组织化需要以具备强力组织动员和自主行动能力的组织为纽带来推进。常见的组织纽带包括“村两委”、老年协会、社会企业。值得注意的是，自组织化实践并不否认社会系统外部要素、关系以及组织的重要性，相反，社会系统外部要素作为必要资源与条件，支撑着农村互助养老自组织化。尤其政府通过促进型制度环境与资源支持激励社群成员与组织载体行为而对自组织化运作产生积极影响。

案例一：浙江省SY村是以老年人协会为主体的互助养老自组织化运作。老年协会是在1984年成立，内部设有理事会、村民小组、老年电大、兴趣小组等次级组织，使得老年协会能够联系老年人和组织开展互助福利。村庄修建有1个日间照料中心和3个老年活动室。老年人协会以前述设施为基础，有计划有组织地开展助餐送餐、精神慰藉、文化休闲娱乐、老年教育等互助养老服务。其中，助餐送餐服务由老年协会聘请专职化人员和老年协会成员来共同完成；精神慰藉服务由1名理事成员带领村民小组长专职负责；文化休闲娱乐亦有专职文化干事负责文化宣传、老年电大、体育等工作，也有以值班制来负责日间照料中心、老年活动室的开关门，使得台球桌、麻将、影音室等设施被利用起来。上述服务是以低偿/无偿展开，并主要依托村集体经济补贴和老年协会积极作用。SY村依托资产租赁、产业发展，每年能够创造两百多万的集体经济收入，并从中拿出10%左右收入用于改善村庄老年人福利。老年协会也会利用自身关系网络动员乡贤、爱心企业、村民捐款和寻求乡镇街道政策支持，来保证村庄互助养老服务供给所需资金。

2.他组织化实践

所谓“他组织化”强调在外部力量干预下被组织起来，以及按照某种被确定目标、既定方式来组织开展农村互助养老实践。在实践过程中，他组织化主要以服务型行政力量为中心，经由行政动员和行政整合来促进农村互助养老循环通路。服务型行政力量可以通过直接介入方式来推进农村互助养老服务，也可以间接介入方式吸纳社会力量、市场力量来组织起农村互助养老服务局面。实地调研中发现，他组织化实践中的社会力量、市场力量即使被吸纳进来，其自主性仍相对缺乏，更多是作为执行者身份而存在。

案例二：山东省登区是以科层组织为中心的互助养老他组织化实践。为满足老人“不离乡土、不远乡邻、不改乡音、不变乡情”的养老情结，登区民政局着力探索以幸福餐桌为载体的睦邻互助养老实践。在幸福餐桌方面，登区民政局鼓励各乡镇/村以互助幸福院或者村内闲置场所改造为场地，积极探索和发展适合村情的集中配餐型、村级自营型、村级互助型、村级辐射型等幸福餐桌模式。在睦邻互助服务方面，登区民政局倡导各村开展上门探视、电话问候、居家生活照料、应急处置等养老服务，具体服务对象是以分散供养特困人员、独居老人为主。为做好幸福餐桌和睦邻互助服务工作，登区民政局将“幸福餐桌+睦邻互助”工作纳入年度工作考核，注重领导间工作对接，保证乡镇切实有效完成工作安排。乡镇党委政府则进一步动员村干部，要求各村落实设施地址、睦邻互助员、服务对象和组织送餐分餐和睦邻互助服务等工作；整合镇域政策和项目资源，以及组织各村成立村级孝善基金和成立镇级孝善基金会，来解决互助养老服务所需的资金问题。

3.协作组织化实践

所谓“协作组织化”强调社会系统内外部力量共同在场，并按照某种协作机制将各自关系、资源整合起来，形成农村互助养老服务持续供给。一般情况下，协作组织化实践主要是以村庄内部组织和村庄外部社会/市场组织为载体来展开的，且村庄内外部组织间协作是建构在资源依赖、利益共容基础上的。值得注意的是，组织间协作并非总是自发形成的，两者更多的时候是在合作与不合作间徘徊，为此，在必要的时候，需要外在刺激或干预来激发组织间协作。

案例三：浙江省TL村是以社会组织和老年协会相协作的组织化实践。TL村的互助养老实践由来已久，自2003年起，老年协会自组织探索助老队、银龄互助服务队，组织开展节日慰问、简单居家生活照料、结对帮扶等互助服务。2009年，老年协会将银龄互助队改名为银龄互助服务社，并利用相应的政府资源将既有服务常态化固定下来，具体包括确立互助日、开展走访慰问、组织结对、休闲娱乐等服务。而到2017年村庄建设起日间照料中心，老年协会依托中心进一步拓展出老年餐桌、老年电大等互助服务。后来，随着日间照料中心社会化运营，老年协会不再享有中心运营权，转而交接到专业社会组织。面对着镇域内数十家中心，专业社会组织人员有限，且对村庄组织动员能力较弱，由此需要借助老年协会来组织动员村庄。而老年协会也因为集体经济补贴有限、政府政策支持减少而需要向外寻求资源，保证自身发展与福利供给。尽管专业社会组织和老年协会彼此需要，但因利益格局变动和话语权转向，决定两者难以形成协作关系。后来，乡镇党委政府和村两委出面协调，社会组织和老年协会签订合约，由社会组织负责提供服务和资源，老年协会负责中心日常工作，两者协作来组织递送互助养老服务。

（二）农村互助养老的组织化困境

尽管农村互助养老组织化实践形式有所不同，但其面临的组织化困境却存在较多共性之处。考虑到组织化实践过程主要指向“动员社会”以及多元主体间合作生产，下文将重点从这两个维度展开分析。

1.低度组织

从多省份的实地调查来看，现阶段的“动员社会”主要依托行政力量和村庄力量的作用发挥，而从结果表现来看，社会组织、市场组织以及村民虽然能够被动员起来参与农村互助养老，但其仍然存在着“低度组织”问题。结合前述案例来看，登区、SY和TL都普遍存在的问题是：仅有少数的积极分子、乡村精英、干部们（如村干部、老年协会干部）活跃在农村互助养老舞台上，绝大多数村民更多作为活动/服务对象。形成对比的是，村民们在调查中普遍表示愿意为村庄的老年人提供力所能及的帮助，有的老人甚至怀恋集体时期的互助生活。实际上，这种“意愿”与“行为”间悖论，以及“低度参与”恰好显示组织化重要性以及组织化所面临的现实困境。而从对现有参与力量的访谈和参与观察来看，还存在较为严重的“象征性参与”“工具性参与”问题。其中，象征性参与体现为相关参与者在形式参与进来，并未被赋予实质性权力。典型如登区中的村两委干部、睦邻互助员以及作为服务对象的老年人，他们根本无法对互助养老形式与内容产生实质影响。工具性参与体现为功利性参与、有限度参与，服务于某种特定目标。如在浙江TL村乃至其所在县域农村互助养老中的社会组织和老年协会基本都是各自有所考虑，其中社会组织专注于任务完成和组织发展，老年协会专注于组织发展来更好地服务成员。由此导致，社会组织有限度活跃在其中，老年协会功利性参与。而在登区，许多村干部都是出于上级政府工作要求而建设睦邻互助设施和选拔睦邻互助员，但其并未根据村庄情况进行活动组织，导致相应的睦邻互助服务流于形式。

2.准组织化

农村互助养老过程实质是多元主体的合作生产过程，但现阶段农村互助养老参与主体间难以形成有效连接，这也造就农村互助养老的“准组织化”状态。这种状态集中表现在他组织化和协作组织化实践中。以笔者在山东登区的调研为例，地方政府全面介入到以幸福餐桌为基础的睦邻互助养老工作中，既负责出台相应的实施方案，也承担其具体的工作内容，如设施改造建设中的选址和标准化、引进服务商、动员村庄和村民。实际上，作为行动中心的服务型行政力量全方位地介入农村互助养老，使得村庄、市场和村民在农村互助养老中的作用被忽视。此外，地方政府还容易忽略乡镇、村庄实际情况，比如岛村的村干部就提出，就算我们村集体经济好，因遵循政策要求无法将服务惠及很多群体。正因为过度行政化使得农村互助养老常出现“中心—边缘”的“过度组织”问题。而在“协作组织化”实践中调研发现，即使不同主体间资源互依，也可能因为资源禀赋、行动逻辑的差异而出现“碎片化组织”问题。比如前述的TL村案例，老年协会及老年人们认为，社会组织是拿着本属于他们的钱来办事情。即使后来老年协会选择和社会组织建立契约，但多采取“不积极作为”策略，由此影响到互助养老合作生产循环通路。在重庆调研中也发现相似问题，外来的社会力量和本土服务力量间由于分利秩序变化，而难以在积分互助养老事务中建立良性协作，继而使得积分互助养老被形式化和工具化执行。

目前农村互助养老客观存在的事实是：一方面，农村互助养老成为政府、村社组织、社会/市场组织、乡村精英的事情，普通村民仍未被有效组织动员起来；另一方面，即使前述的行动者参与进来，部分行动者作用仍未被充分利用起来，且不同行动者间难以形成有效合作生产。可以说，农村互助养老兼存着低度组织、过度组织以及碎片化组织等组织化困境，既影响农村互助养老福利生产及其福利价值实现，还影响到农村互助养老合法性权威。而农村互助养老之所以出现“组织化”困境，其实质就是农村互助养老组织化实践中社会资本失调的“外化”。因为，农村互助养老组织化的核心在于形成功能与资源协同的互助共同体，有效促进互助设施持续运维与服务递送。而要构建或发挥共同体的优势，就必须内在解决共同体内的互助性、合作性、共建性等内容，这高度依赖于有力的社会信任、畅通的社会网络和有效的行为规范等。这些“社会资本被认定为社会的一种粘合剂，它在质与量两个方面的性质影响和决定了一个组织、一个地区和一个国家成员之间的信任与合作状况”。下面将结合布朗的要素、结构和环境的社会资本分析，具体从微观社会信任、中观特定社会网络结构化以及宏观结构性嵌入三个方面分析农村互助养老组织化困境致因。

（一）微观社会信任缺失阻碍农村互助养老社会动员及其集体行动

农村互助养老的组织化需要以社会信任为基础，因为社会信任不仅具有经济价值，能够降低农村互助养老组织化过程中的行为成本，还具有秩序功能，能够增强不同行动者间凝聚力和规范不同主体间合作行为。但从结果来看，农村互助养老的不同主体间存在着社会信任缺失问题，尤其是政府对其他主体的需要和怀疑态度、村庄内部主体对村庄外部主体的不信任、老年人间不信任。在更深层次，这种社会信任的缺失与不同主体的行动逻辑直接相关。其中，政府在编制有限、行政高压、公共服务等多重情境中，基于“绩效导向”而主动或被动开展互助养老实践，容易忽视其他主体的作用与功能发挥；村两委、社会组织很多时候都是在一定政策引导下组织开展相应的互助养老服务，既需要完成政策所规定的工作内容，也需要立足于自身进行策略行动，比如村两委需要回应村民需求，社会组织需要保证组织发展和公益目标，由此形成政府与组织间碰撞、张力；作为自组织的村庄老年组织需要积极为其组织成员谋福利，但同时也需要寻求组织持续发展，两者间存在潜在矛盾。普通村民则普遍存在多种矛盾：一是在国家推进的公共事务之中长期处于依赖、被动角色，形成依赖心理和领受意识；二是由于相应惠农、民生政策对国家享有高度认同，但也在具体的政策执行过程中对基层政府、村民自治组织以及村庄外部组织产生怀疑、不信任，典型如村民对外部组织的抵触、抱怨；三是村民认为养老是家庭的事，碍于面子不太好插手他人的养老事务，难以形成自发自觉的服务意愿。正是不同主体的行动逻辑差异、张力与矛盾内在决定不同主体间在信任与不信任间徘徊与斗争，继而影响到不同主体间互信水平。而不同主体间信任缺失将造成共同体涣散、主体间矛盾与冲突等集体行动困境，抑制着权力主体的社会动员效果及农村互助养老集体行动。

（二）中观结构功能失衡直接影响农村互助养老组织化运作秩序及结果

前述组织化实践形式表明，无论是何种实践形式，其组织化都高度依赖于相应的组织力量来串联农村互助养老涉及内外部资源和关系，建构起良性农村互助养老运转系统。具体组织力量涉及政府、村民自治组织、老年组织、社会组织、市场组织。从实地调查来看，政府容易过度重视行政化，导致其他组织的作用难以有效发挥起来；村民自治组织名义上体现出“自组织”，但村财镇管、行政事务下压、绩效工资考核等影响着组织以及组织人员的行为，使得“自组织”成为“他组织”；社会组织虽然因为当前的服务购买政策支持而被赋予相应合法性地位，但社会组织自身动员外部资源能力较弱，高度依赖政府、村委以及村庄等主体，导致其出现工具主义发展逻辑，以及影响社会组织本身的自主性与功能性；部分市场组织依托公建民营、民建公助等政策参与到其中，既需要回应政府要求，也需要平衡原有的社会关系和积极拓展市场需求；村庄老年组织参与农村互助养老难以得到官方合法性认同，更多地依赖于非正式规则赋予合法性，并在其发展中依赖组织成员的资源动员与整合能力。可以说，相应组织力量的功能异化，将直接影响农村互助养老组织化秩序，引发碎片化、分散化、零星化等组织化困境。

再者，村民自治组织、社会组织/市场组织以及村庄老年组织在具体组织化实践过程中，社会组织/市场组织作为外部力量参与其中，高度依赖村庄内部的人力资源和组织资源来降低组织运行成本和保证组织有效服务。村民自治组织与村庄老年组织常因自身的资源限制而依靠对外部资源动员和与外部资源间合作来完成村庄养老福利供给，这也造就村民自治组织/村庄老年组织与社会组织/市场组织间资源依赖关系。但是，社会组织/市场组织经常会被村民自治组织、村庄老年组织视作潜在的资源竞争者，而社会组织/市场组织经由行政机制进入到村庄场域，原有的政府与村民自治组织、村庄老年组织间养老合作关系被打破，对村民自治组织、村庄老年组织的资源获取、资源支配权和事务话语权产生一定的冲击，由此在社会组织/市场组织与村民自治组织、村庄老年组织间存在着张力。可见，尽管农村互助养老聚合政府、村民自治组织、社会组织/市场组织、村庄老年组织等结构性网络，但其组织化过程中更多是一种“非对称”关系，这影响到真正作为服务与组织资源的多元组织作用发挥，也降低了组织合作效率和加剧农村互助养老成本，继而衍生出低度组织、过度组织和碎片化组织问题。

（三）宏观制度环境脱嵌难以发挥出农村互助养老社会系统构成功能

结合调研来看，农村互助养老组织化过程是嵌入在相关政策安排、行政干预、政治话语以及村庄本身的经济社会发展、人口结构、村庄文化等社会基础之中，这种自上而下和自下而上相结合是当前农村互助养老组织化的制度环境。对农村互助养老来讲，制度环境型构着互助养老系统运行规则，降低互助养老系统的不确定性，可谓是影响、促进农村互助养老组织化运作的主导性变量。但从目前的农村互助养老现实来看，自上而下制度供给与行政干预脱离农村实际以及自下而上的农村社会基础薄弱，在影响农村互助养老合法权威和社会认同的同时也影响其组织化实践形式与效果。

自2011年起包括国务院、民政部、财政部、发改委以及全国老龄办等等国家最高行政机关对农村互助养老进行宏观规划，在此基础上各省市以中央政策与文件为指导落实相应农村互助养老细节，比如设置专项财政资金与项目、发布任务目标、确立农村互助养老实施方案等。作为政策执行者地方政府在实践中结合地缘实情，落实上级政策要求以及推进农村互助养老在基层落地。可以说，农村互助养老自上而下的制度供给涉及“中央—省/直辖市—市—区/县—乡镇”多层级政策安排和制度设计。但从现实来看，相关的政策安排常常是脱离于农村实际情况，具体表现为农村互助养老的政策规划设计缺乏合理性、针对性以及有效性，集中体现为农村互助养老规划中忽略各乡镇经济发展差距、村庄老年人结构等因素，并未按照分层次、分村庄等进行精细化管理，以及缺乏科学的农村互助养老绩效评估体系建设。由此，农村互助养老常出现以下现象：从数量完成任务、指标，质量持续走低，典型如设施闲置；“精英俘获”，即资源禀赋更好的村庄竞争能力更强，获得资源更多，相反，一些弱势村庄在资源竞争中被淘汰；组织行为“异化”，典型如指标导向而非服务导向、机会主义行为。此外，地方政府在压力型体制、政绩竞标赛、绩效导向等挤压性情境中，常采取平台建设、行政动员、资源输入等行政干预方式推进农村互助养老运作，但在此过程中易出现失位、错位、越位问题，比如政府缺乏对村庄互助养老能力孵化；忽略村民的社会参与。而农村互助养老政策不合理设计以及政府行政干预力度方向不恰当将直接影响农村互助养老“组织化”实践，衍生出过度组织、低度组织以及协作失衡问题。

此外，农村互助养老根嵌于具体的村庄社会，农村社会变迁与转型深刻影响着农村互助养老。整体而言，当前乡土社会最为重要和最为显著的变化体现在农村社会基础结构方面，集中表现为纵向乡村社会结构和横向乡村社会关系。一方面，当前的农村社会兼具开放性、流动性、复杂性等多维特征，农民从农村走向城市，大量青壮年劳动力外流与老年人的留守构成乡村社会“一体两面”，由此造成包括舆论、面子、社会网络等封闭性社会结构中的社会资本解体，村庄对个体约束明显弱化；另一方面，随着现代性冲击与市场化不断发展，传统的农村社会生活方式得以改变，那些维系着横向社会团结纽带被打破，比如人情异化、经济分层、社会竞争等，削弱村庄社会联系。此外，农村社会市场活力不足和经济发展要素流失，使得乡土社会的经济发展仍相对滞后于城市，这也导致现有农村难以依托村庄经济来实现互助养老。正因为如此，当前的农村虽然建立起互助设施，但许多村庄因为经济基础薄弱和社会基础结构变化而无法有效地自组织起互助养老服务。

对农村互助养老的实地调查表明，农村互助养老嵌入具体实践情境而表现出差异化的组织化形式，但其组织化困境及其归因保持着相对统一性。其中组织化困境是低度组织和准组织化并存，并源自于社会信任、社会网络和结构性嵌入的共同作用。值得注意的是，具体实践中的社会资本要素可能存在差异分布，比如说自组织化实践中可能主要体现为村民间不信任、村社组织难以有效动员和组织村庄、村庄社会基础薄弱；他组织化实践中可能主要体现为政府对其他社会力量和村民不信任、政府角色错位越位、正式制度环境脱嵌于农村现实；协作组织化实践中可能主要体现为村庄外部力量和村民内部力量间不信任、协作组织功能和结构失衡、相应制度环境难以适应协作需求。因此，具体实践中需以社会资本理论框架为指引，结合不同的组织化基础与实践，进行因地制宜的创新设计。

（一）自组织化实践中的社会资本培育及再生产

目前，农村互助养老自组织化主要是建构在传统社会资本基础上，尤其是以内生于村庄的村社组织为依托，灵活调动村庄社会中“社会性”要素（如人情、面子）动员村庄，组织开展互助养老服务。然而，传统社会资本的信任、网络及互惠与现阶段的农村互助养老发展不一致，难以满足互助养老服务多样性、专业性及普惠性要求。为此，推进传统社会资本的现代转型是优化农村互助养老自组织化的关键所在。置于农村互助养老自组织化的内生性发展视角，促进乡村社会资本转型的核心主要涉及两个方面。

首先，发展现代型农村互助养老自组织文化。传统型农村互助养老自组织化是以差序格局、潜在道义资源为基础，而现代型农村互助养老自组织化文化兼具传统与现代双重特质，呈现出情理法理相融合的自组织运作特征。由此，现代型农村互助养老自组织文化的核心在于挖掘村庄情理文化、增强农村互助养老法理建设以及促进情理法理间交互融合。结合实地调查来看，情理文化是挖掘村庄本身潜在的道义资源，尤其是注意情面原则、村民规约、村庄文化、社区记忆等制度基础。比如，很多农村老人都表示出对集体生活时光的怀念；部分村庄将邻里守望精神写入村民规约，并在村庄层面以功德银行、时间银行等方式弘扬村庄互助文化。法理建设是针对农村互助养老自组织中的交易费用问题进行制度、机制设计，以“契约”来促进多元参与、合作生产及成果共享。比如，很多农村地区设计“积分制”来激励村民的互助养老服务意愿；很多地方政府对农村互助养老机构/设施进行标准化、规范化制度设计。实际上，情理法理建设和融合发展将促进农村互助养老自组织化中的利益和情感均衡发展，既防止过度强调情感交换而忽视制度规则，也防止过度追求利益而忽略服务温情性。

其次，培育农村社会的自组织能力。结合实地调查来看，农村社会的自组织能力体现为对农村互助养老场域的组织力，且这种组织力所依托的载体是根嵌于村庄社会的村社组织，或者是外生于村庄社会的社会企业。而作为外生于村庄社会的社会企业，其行动高度依赖村庄社会所提供的人员、组织等关键性资源。值得注意的是，作为国家和村庄接点的“村两委”，常疲于应对自上而下和自下而上的乡村治理事务，更多需要依靠村庄能人、老年组织，来具体负责村庄本身的互助养老事宜。再者，无论是村社组织，抑或是社会企业在组织开展农村互助养老服务时，都需要相应合法性支持。由此，农村社会的自组织能力培育核心在于加强村庄社会的组织力建设和注重政府“引导程序”。村庄社会组织力建设，重点在于关注农村社会中的能人现象和孵化培育自主组织，利用他们更好地促进农村互助养老自组织运作。如前述SY村就是例证。此外，如许多文献分析表明，自组织构建及其绩效实现离不开政府“引导程序”。这意味着地方政府需要根据农村互助养老差异化基础选择“有所为”和“有所不为”，激活农村互助养老场域活力，型构良好的自组织及服务制度环境。尤其是以人民需要为中心，规范设计服务流程，吸纳更多服务资源以丰富互助网络，满足不同农村老年人的服务需求。

（二）他组织化实践中的社会资本培育及再生产

他组织化高度依赖于外在干预力量的作用发挥。但很多时候，作为外在力量的服务行政力量难以和其他社会力量建立良性协作关系，影响到农村互助养老福利生产及再生产。为此，推进国家与社会间有效联结是优化农村互助养老他组织化关键所在。置于农村互助养老他组织化的“外生连带内生”发展视角，促进他组织化实践中社会资本积累及其再生产主要集中两个方面。

首先，打破政府主导的农村互助养老发展模式，建设以“人民为中心”的服务型政府。“服务型政府”是以人民性与社会性为价值取向，在整个民主秩序的框架下，通过法定程序并按照人民意志组建起来的以公共服务为宗旨并承担服务责任的政府。理念上，秉持“以老年人与村庄内在需要为优先”，科学地规划农村互助养老设施空间布局与实施方案，而不是一味强调“绩效导向”。同时，互助养老发展与其农村社会整体发展紧密关联，因而，政府要树立整体性、系统性思维，以农村社会建设来优化农村互助养老发展。制度上，改变以往“结果导向”的制度设计，转而关注农村互助养老政策支持体系设计，尤其是加强互助养老服务的质量把关以及互助养老发展资源保障。职能上，不断优化政府在农村互助养老中职责范畴，从“行政主导者”转变成为农村互助养老的“扶持者”“引导者”“动员者”“协调者”和“监管者”。策略上，注重行政干预力度与方式方法，采取多种方式和途径积极吸纳与激活社群与市场机制作用。比如：注重整合镇域项目、服务力量和村庄组织、人力资源以及慈善资源，促进农村互助养老福利生产；引进相应数字平台与技术手段，加强对农村互助养老的过程监控与管理；注重优化农村互助养老政策工具设计，促进农村互助养老有效运转。

其次，避免政府悬浮村庄、服务悬浮，更好发挥社会在农村互助养老中基础性作用。这需要政府向社会授权和激活社会活力，增进农村互助养老合法权威和社会信任，积极推进农村互助养老结构性社会资本建设。这既需要提升村民的互助意愿和能力，比如：注重向村庄社会精英赋权，发挥精英动员和整合作用，促进村庄社会整合；注意以情感、利益等动员方式激发村民的互助养老服务供给；广泛开展邻里守望活动，引导村民自发自觉形成互助惯习和互助生活方式；又需要提升互助的专业性，比如：引进市场机制、社群机制，并向市场以及社群赋予相应的权力，提升农村互助养老服务绩效；注重对村民服务能力培训，拓展村庄互助养老服务丰富性、专业性；还需要提升互助养老组织化及组织化效益，比如：通过成立自主组织、建构协商平台及技术手段来加强互助养老主体间对话交流和民主协商；通过监督评估、创新合作机制来降低农村互助养老集体行动成本和提升合作生产效率。

（三）协作组织化实践中的社会资本培育及再生产

协作组织化高度依赖于组织本身作用及其组织间合作有效性。尽管农村互助养老中的组织间资源互依缔造相应的合作局面，但不同组织本身的资源禀赋及利益主张的差异而产生不同的行动逻辑，从而影响到组织间信任及关系质量，继而影响到农村互助养老协作组织化水平及效益。为此，构建“公共性”互助共同体是优化农村互助养老协作组织化实践关键所在。置于农村互助养老协作组织化的“嵌入性”发展视角，可从以下两个方面着手。

首先，通过赋权增能以释放组织权能。其中，赋权策略主要采取政策赋权、组织赋权两种方式。政策赋权不是一种政府选择性或策略性的治理选择，而是一种实质性权责转移的治理制度，赋权对象是互助养老中的村庄外部组织（如社会组织、社会企业）、村民自治性组织（如老年协会、村两委）等组织载体。组织赋权对象包括社会组织/市场组织、村民自治组织，即政府有计划地向社会放权、授权并培育互助养老社会参与的组织化力量，并使相关组织在农村互助养老中扮演着“基层官僚”角色，推进治理性资源与运作性资源间良性互动，从而在政社、村社间建构起合作治理关系；作为农村互助养老实际组织者的村民自治组织或社会组织/市场组织需要积极孵化村庄自组织运作能力，更好地发挥村庄自组织的协调、组织、动员机制，联接养老服务供需双方合作。增能本质上是通过一系列措施来提升农村互助养老中的组织生存发展和服务社会能力。具体实践中，既可以发挥组织自身优势和社会关系网，不断地促进和提升自我能力。比如：社会组织可通过对互助养老空间规划、老年养老资源了解与掌握、专业服务供给等来撬动政府和社会资源，以及提升组织影响力；也可以积极吸纳农村社会中本土力量（如大学生、老年精英）来促进“在地化”治理与服务能力。村社组织既可以将自身作为平台来吸纳更多社会资源和提升组织在村庄的影响力；也可以借助外部力量（如专业社会组织、政府项目）来孵化和提升组织的服务能力。此外，作为嵌入社会的组织亦可通过对组织外部环境的改造来影响组织生存发展与服务供给能力，比如政府设计竞争性招标与引资制度、业务培训、绩效考评、资源扶持与激励等制度促进或倒逼社会组织/市场组织进行能力提升。

其次，在释放相应组织权能的基础上，注重提升不同组织间“嵌入性”。结合实地调查来看，其中关键性内容是处理好社会信任问题，尤其是以“制度信任+关系信任”建设来优化农村互助养老协作组织间关系质量。其中，制度信任本质是对制度的综合认可，取决于价值要素、行为要素、认知要素三者间共同作用；关系信任本质是一种社会认同，主要源自于彼此间情感深度与了解深度。基于此，农村互助养老需要立足于地方社会实情，通过相应的“共建共享共治”方式来设计科学有效、合理合规的农村互助养老实施方案。比如山东登区在制定以幸福餐桌为基础的睦邻互助养老实施方案时，民政局就组织乡镇党委政府、村庄共同商讨细节内容，不断明晰民政局、乡镇以及村庄在农村互助养老中权责关系以及工作内容；具体推进相关睦邻互助工作时，将诚信积分与物质相挂钩，以及设置“红黑榜”、信息公开等机制，从而在镇域范围内营造诚实守信、守望相助的良好氛围。此外，农村互助养老还可通过打造信任空间、社会交往以及持续互动，不断增进不同主体间的信任度。如在调查中发现，作为外来市场组织和社会组织常通过就地招聘、本土合作等方式来打破、缓和其与本土力量间的关系；以互助设施平台为基础，建立相应议事共事会议，促进村庄、村民以及社会组织/市场组织间对话沟通，并在相应“事件反映—事件处理—事件反馈”流程中不断加强联系和建立信任；通过成立次级组织（如兴趣小组）和兴趣活动（如文艺活动）来加强村庄内外组织间、组织与老年人间的联系与社会认同感。

总的来说，上述举措旨在培育农村互助养老有效组织化所必需的“结构—行动”要素——社会资本：自组织化实践中需要推进传统社会资本的现代转型；他组织化实践中需要促进外部干预力量与村庄社会间有效联结；协作组织化实践中需要释放组织权能及构建“公共性”互助共同体。通过因地制宜的社会资本培育将改善农村互助养老多层社会资本失调问题，继而推进农村互助养老的有效组织化。实际上，社会资本与组织化难以被切割开来考察，作为内含社会结构、社会网络及社会信任的社会资本自然会促进组织化，而组织化中也必然蕴含着社会资本。但凡在有运营需求的农村互助养老实践中，没有足够社会资本的组织化，最多是“徒有其形”，实际却是“有限度的组织化”。这也是当前农村互助养老难以真正走向“有效组织化”的主因。