我国低保规模持续缩减的生成逻辑与治理路径 ∶基于“情境—结构—执行”分析框架
2023-05-05   来源：李鹏 张奇林   

图1  “情境—结构—执行”分析框架

低保规模持续缩减并不是单一或若干因素所引致，而是环境—政策—执行链条中多种变量共同作用所带来的客观后果，贯穿于“情境—结构—执行”这一互动机制中。

（一）情境因素

1.处于贫困治理转型期

我国低保制度自建立以来，政策的反贫导向和治贫功能在实践中不断深化，随着2020年全面建成小康社会，我国贫困治理重心将由绝对贫困为主转向以相对贫困为主。相对贫困尽管与绝对贫困具有一定的关联性，但二者更多表现出层次性和差异性，在致贫机理、群体特征和治理路径等方面存在显著差别。在贫困治理转向的背景下，长期以来以解决绝对贫困，保障基本生活为目标的低保制度，需要在扎实推动共同富裕的新阶段进行调整和优化，明确在相对贫困治理当中的对象、标准和功能。随着我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，为促进共同富裕和共享经济社会发展成果，低保等社会政策也需要从着重解决温饱问题逐渐转向更加注重和适当体现贫困群体的美好生活需要，保障水平和保障标准需要与经济社会发展相适应。加强与乡村振兴战略有效衔接，明确新时代城乡低保的功能定位，对于制度可持续发展尤为重要。

2.家庭规模和家庭结构变迁

现行制度下，城乡低保申请是以家庭为单位，除财产标准外，主要把家庭人均收入是否低于当地低保标准作为识别依据。家庭结构和规模不仅对家庭收入总量带来显著影响，同时也直接关系到家庭人均收入水平，尤其家庭规模对家庭人均收入存在“摊薄效应”，人口较多、家庭结构复杂的困难家庭更有机会获得低保资格。伴随家庭居住方式日益分散，同时受婚姻观念和生育观念影响，家庭结构小型化、原子化和弹性化特征突出，单身家庭、单亲家庭以及丁克家庭增多，那么从人均角度衡量是否满足救助条件，则可能会将实际生活困难的群体排斥在基本生活救助之外，从而影响低保覆盖面和政策目标。第七次全国人口普查数据显示，2020年全国平均每个家庭户的人口为2.62人，比2010年的3.10人减少0.48人。在此背景下，2020年农村低保对象户均人数为1.82人，同期城市低保对象户均人数为1.65人。在经济发展、减贫战略推进和社会政策保护三维推动下，通过就业、社会保障等转移性收入等途径，贫困群体家庭收入实现了明显增长，在户均人数下降的情况下，一部分生活困难群体则因家庭规模小和家庭结构核心化，导致家庭人均收入“超标”而无法获得及时救助。

3.城乡流动人口规模不断增大

第七次全国人口普查数据显示，2020年我国流动人口为37582万人，占总人口的26.6%。其中，跨省流动人口为12484万人。与2010年相比，人户分离人口增长88.52%，市辖区内人户分离人口增长192.66%，流动人口增长69.73%。我国经济社会持续发展，为人口的迁移流动创造了条件，人口流动趋势更加明显，流动人口规模进一步扩大。由于流动人口社会资本和可行能力相对不足，风险抵御能力较差，存在数量不小的工作贫困群体，一旦遭遇突发事件则会陷入生活困境，低保对于保障流动人口基本生活，顺应农业转移人口市民化进程有着积极意义。社会救助彰显政府道义和社会公平，应当基于无差别的人类基本生活需要而予以均等化救助，需要打破因地域、身份差别而带来的歧视或不公。然而，在许多地方的实际低保审核确认工作中，通常将户籍状况作为基本要件之一，不具有本地户籍的不少流动人口则无法在居住地申请最低生活保障，导致大量的流动人口成为游离于城乡社会救助体系之外的“空心层”，在遇到困难时，容易遭遇城乡社会救助“两不搭”的窘境。由于流动人口自身人力资本和社会资本匮乏，与城镇居民收入相比，绝大多数农民工还有较大差距，而生活在城市中需要支付高额的住房、医疗、教育等费用，加之缺乏长期稳定的就业和社会保障，逐步导致农民工处于相对贫困状态。随着城乡人员流动更加频繁，城市流动人口的相对贫困问题愈发突出，低收入流动人口的社会救助需求不应被忽视，将其纳入均等化的社会保护体系，对于促进社会融入和治理相对贫困作用明显。

4.社会保障不同项目存在挤出效应

随着全民参保计划的全面实施，我国基本社会保险覆盖面显著提升，截至2020年底，全国参加基本养老保险人数为99865万人，参加城镇职工基本养老保险人数为45621万人，参保离退休人员12762万人。参加城乡居民基本养老保险参保人数54244万人，实际领取待遇人数16068万人。与此同时，我国城镇职工基本养老保险基础养老金和城乡居民基本养老保险养老金持续增长，目前中央确定的城乡居民基础养老金标准为88元/人/月，政策鼓励地方应当根据当地实际提高基础养老金标准。当前最低生活保障关于家庭经济状况调查的家庭收入，包括共同生活的家庭成员在规定期限内获得的全部现金及实物收入，包含离退休金、失业保险金等社会保障收入，其中对“十四五”期间中央确定的城乡居民基本养老保险基础养老金不计入家庭收入。国家卫健委发布的《2020年度国家老龄事业发展公报》显示，2020年城乡居民基本养老保险月人均待遇水平约170元。据此测算，扣除相应金额之后，城乡居民基本养老保险基础养老金仍分别占到当年城乡低保标准的12.1%和16.5%。

以湖北省武汉市为例，2020年城乡居民基础养老金为300元人/月，中央确定的基础养老金仅占约29.3%，在扣除相应金额之后，仍占到当地城乡低保标准的24.4%和29%。2020年我国60岁及以上人口占18.7%，其中65岁及以上人口占13.5%。同时随着家庭核心化和小型化，低收入家庭中老年人比重较高，养老金收入成为家庭收入的重要来源之一，随着居民基本养老金待遇水平持续提升和人口老龄化进程加速，无疑这种情况将会更加凸显。在基本民生福利不断改善和发展，促进共同富裕的时代背景下，民生保障体系逐渐由补缺型、保生存的发展主义导向向适度普惠、促发展的人本主义理念转变，那么作为具有特定目标群体的民生兜底性政策，如何在选择性帮扶与普惠性福利之间构建协同耦合的治理关系，密切关注兜底性民生建设与普惠性民生建设的衔接与配合，对于筑牢民生最后一道防线，避免民生漏洞和提高制度运行效率来说至关重要。

（二）结构因素

1.价值理念

作为一项社会政策，政策蕴含的理念某种意义上讲，比制度安排和治理工具选择更加重要。低保制度自建立以来，主要是为解决城乡贫困人口因收入匮乏导致基本生活困难，利用收入扶持等物质资源输入手段，来改善贫困家庭当前基本生活形态，更多是一种现场型和表征性的救助方式，体现的是一种消极型、维持型和单向度的救助理念。在这种价值理念作用下，一方面对贫困群体内生动力和可行能力支持不足，重资源输入而对赋权增能、社会资本嵌入关注不够，容易产生福利依赖现象，引致新的不公平。另一方面缺乏从风险干预和全生命周期角度进行系统性治理，容易产生贫困代际传递和劣势累积效应，影响再分配资源使用效率，甚至陷入贫困恶性循环“怪圈”。特别指出的是，随着近年来低保标准不断提升，低保兜底线的目标初衷有所偏移，越来越多呈现出泛福利化倾向。在此背景下，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，提出防止政策养懒汉和泛福利化倾向，这种底线公平与兼顾效率理念的回归与强化，必然对低保标准和政策覆盖面带来影响。清晰界定兜底线和防止泛福利化之间的边界，实现二者有效融合衔接，对于城乡低保制度可持续发展十分重要。

作为绝对贫困治理时代的重要社会政策工具，城乡低保在治理绝对贫困进程中发挥了重要作用。在相对贫困治理时代，城乡低保的制度定位和目标功能亟须进行调整。作为民生保障安全网的基础性制度安排，城乡低保在保障贫困群体基本生活方面，不会随着绝对贫困的消失而消失，反而会发挥越来越重要的作用，重点是实现低保制度转型与相对贫困治理有效衔接，即在理念目标、识别标准和帮扶机制方面，进行流程化、全方位地调适与升级，建立与相对贫困治理相匹配的治理体系，实现稳定、可持续地兜底。恩格尔系数反映食品支出总额占个人消费支出总额的比重，也是确定绝对贫困线的主要依据。从图2、图3可以看出，我国农村低保标准占农村居民人均消费支出的比例高于农村居民家庭恩格尔系数，但是城市低保标准占城市居民人均消费支出的比例在2016—2019年均低于城市居民家庭恩格尔系数，2015—2020年我国农村低保人数下降约26.2%，而同期城市低保人数下降约52.7%。作为政策门槛条件，优化城乡统筹的低保标准体系，提高最低生活保障水平，对于治理低保规模持续缩减十分重要。

图2  农村低保标准占相关指标比例变化（2016—2020）

图3  城市低保标准占相关指标比例变化（2016—2020）

资料来源：国家统计局官方网站。

2.技术治理及其限度

一直以来，低保政策的瞄准效果并不理想。家庭经济状况核对系统的建立完善，有效地提升了低保瞄准率，一方面在申请端口降低了错保率，另一方面能够加强动态化、精细化管理，及时退出已不符合救助标准的低保对象。这两个方面客观上会导致低保规模缩减，但强化技术治理和大数据应用，消解因信息不对称而带来的道德风险，是建立智慧救助体系，推进低保制度更加公平有效的必然途径。低保规模变动需要遵循精准救助和动态管理原则，家计调查系统集成和协同治理水平提升，能够有效治理低保领域存在的错保、关系保、人情保等现象。家计核查全面性和精准性的增强，让不符合条件的人及时退保，会造成低保人数下降，然而造成低保规模呈现持续缩减趋势，是在核查、退出机制更加规范的同时，低保“入口”的包容性治理和精细化服务却显不足。

一方面主动发现机制、监测预警机制尚不健全，未能及时将生活困难的群体主动纳入救助体系，一些地方简单地以信息核查代替入户核查、邻里走访，导致对申请家庭的实际生活状况和特殊困难未能充分掌握。事实上，致使基本生活困难的原因非常复杂，困难家庭的具体情况千差万别，仅通过计算或统计而得的收入和财产数据难以全面反映和掌握申请者家庭中的复杂情况。另一方面，现有的技术水平无法精确判断申请者的经济状况，由于政府数据公开、信息安全和共享机制尚不健全，各地低收入家计核对平台的集成水平和智能化程度存在较大差异，这直接影响到信息核对的全面性和便捷性。例如，武汉市虽然已经建成覆盖信息较广的居民家庭经济状况核对系统，但采取的是点对点传输数据的方式，造成核对信息时间较长，不能实现“秒核”，且核对系统获取的家庭收入、财产、支出等信息不能实现智能化核算，这样会影响最低生活保障的实效性和精准性。新冠肺炎疫情对中低收入群体、特殊困难群体的基本生活带来较大影响，由于经济状况核对平台统筹层次低、信息集成水平低，不易对大量滞留当地的外来人员、流动人口进行收入状况核对，导致不少困难群体的救助需求无法得到及时满足，从而影响突发公共事件状态下兜底保障的政策效能。

3.支出责任与事权划分亟待调整

最低生活保障既具有地方公共产品的典型特点，同时又具有很强的外部性，因而也表现出全国性公共产品的特征。此外，为避免地方“福利竞争”和“福利移民”，从成本收益和管理效率角度，最低生活保障为中央与地方共担事权，共同承担支出责任。2018年《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》指出，基本生活救助的中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。目前社会救助支出责任划分的特征是以中央财政支出为主，中央政府承担了80%的支出责任，但是这种模式存在兜底保障人数减少，保障标准差距过大，地方扩面动力不足等问题，并未扭转各地最低生活保障对象连年下滑趋势，而且省级及以下地方政府财政支出责任划分不清晰，省、市、县没有明确具体的分担比例，存在不同层级政府间责任转嫁、相互博弈等激励相容问题。事权划分方面，最低生活保障目前以地方管理为主，导致各地低保标准的制定和调整方法存在明显差异。此外，除了北京、上海等少数地方外，我国绝大多数地方还未实现低保标准的城乡统一，这不仅不利于实现平等的、基于人类无差别基本需要的社会救助权利，拉大地区和城乡基本福利差距，而且由于容易受到“发展主义”政绩观的驱使，同时受到领导政策注意力配置差异的影响，简单地将低保标准与低保覆盖面相对立，片面地将降低贫困发生率与缩减低保覆盖面相挂钩，导致低保规模因人为消极干预和技术性规避而不断缩减。

（三）执行因素

1.政府机构能力与资源配置

发展经济学的最新理论认为，处于大体相同发展阶段的国家或地区不同的发展实绩，由政府不同的“机构能力”所决定。政府“机构能力”建设的核心是使各级政府具有制定切合实际的政策能力，以及有效地推行和贯彻政策的能力，持续稳定地将这种政策引向深入的能力。我国城乡低保长期以来采取的是委托村（社区）受理——乡镇（街道）初审——县（市、区）审核确认的执行链条。这种模式下由于链条过长导致经办时间长，从而影响困难群众获得感，也不利于调动基层政府积极性，而且县级部门既是“运动员”又是“裁判员”，一并承担审批和监督职能，同时受制于编制数量和行政成本控制，在资源条件硬约束下“力出多孔”从而导致工作质量难以保障。

2020年《关于改革完善社会救助制度的意见》提出，有条件的地方可按程序将低保、特困等社会救助审核确认权限下放至乡镇（街道），县级民政部门加强监督指导。低保审批权下放与监督指导的加强，能够提高经办效率，彰显制度公平正义，但在赋予乡镇（街道）一级更多管理权限的同时，需要提升和规范包括资源配置和治理体系等在内的机构能力，解决好乡镇、街道经办人员配备和经费保障、硬件建设等条件约束问题。在科层化、条块分割的治理体系下，“上面千条线下边一根针”导致基层政府疲于应对，另外，机构能力、资源配置与其工作强度不匹配也是关键因素。以乡镇（街道）民政部门为例，比较多地存在执行人员职责叠加、权限集中、身兼多职的情况。田野调查发现，很多地方农村低保执行主要由乡镇民政专干负责，基层民政事务 “点多面广”，民政专干除低保事务外，还需要负责社会福利、救灾、地名、界线管理等事务，随着低保经办权限下放无疑会进一步加剧这种权责下移与资源配置的失衡困境。同时，基层机构能力和资源配置整体上与地方经济社会发展水平呈现正相关，受到地方经济实力和财政水平制约，因此为减轻财政负担和工作压力，“看菜下饭”、减少受助人口成为地方理性行动策略，从而干扰最低生活保障可持续发展，影响应保尽保目标实现。

2.理性回避与执行变通

随着民生事业发展和政策执行重心下移，最低生活保障成为基层政府一项重要的公共事务，与基层治理乃至社会稳定都密切相关。因此，在福利资源发展不充分不均衡的情况下，最低生活保障政策执行并未囿于福利治理限度，而是扩张为基层社会治理的重要范畴。实践中出现的“闹保”“维稳保”“上访保”等问题，也真实反映出最低生活保障被一些基层干部扭曲为进行讨价还价、理性博弈的行政“砝码”。此外，在世界范围内最低生活保障对象精准识别都是一项棘手难题，由于缺乏相对应的容错免责机制，从成本—收益和科层理性出发，面对问责压力和惩罚力度加大，一些基层经办人员遵循“不出事”“求自保”的消极执行逻辑。应保尽保的价值理性缺乏健全的制度执行管控机制支撑，自下而上的救助申请由于缺乏精准性和可计划性，加之基层工作人员掌握信息“入口”，以及行政体系工作人员与事务的倒挂，大数据信息孤岛等问题，因而容易成为基层执行人员避责谋利的工具手段，当地方性政治目标与低保制度的社会保护目标产生摩擦或者矛盾时，地方性政治目标会压倒社会保护目标，从而导致制度出现各种“扭曲”。尤其随着反腐败力度加强和公众权利意识增强，为避免麻烦纠纷和责任追究风险，基层民政人员存在理性回避和执行变通，出现了“少保不多保”“可保也不保”“漏保不错保”等现象，与此同时还会将更多成本聚焦到以“多退出”为目标的动态管理上，这样“少进多退”的双向运动直接导致最低生活保障的覆盖面下降。在运用大数据比对和多部门协同治理不断强化的背景下，退出机制和动态管理显著加强，错保等情况得到有效遏制，漏保成为影响精准施保、应保尽保的重要因素，而基层干部或经办人员的主动性以及工作方法经验对化解漏助风险具有直接影响。

3.政策逻辑与事实逻辑

一方面，“规则”既是由政策制定者和管理者所确定并公布实施，同时也是在正式组织的运作过程中逐渐“确立的”。地方落实最低生活保障政策的过程，是基于宏观目标的中央政策在地方情境中执行，而进行的一次再规划过程，因而上级政策文件通常也相应赋予地方自由裁量空间。另一方面，从条件约束和成本绩效角度，对政策执行也有着简约性和效率性要求，这两方面共同建构最低生活保障制度的政策逻辑。在“制度—生活视角”下，刚性模糊的制度与复杂多样的需求之间的矛盾，自上而下的简约化执行在实践中面对微观社会的复杂情境会出现脱嵌、贴合不足等适应性问题，同时还受到多部门、多层级“行动者网络”的价值偏好、思维观念、能力素质等因素影响，复杂情境下的多元主体协同与博弈，从而生成低保政策执行的事实逻辑。以上分析可以看出，最低生活保障的政策逻辑与事实逻辑之间存在精准与模糊、简约与复杂的矛盾与张力，而这会影响政策的执行效果。

理论上讲，贫困是长期性的问题，一个社会总是有一定比例的贫困人口。社会救助政策是长期性的政策，低保是长期性的制度安排。低保覆盖率的降低，实质是政府对困难群众帮扶力度的减弱和政府责任的弱化。从新时代扎实推动共同富裕和政策目标定位出发，低保规模持续缩减的政策后果可以归纳为以下方面：

（一）不利于彰显基本民生兜底

“兜底”一词具有“提供最后保障”的含义。兜底性民生保障则是指在整个民生保障体系中一类发挥兜底作用的保障方式。覆盖面是体现最低生活保障制度实际效益的重要指标，实际上我国社会救助的覆盖面明显低于国际平均水平。最低生活保障规模持续缩减，会大大削弱制度兜底保障功能，引发对制度可持续发展的担忧。如果按照目前的情况走下去，低保制度的作用将越来越小。即使将来还会存在，也只会退化到过去传统救济制度的地位。随着风险社会到来，各类风险发生的广度、频度和烈度比以往任何时期都要严峻，同时，受到居民权利意识增强和以人为本的政治理念的影响，民生兜底不是一种功能性、应急性的阶段性任务，而是一项根植国情彰显制度优势，具有可持续基因和强大生命力的长期性、发展型目标。

民生兜底是“绝对性”和“相对性”的统一，既需要坚持“基本生存”这一底线原则，也需要与经济社会发展保持动态适应，适当体现日益增长的美好生活追求。最低生活保障规模持续缩减，体现出绝对贫困治理和经济社会发展的巨大成果，也是在低保标准偏低、“相对性”滞后的情况下，严格管理和消极性执行所带来的意外后果。由于低保标准存在“悬崖效应”，低保边缘家庭由于严格的家计调查同时缺乏自由裁量空间而不能获取基本生活救助，实际上其家庭生活也非常困难，这样会产生“漏底效应”。即便被纳入低保对象的极端困难家庭，由于低保标准的水平结构体现的包容性和发展性不足，通过补差或分档所得低保金仅能维持基本生存，而对社会参与、家庭建设、自立发展等基本生活需要支持不足，会影响民生兜底的“助推效应”。评价某项社会保障制度的优劣，考量其收入再分配效应，是有效的方法之一，低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群，促进低收入群体共同富裕需要完善社会保障再分配功能，尤其是最低生活保障对于保障困难家庭最低收入，改善收入分配差距有着积极作用。然而，我国社会保障在保障人数和保障支出呈现“两头小、中间大”的形态，其中社会救助人次数处于下降通道，“低保”人数占总人口的比例只有3%左右。低保规模持续缩减意味着社会救助再分配效应趋弱，进而影响在市场机会中处于劣势的各类困难群体的生计发展，不利于彰显制度的公平性和目标价值，也不利于促进社会保障的结构优化。

（二）反相对贫困治理角色与功能弱化

最低生活保障在治理绝对贫困过程中发挥了兜底性作用，从政策可持续发展和应然要求出发，其在相对贫困治理进程中也应当承担着基础性的治理角色。但是，从实然角度看，作为一项反贫困的再分配政策，当前低保标准的绝对性特征突出而相对性要素不足，低保规模持续缩减反映出最低生活保障在相对贫困治理进程中出现地位模糊化、功能边缘化和作用趋弱等问题。目前我国官方尚没有公布相对贫困标准，但从国际实践看，相对贫困线设定方式一种是选取居民中位收入的一个固定比例作为相对贫困线，常用标准是50%或60%居民收入中位数标准。另一种按照总人口来划分一定比例，将处于收入低端的低收入人口作为相对贫困人口进行帮扶。如美国确定贫困人口比例在10%—15%，英国是18%。2020年我国农村低保标准占农村居民人均可支配收入比例为34.%，同期城市低保标准占城镇居民人均可支配收入比例仅为18.5%，远远低于国际常用的相对贫困标准，持续缩减的低保覆盖面也远远低于国际上平均的贫困人口比例。从低保标准结构来看，2014年国务院发布的《社会救助暂行办法》规定低保制度保障城乡居民基本生活的具体标准“按照当地居民生活必需的费用确定”。但是目前低保标准主要是市、县（区）统筹，除个别地方外，尚未实现省级统筹。尽管各地标准随着经济社会发展而提升，但是结合居民人均可支配收入、居民人均消费支出和最低工资标准增长情况来看，各地提高低保标准的力度存在不充分、不平衡的情况，除食物和营养外，对基本福利需求的多样性关注不足，且存在地区、区域之间的福利差距进一步拉大，这显然不太契合以缩小收入差距和减少社会排斥为目标的相对贫困治理内涵。

（三）挤出老年人基本养老福利

作为覆盖全民的社会保障体系的重要组成部分，城乡居民基本养老保险在于稳定养老预期，为全体老年人提供基本养老经济保障，实现老有所养。基本养老保险待遇体现底线公平和激励相容，同时也彰显国家义务和个人责任，目的在于提供一项普惠型、基础性的老年养老福利。低保作为兜底性和具有特定瞄准机制的基本民生风险治理与应急干预制度设计，主要在法定保障（养老保险）、家庭支持缺位或供需不匹配的情况下，为处于不利地位的弱势群体或家庭提供基本生活支持。因此，尽管共同作为民生安全网的重要内容，但低保与居民养老保险都有着各自的定位、功能和运作机理。从整体性治理角度看，二者不是一种相互嵌入或者互为替代的关系，而是一种相互衔接与合作治理的协同形态。居民养老保险重在为家庭老年人养老提供必要经济支持，而低保政策主要为困难家庭“雪中送炭”以保障其基本生活，将部分居民养老保险待遇记入家计调查范围，会挤出老年人基本养老福利，实际上形成家庭内部代际资源逆向分配，导致低保家庭和低收入家庭中老年人的实际福利损失。随着积极老龄化理念的不断深入，在低保待遇领取环节，不少地方对高龄老人、失独老人按照一定比例增发低保金，那么在家计调查环节也应当体现对老年人基本福利需要的满足。

作为保障困难群众基本生活的一项长期性、基础性、兜底性的制度安排。不仅需要长期坚持，还要随着我国进入扎实推动共同富裕的新阶段，贯彻新发展理念和满足人民日益增长的美好生活需要，科学确定兜底保障的人口覆盖面和救助水平，实现社会救助与社会保险、社会福利、社会慈善等制度的衔接。

（一）进一步增强制度的统一性和规范性

习近平总书记指出，随着我国社会保障体系不断发展，社会保障体系建设要坚持国家顶层设计，做到全国一盘棋。需要进一步增强最低生活保障制度的统一性和规范性，既需要加快缩小城乡低保标准差距，又需要在经办体系和经办能力不断提升的背景下，提高制度统筹层次，上移管理权限，规范政策制订与执行的行政裁量权，实现事权与支出责任相匹配。因此，按照事权与支出责任相匹配的原则，在中央支出责任不断加强的制度演进下，同时也需要加强中央政府的管理权限，以增强中央政府的统筹规划和指导监督，消解地区、区域之间最低生活保障差距进一步拉大，推动改变目前支出责任与管理位次失衡的“金字塔”结构，着力解决资金投入体制和管理体制不相配套的问题。一是低保标准由省级层面统筹，经中央政府审核确认予以统一发布，因重大突发事件等情况调整保障标准可进行容缺审核并赋予规范适当的自由裁量权。二是进一步理顺和规范最低生活保障资金投入机制。根据经济发展水平进一步细化中央财政转移支付办法，精准预测救助对象规模和合理计划资金需求，在东中西部划分的基础上进一步细化分档分级，提高不同地区和同一地区内部之间转移支付的公平性，加强对地方资金投入和标准提高的激励力度。三是在进一步理顺省级以下社会救助管理体制和责任划分的基础上，具体明确各省、市、县（区）、街道（乡镇）支出责任和分担比例，进一步强化省一级支出责任和管理权限，加大对本区域内经济条件相对落后地方的支持力度。

（二）优化最低生活保障标准设计

最低生活保障标准既是低保制度的资格标准，也是确定补差或分档的待遇标准，在整个政策体系中起着“枢纽”作用，对于制度可持续发展至关重要。着眼于持续稳定兜底保障、有效治理相对贫困和促进共同富裕的三维目标下，最低生活保障标准制定需要从多方面进行优化。首先，提高统筹层次。从市、县（区）统筹提升至省内区域统筹，加快缩小城乡低保标准差异，“十四五”期间逐步实现省级统筹和城乡统筹。其次，统一标准制定方法。参照国际上常用做法，以收入比例法作为低保标准制定和调整的依据，根据经济社会发展水平、财政支出能力和居民消费价格指数变化情况，持续提高城乡低保标准。第三，最低生活保障标准制定可以考虑纳入家庭规模和结构因素，对于不同家庭规模结构采取差异化的救助标准，以精准匹配家庭基本生活需求和刚性支出，防止因规模效应而产生福利依赖现象。同时，为体现积极老龄化和生育友好型社会的福利理念，充分考虑低收入家庭在照料、康复、抚幼等方面的基本服务需求，在最低生活保障标准的设置中对家庭中的“一老一小”、残疾人和单亲、失独等特殊类型家庭进行适当倾斜和有效支持。

（三）以居住证为载体推动基本公共服务均等化

有效满足日益庞大的流动人口的基本公共服务需求，是实现基本公共服务均等化的重要方向，也是深化户籍制度改革，健全城乡融合发展机制的必然路径，有利于打破流动人口因户籍门槛而陷入福利“盲区”，打破福利供给的身份空间限制，促进实现公平可及的社会保护。保障流动人口社会救助基本权益，对于最低生活保障可持续发展和治理相对贫困来说意义显著。一是除户籍条件外，持有居住证的流动人口也能够在居住地申请最低生活保障，以无差别、均等化的基本生活需求满足为目标，对只要符合家庭收入、财产条件，且具有自立发展内生动力的困难家庭或个人，都可以获得基本生活救助。根据户籍制度改革进程进一步淡化户籍和身份、地域条件限制。二是进一步加强家庭经济状况核对系统建设，提高统筹层次和标准化、集成化和智能化水平，逐步实现全国范围内互联互通和数据即时交换核算，为流动人口在居住地申请社会救助提供大数据支持，从而提高救助的精准性、便利性和时效性。三是把流动人口最低生活保障一并纳入地方社会救助工作机制，在资源配置、发展规划和政策支持等方面予以同等对待。针对流动人口居住分散、工作灵活等特点，加强政策宣讲和主动服务、主动发现机制。协同社区网格化治理促进流动人口社区融入，不断增强其安全感、获得感和满意度。

（四）加强乡镇（街道）机构能力与资源配置

乡镇（街道）机构能力和资源配置水平，是制约低保审批权限下放工作成效的重要因素，基层政府要想“接得住”“办得好”，需要着力加强经办体系和经办能力建设，提升条件保障、流程再造和技术升级，有效消解能力不足风险和资源条件约束带来的不利影响。一是加强对乡镇（街道）民政工作的专项财政投入，在人员编制、工作经费和办公条件等方面予以支持，重点向欠发达地区和农村地区倾斜，打通基层工作人员能力提升和职业发展通道，充实建好基层民政工作队伍。建立乡镇（街道）——行政村（社区）——自然村（村民小组、社区网格）三位一体的经办体系，明确经办流程和各方经办权限，充分发挥村落、社区网格在主动发现、家计核查和动态管理中的重要作用。二是建立激励相容的管理体系。如果一种体制在所有参与人均按照自己利益运作的情况下，实现整体利益最大化，就是激励相容的体制。在中央财政承担主要支出责任的情况下，如何防范地方由于信息不对称产生的道德风险与逆向选择，激励地方各级政府加强资源配置和治理协同，成为最低生活保障高质量发展的关键所在。一方面，需要全面履行县（区）级以上政府的监督权，构建政策制订、资源配置和政策执行一体化的监督考核体系，另一方面，加强对基层民政部门和一线经办人员的业务指导和工作培训。三是建立规范化容错免责机制。考虑到政策执行的复杂性情境，为激励基层经办人员担当作为，需要合理设置容错免责的客观条件、具体情形和后果影响，适当允许一定比例因非主观故意和寻租腐败而导致的差错率。

（五）推进最低生活保障与其他社会保障体系的有机衔接

完善多层次社会保障体系，关键是要合理设计多层次体系结构与功能定位。兜底性民生保障在其制度建构和实际运行中应该重点达成与普惠性民生建设的有效衔接和配合。社会救助作为兜底性民生保障的重要内容，应当与社会保险、社会福利等普惠性民生建设实现有效衔接，既需要防止因普惠性福利发展替代兜底性保障产生泛福利化，也要避免将普惠性福利嫁接转移到兜底性保障，压缩制度空间造成民生漏洞。促进共同富裕目标下坚持保障和改善民生，需要普惠性福利与兜底性保障合力共为，在制度设计和实践中要求充分体现二者在保障目标、保障对象和保障水平的层次性、差异性和衔接性。首先，适度拓展最低生活保障收入豁免范围和豁免水平。除适当扣除刚性支出和必要的就业成本外，还可以考虑养老育幼等家庭基本福利需求，将体现普惠性的养老金、残疾人两项补贴和儿童福利等转移性收入按一定额度纳入豁免范围，同时参照基础养老金增长水平和居民物价变动情况对豁免水平予以动态调整。其次，基于全生命周期延长低收入家庭动态管理协同链条。构建社会救助、社会保险与社会福利相衔接的行动体系，塑造以提升困难群体社会保护水平，促进共同富裕为目标的整体性治理格局。除对接公共就业服务等专项救助之外，还应关注困难家庭的社会保险参保能力和缴费负担，以及特殊困难群体在养老服务、托育服务和康复融入等方面的福利需求溢出，运用动态监测和主动发现机制，及时将符合救助条件的家庭或个人纳入最低生活保障。

（六）完善常规与应急兼备的救助对象精准识别机制

贝克强调在风险社会中“例外状况也将成为常态”，具有重要的现实意义和政策意涵。作为民生风险治理和突发事件应急管理的组成部分，最低生活保障制度体系不仅需要着眼于常规时期零星化、分散化、个体化的民生托底风险，更重要的是应对突发事件等非常规时期的密集性、系统性和群体性风险及其衍生风险。从应急管理嵌入福利性和保护性的角度看，这次新冠肺炎疫情凸显出社会救助应急管理体系及其能力亟待加强的紧迫性，在非常规、突发性事件所造成的不利局面下，常规性的社会救助瞄准体系存在不相适应的情况，难以及时兜底保障遭受疫情冲击而突发陷入生活困难的社会成员。破解这一难题的关键在于提升社会救助应急能力建设，重点在最低生活保障等社会救助领域建立“一案三制”的应急管理体系，在此引领下加强社会救助应急管理的制度建设、资源配置水平和经办能力，例行性开展突发紧急事件下救助训练、素质提升和行动协同。同时实现社会救助与应急管理“双向交叉、双向融入”，将困难居民急难救助纳入突发公共事件相应工作预案，根据不同层次的响应机制制定相应的应急期社会救助政策措施和紧急救助程序，确保各类因突发公共事件而陷入困境的社会成员都能及时得到有效救助，从而在常规期和应急期都能充分实现最低生活兜底保障功能。