国家主导型农业合作组织体系建构对乡村振兴的启示：日韩农协组建的再考察
2023-05-05   来源：李汉卿   

乡村现代化是国家现代化的重要组成部分。为了推进乡村现代化，党的十九大提出了乡村振兴战略。截至2022年，该战略已经实施了五年，取得了一系列显著成就。可以说，中国各地围绕本地的资源禀赋、社会经济发展情况正在探索各具特色的乡村振兴之路。然而，制约当前乡村振兴的一个关键性问题仍然是农民的组织化问题。当前中国农业生产大部分仍然是以家庭生产为主，虽然大批的农民专业合作社已经成立，但是大多数农民仍未加入。这就导致：一方面农民专业合作社带动面还有待于进一步拓宽，另一方面大多数农民享受不到专业合作社的服务。同时，由于法律法规的限制，农民专业合作社只是局限于某一个专业或者环节的合作，因此也存在着服务功能单一、竞争力弱、利益联结不紧密等问题。因此，在乡村振兴过程中要想解决农民组织化难题，日韩综合型农业合作组织（简称农协）的发展经验值得我们认真思考并积极借鉴。

国内学者早就关注到了日韩农协的发展。关于日本农协经验借鉴研究的成果比较丰富,主要集中于农协某一项功能的借鉴，比如日本农协六次产业化的启示、日本农协信用合作治理与风险防控的经验借鉴、日本农协发展经济外部性及其启示、日本农协社会化服务体系的启示以及日本农协销售服务的启示等，还有部分学者借鉴日本农协发展经验助推中国农业现代化。与日本经验借鉴类似，关于韩国农协的经验借鉴也主要是集中于农协的某项功能，诸如韩国农协合作金融的启示、韩国农协经营服务模式的经验借鉴等，还有的学者注重借鉴韩国农协的发展与改革经验。除此之外，部分学者开始总结日本和韩国乡村振兴的经验。总之，学者们早期的研究直接关注日韩两国农协某一项功能的借鉴研究以及主张参照农协健全中国农民专业合作社，后来学者们更强调在借鉴日韩农协发展改革经验基础上构建农业合作组织。应当说，这些研究为中国农业合作组织发展提供了多元视角。然而，鲜有学者从政治学角度探讨日韩农业合作组织是如何被建构起来的，是如何被吸纳进国家制度体系中并发挥联结国家与农民作用的。换句话说，日韩农业合作组织作为国家主导建构的产物，国内学者对它们的研究还处于微观或者中观层次，尚缺乏宏观视角。当前中国已然处于乡村振兴的伟大征程，而乡村振兴是一项系统工程，需要有系统思维和宏观视角来思考和借鉴日韩农协发展的成功经验。

关于东亚合作化历史的成功经验，黄宗智曾指出：所谓农业发展的“东亚模式”，是第二次世界大战后在特殊的历史情境下形成的，即日本明治时代后期的现代化农政模式（由国家进行农业基础设施建设并为小农户提供农业现代投入，农业合作组织是国家实施现代化农政的工具），在战后美国的占领下，经过土地改革和《农业协同组合法》的民主化，形成了以小自耕农为主体、民主化的农协，基本终结了地主经济，并由农协体系来掌控和实施之前的农政资源与功能。在此，黄宗智指出了东亚模式的核心——国家领导与农民自治相结合。这种模式的突出特征就是形成了纵向一体化的农业产、加、销体系，且融合了农政部门的综合性结构与功能。韩国农协是从日本引进的，它的发展也体现出与日本类似的情况，二战结束后也对其进行了民主化改革，实现了小农民主化的再组织。

结合黄宗智的论述，从宏观视角看，本文认为中国与日韩的农业生产情况基本相同，在实现乡村振兴的征途上，我们可以借鉴日韩国家主导型农业合作组织体系建构提升农民组织化的经验，通过国家主导自上而下地建构农业合作组织体系以提升中国农民的组织化水平，助力乡村振兴早日实现。因此，本文就基于政治社会学的视角，探讨日韩农协组织体系是如何被建构起来并发挥联结政府与农民的桥梁作用的，进而思考对中国乡村振兴的启示。

（一）理论工具：法团主义

从政治社会学视角考察日韩农协组建和发展的历史，我们可以发现它们与国家（政府）之间已经形成了一种法团主义关系，确切地讲是一种国家法团主义模式。因此，本文就选取法团主义作为理论工具。

与美国传统的多元主义政治传统不同，法团主义理论主要源于欧洲大陆的实践。与多元主义公民社会的“社会中心论”不同，在法团主义视野中公民社会团体被吸纳进国家体制里，它们通过合法的、非竞争性的甚至是垄断性的渠道与国家产生制度化的联系，这些团体的代表性和联系渠道也受到了国家的保护和承认，在制定相关的公共政策时，它们有义务向国家提出意见。这些社团要么由国家直接组建，要么接受国家的许可组建而成。从研究重点看，法团主义者比较关注结构、制度和组织；从目标看，法团主义理论试图在一个多元分化乃至分裂的社会中，将各种集团的精英和国家权威紧密地联系在一起，并促使它们之间的相互支持与合作，探索它们可能达成合约的途径。在法团主义者这里，公民社会团体就俨然成了一种社会利益传递结构。

根据法团主义研究的代表性学者施密特所阐述的，法团主义的结构特征主要体现为三个方面：一是允许功能团体设立一个国家承认的最高代表机构，它在既定的职能区域中具有垄断性地位，其他团体不能竞争其地位；二是功能团体代表作用和执行作用的融合，它一方面要集中并传达成员利益，另一方面作为执行团体，它又有责任协调自己的组织，使其内部呈现统一性，以符合公共机构或者国家的要求，并接受其管制；三是在法团主义的组织结构中，国家和功能团体之间的关系应该是互动合作、相互支持的。

根据主导权力于国家和社会组织间的分布不同，又可以将法团主义划分为“国家法团主义”和“社会法团主义”两种次类型。其中国家法团主义的主要特征主要有：参与合作的组织数量有限，且它们是由国家安排的，它们之间的竞争性低，层级很分明，功能边界清楚，具有绝对的代表地位，在受到国家保护的同时也要接受国家控制。依据该种类型划分，我们可以判断出日韩农协的组建是属于国家法团主义类型的。

通过对法团主义理论的回顾，可以看出日韩农协的组建及其发展就体现出了鲜明的国家法团主义特征，因此本文就以法团主义作为理论工具围绕日韩农协的组建展开分析。

基于法团主义的视角，本文的分析框架如图1所示：

图1  分析框架图

（二）研究路径

本文无意于有关日韩农协组建的微观或者中观的经验借鉴，而是基于政治社会学的视角，对于日韩农协组建的历史进行组织结构的再考察，从中探寻农业发展“东亚模式”的本质特征，并思考对中国乡村振兴的启示。

因而，本文的研究路径为：首先，通过对日韩农协组建的历史考察，可以发现两国的农业合作组织体系都是国家主导建立的，而且它们在农业领域兼具利益传输者和政策执行者的双重角色；其次，在对日韩农协组建历史考察的基础上分析日韩农协的组织体系及其将农民组织化的意义；最后，阐述日韩农协对中国乡村振兴的启示。从根本上说，本文是一种宏观研究，主要探讨国家法团主义模式下农业合作组织体系建构——这一农业发展“东亚模式”的核心特质是否具有可借鉴性以及如何借鉴。

可以说，日韩系统农协的建立均与两国的民主化进程相伴随，其共同特征是在国家介入下逐步形成了半政府、半民间的农业合作化模式，进而实现了国家领导与农民自治高度融合的国家法团主义农业发展模式。

(一)日本农协组建的历史过程剖析

日本建立农业合作组织的初衷是解决本国前期现代化进程中的矛盾，即以牺牲农业的方法为工业资本提供积累与维护地主的利益和防止小农经营的大量破产之间的矛盾。自1900年《产业组合法》的颁布实施起，日本的农业合作组织总共经历了两个大的历史时期和三个具体的历史阶段——分别是二战前的产业组合与农业会，以及二战后的农业协同组合（简称农协）。农业合作组织发展已经成为日本现代化的重要组成部分。

1.产业组合的组建：发展资本主义的需要

日本政府设立产业组合的背景有三个：一是德川幕府后期以及明治早期在农村出现了诸多的自发产生的农民合作社，需要将这些合作社进行有效统合；二是为了应对1877年（明治十年）政府实施通货紧缩政策而引发的金融危机和严重的农业危机；三是当时日本为了提升国际竞争力，既要促进资本主义工业的发展以充实国力，又要保持中小生产者生活的安定。

经过多次讨论，1900年明治政府借鉴了德国农村信用合作社的框架而颁布了《产业组合法》。产业组合指导思想的核心是主张具有共同体地缘性的小农互相扶助，并且通过农民间的地缘意识进行合作社建设，进而“使农业经济更加适应资本主义的发展”。不过，此时的产业组合还是农会的附属组织，而农会是典型的官办农政组织，具有中央—都道府县—市町村的三级系统组织。为了促进产业组合的发展，明治政府于1909年在法律上承认了产业组合中央会的地位，并且允许产业组合设立联合会。日本政府建立产业组合系统组织的政策，为其以后建立纵向的系统组织奠定了基础。

伴随着1930年世界性经济危机影响到日本，以及侵华战争的需要，日本政府更是大力扶植产业组合，来维系农业生产与农村稳定。随着军国主义的发展，产业组合蜕变成为战时体制下农业统制政策的执行机关，独揽了农村经济事务。1943年日本政府颁布了《农业团体法》，产业组合被战时农业团体——农业会吸收合并，从而结束了43年的发展历史。

2.农业会的改组：战时体制的统制机关

为了适应侵华战争和太平洋战争，日本政府于1943年颁布实施了《农业团体法》，以让农业更好地服务于军国主义的战争体制，将农会和产业组合等农业团体统合而建立农业会。

农业会作为战争时期重要的农业团体，它的产生和发展出于日本战时体制的需要。与产业组合相比，农业会的性质和组织都有显著不同。从性质上看，它已经变成了经济统制机关的一部分，不再是为会员提供服务的组织；从组织上看，农业会取消了加入退出的自由，而且增加了法人加入农业会要经过行政部门许可的规定。农业会内设会长、副会长和理事，会长拥有农业会的代表权和事业开展的执行权，副会长和理事则成为会长的辅助。会长、副会长和理事的任命都要由行政部门任命。可以说,农业会的组建就是为战争服务，它已经完全丧失了农业合作组织的性质，成了军国政府的职能代行机关和依附机构。

3.农业协同组合的再造：民主化自治的农业合作组织

二战战败后，日本农业协同组合（农协）的建立是在占领军司令部（GHQ）主导下进行的，并与日本民主化改革相伴随。

农协能够得以成立，其重要基础是昭和宪政体制的建立以及通过农地改革消灭了地主体制。GHQ主导的基于《日本国宪法》的昭和宪政体制，最大程度上保证了日本走和平民主的发展之路。农协作为日本农村民主化的重要组成部分，在GHQ的主导下基于民主原则被迅速建立起来，成为巩固农村民主化成果的重要工具，为农协成为以农民为主体的自治组织奠定了制度基础。而农地改革则彻底改变了土地的地主所有制，形成了农家小土地所有制基础上的自耕农体制。这保障了农民的土地私有权，也提高了他们积极参与农村事务管理的积极性和强化了保护土地产权的意识。

关于成立一个什么样的农协，GHQ 认为成立新的农业合作组织应该是防止获得土地的农民再次沦为佃农的有效保护措施之一，而日本政府从自身利益出发，希望将农协建成政府政策的执行机构。基于两种目标，在《农协法》立法过程中，GHQ和日本政府之间经过了八次博弈，最终日本政府遵照GHQ的意见按照“罗虚代尔原则”再造了新型农业合作组织——农协，其标志就是1947年《农业协同组合法》的颁布。后又在GHQ的督导下历时三年多实施农协计划，建立起了农协的组织体系，形成了全国—都道府县—市町村的组织体系。特别是1954年农协中央会的设立，更加密切了农协与日本政府、自民党之间的关系。

由于几乎全部农户的加入，农协日渐成为农村地区最重要的农业团体。农协的民主运营和管理，使得农民具备了主人翁意识，也保障它能够在很大程度上代表农民利益。因而，与产业组合和农业会相比，农协对农民具有更强的凝聚力。

在此需注意的是，在这些改革中，与战前社会保有延续性的官僚，作为政治权力的具体承担者却没有受到任何损伤，反而得到了强化。由于GHQ对日本实施间接统治，民主化改革的诸多措施、社会秩序的维持以及战后初期的经济统制及复兴都要由官僚主导。由此官僚自主性和干预社会的传统也得以延续，但是这种主导和干预要受到民主框架的制约。国家与农村社会之间是靠各种制度保持功能性联系的，即所谓的“嵌入式自主”。

（二）韩国农协组建的历史过程解析

1.解放前的农民合作组织：殖民政府统制机关

韩国农业协同组合（简称农协）诞生以前的农业合作组织产生于日本殖民统治时期，可以分为两大类：一类是从日本移植过来的，由殖民政府主导设立的，比如金融组合、产业组合和农会；另一类则是民间自发形成的，主要是由知识分子和宗教团体发起成立的，诸如农协组合运动社、朝鲜农民社和基督教农村协同组合。然而，此时期的殖民政府主导建立农业合作组织的目的并不是要促进韩国农业的现代化，而是为了从韩国攫取更多的农业资源，尽管在一定程度上促进了韩国农业农村的发展。而民间自发的农民合作组织在殖民政府的打压下，很难获得可持续发展的空间，甚至难以立足。

韩国最早的农业合作组织是地方金融组合，该组合的主要目的就是缓解农民在民间借贷中的高额利息压力并试图改善农村金融体系。后来殖民政府陆续颁布了法令逐渐将其演变成为农业领域的政府统制机关，并成为准政府机构。尽管地方金融组合的业务范围扩大了，也建立了中央—道—里洞（里，行政村；洞，自然村）的三级纵向体系，但这些都是服务于当时的殖民统治的。1945年韩国解放以后，金融组合的业务日益萎缩，最终被于1956年成立的农业银行吸收兼并。

韩国早期的产业组合是一种特殊产品组合，其业务也只限于购买和销售。1926年政府颁布《朝鲜产业组合令》，按照合作社原则搭建了产业组合的制度框架。与金融组合相比，政府对其干预度比较低，组合员在经营过程中也有一定的话语权。然而，从政府角度看，产业组合设立的主要目的是统合当时兴起的民间协同组合运动。因此，它的成立削弱了民间协同组合运动的力量。同时，由于在当时经营条件下市场规模小和流通体系不发达、以及产业组合不经营金融业务且政府也不允许其加入金融组合联合会，所以导致其严重的资金问题。最终殖民政府于1942年将其解散。

此外，还有农会这一农政组织。从严格意义上说，农会不是农业合作组织，它依据1926年《朝鲜农会令》组建，由府—郡—岛农会、道农会和朝鲜农会组成。农会成立的主要目的也是为了统合当时出现的农事组合、蚕业组合以及地主会等各种组合，其主要业务内容是营农指导，后又拓展至农产品销售和生产资料的购买等，乃至肥料收购资金、大米管理资金等金融业务。作为日本殖民政府的下属机构，它还承担着汲取农业收益的功能，因而业务范围扩张迅猛。1951年农会被韩国政府解散。

综上，殖民统治时期韩国农业合作组织基本上是从日本引进的，在当时殖民政府的干预下建立了三级纵向一体化的组织体系，带有强烈的国家主导色彩。

2.解放后的农民合作组织：政府主导建立的统合机关

1945年解放后，在美国军政府主持下韩国进行了以消灭地主制、实现“耕者有其田”为目标的土地改革。经过土地改革，佃耕土地已经下降到农地总面积的15%，基本上消灭了地主经济，确立了以自耕农为主的小农经济。然而，与日本相比，韩国农协建立的背景缺失了民主化因素，而这个因素一直到19世纪80年代末才具备。

1945—1957年的12年间，与农业协同组合相关的法律还没有制定，不过政府鼓励农民自发组织协同组合，即农村实行协同组合。然而，1957年《农业协同组合法》颁布以后，该组合并没有获得政府的认可而被解散。

当讨论建立一个什么样的农协时，韩国政府争论的焦点主要有三个方面：一是由农民自下而上地自愿组织，还是由政府主导自上而下地组织；二是建立新的组织还是利用旧的组织；三是成立综合性的农协还是专业性农协。在争论中，农林部和财政部等部门之间利益分歧很大，农林部希望能建立综合型农协，财政部则希望将农业金融独立出来。最后，韩国政府接受了当时美国专家约翰逊（Johnson）和库珀（Cooper）的建议：考虑到农民自发组建需要较长时间，可以先进行立法，再由政府自上而下地推行，针对韩国小农经济的实际选择综合农协。然而，由于农林部和财政部等部门之间利益复杂，最终还是分设了农业银行和农业协同组合。农业银行是韩国政府依据《银行法》于1956年接收金融组合和金融组合联合会资产而组建的。起初农业银行是按照一般银行来对待的，无法向农民提供中长期低息贷款等问题凸显。对此1957年韩国又通过了《农业银行法》，农业银行就成了政策性金融机构，专门针对农业和农村开展农业金融等的信用业务。依照《农业协同组合法》组建的农协于1958年也基本建立，并开始运转。由于金融业务归属于农业银行，所以农协只能从事经济业务。根据该法，农协的组织体系分为里洞合作社、市郡合作社、农协中央会和畜产·园艺·特殊合作社。

韩国农协自建立之初就具备了三级组织体系，而且除了中央会和特殊农协的建立需要农林部批准外，其他层级的农协建立只需要注册。同时，作为韩国第一个正规的农业协同组合，它把早期的农业组织的业务都纳入了自己业务范围，比如里洞农协接收了产业组合的业务，市郡农协接收了金融组合和市郡农会的部分财产和业务，金融组合联合会、大韩农会、汉城和道农会则被农协中央会兼并。不过，由于此时期形成了农业银行和农协的二元化农民组织体系，导致农协资金动员能力不强，也难以获得快速发展。这种二元体系存在了几年的时间，二者之间互相竞争，交易成本巨大，所以二者都难以获得跨越式发展。

1961年通过政变上台的朴正熙军政府于7月颁布了新的《农业协同组合法》，将农业银行和旧农协合并，开启了综合农协的建立与发展阶段。按照新法，农协总体上还是三级结构，即中央会—市郡合作社—里洞合作社，其中将市郡合作社进行了整合，农业银行除部分在城市的支行划归“中小企业银行”外其余均划归到市郡组合，实际上成了新农协的信用事业部门。与此同时，新法还规定，农协中央会的总裁需由农林部长提名，经由财政部长同意后由总统任命（实际上，农协中央会首任总裁是由退休后的农林部长担任的），中央会的监事则经财政部长同意后，由农林部长任命。可以说，直至19世纪80年代末的民主化之前，韩国农协的经营管理很大程度上受到政府的干预。

通过前文所述，我们可以发现日韩农协成立的过程其实都是由国家主导的自上而下强制推行的，因而显现出强烈的建构色彩。

（一）日本农协的组织机构及组织体系

日本农协不仅建立了完备的组织机构，而且形成了全国范围的组织体系。这些组织支撑着农协的正常运行和快速发展，同时也是它的民主、平等和独立运营原则的体现和保障。

1.日本综合农协的组织机构

通常我们所说的日本农协是指综合农协。可以说，完备的组织机构支撑着综合农协的运营和管理，亦是农协成为农民利益代表的重要保障。日本综合农协的制度主要有：社员大会、理事会、监事会、参事及各事业部门；其业务主要有：农业经营（购买、贩卖及生产指导）、信用（存贷款）、共济（生产生活保险）、生活（购物、医疗、保健、卫生以及福利）等。与此同时，为了保障农协为农民服务的宗旨，农协内部运行遵循民主管理原则。具体如图2所示。

图2  日本综合农协组织机构图

由图2可以看出，农协内部已经形成了决策、执行、监督的权力运行和制衡机制。农协内部机构和制度的精细化，保障了农协的正常发展，也实现了农协服务于农民利益的宗旨。同时，农协通过事业部门开展多样化的事业，不仅为农民提供产前、产中和产后的系列服务，还涉及农民的生产和生活，从而加强了农民对农协的亲近感，有利于增强农协对农民的凝聚力，进而出现了以农协为轴心的区别于传统村落共同体的新型农民共同体。

2.日本农协的组织体系

作为一个概念的农协还包括农协的各级联合组织。从全国范围来看，日本农协业已形成系统的组织体系，设立了市町村—都道府县—全国三级组织体系，因此亦被称为系统农协。具体来说，农协的组织体系由基层农协、县级联合会和全国联合会三部分组成。基层农协的各个事业部门均与县级和全国农协联合会的业务部门具有业务对接关系，并接受它们的业务指导和监督。

日本农协的组织体系可以用图3表示。

农协完备的组织体系是其成长和自身竞争力提高的需要，也是农协组织互助合作精神的体现。这种组织体系保证了农村地区的稳定与可持续发展，带动日本农业在战后短短的三十年间就实现了现代化，促进了农村地区的快速发展。不仅如此，农协系统组织的成立，尤其是后来农协农政团体——中央会的成立，使得农协系统结合为一个整体开展活动，产生了较强的政治动员力和政策参与力，加强了农协运动展开的同时，也密切了农协与日本政府之间的联系。

此外，日本政府通过全国范围内的三级农业委员会系统组织实现了与农协三级系统组织的对接，将农协吸纳进农业政策过程。日本政府在制定农业政策时，一般会通过农业委员会系统与农协等农业团体共同协商制定，再由农协等农业组织负责实施。这种制度结构既密切了政府与农协、农民的联系，又大大降低了政府政策执行的成本，还能够有效地获得农民对政府政策的支持。这种组织体系就是国家法团主义模式。

农协参与政府政策的途径可以用图4来表示。

图4  农业委员会制度的结构

（二）韩国农协的组织机构及组织体系

韩国综合农协的真正发展始于1961年新农协法的颁布。历经十余年的发展才具备了基本完善的组织体系。也正是从1961年开始，韩国开始了15年大开发计划，农协也获得了前所未有的发展机会。根据1961年新农协法，韩国农协有里洞农协、市郡农协和中央会三级组织，后来农协为了增强里洞农协的规模而推进其合并，里洞农协数量由1968年的16089个减少到1973年的1545个，单个里洞农协的会员数也由139名增长到1300名左右。1973年韩国修改了农协法，将里洞农协改称单位农协，同时将对农协的监管权转给了中央会。于是就又形成了单位农协—市郡合作社—中央会的三级组织。然而，随着农协业务的开展，基层农协与市郡合作社业务重复较多，导致经营效率低下。1981年韩国又修改了农协法，将农协调整为单位农协—中央会两级结构，市郡农协不再是法人，而在市郡设立了中央会的分部。到了19世纪80年代末，随着韩国民主化的推进，农协的管理和经营也受到了民主化的影响，政府减少了对农协的干预。1988年再次修改了农协法，将农协干部的任命权转归农协，由会员选举产生，同时放松了入会限制，允许准会员加入。韩国农协最终走上了民主化经营的道路。

从农协法（1994年修订版本）看，单位合作社的组织机构有：成员大会、理事会、社长、常务理事和监事等；单位合作社的业务部门主要有：营农部门（业务与生活所需物资的购买与供应、流通服务、农产品加工及业务和生活所需共用设施的设置）、信用部门（存贷款、汇兑业务以及代理政府、商业银行的金融业务）、共济部门（合作保险）、教育部门（农业生产指导和农村生活教育）、生活部门（医疗支持、农村生活支持等），如图5所示。

图5  韩国单位合作社组织机构图

通过图5可以看出，韩国农协经过制度完善，其内部也建立起了相互制约的组织机构，有利于保障农协的民主化经营与发挥农民主体性。同时综合农协作为单位农协也具有很强的合作属性，就更容易发挥农协为农民服务的功能。

除了完善单位农协的组织机构外，韩国政府也注重农协组织体系的健全。韩国农协最初是三级体系，后又演变为二级体系，而且强调单位农协的发展，比如中央会与单位农协之间的手续费收益分成比例由原来的4∶6变为2∶8。通过收益比例的重新划定，大大增强了单位合作社的经营能力，进而也就提高了其为农民服务的能力。民主化后韩国农协的组织体系如图6所示。

与日本农协的组织体系相比，韩国农协的组织体系更加简约化，降低了体系内的交易成本，提高了为农民服务的效率。从与政府关系看，韩国农协在民主化前，受到政府较多的干预和支持：一方面它接受政府干预，比如重要人员的任免、向农林部门汇报工作，接受其监督等；另一方面，它也代理政府的农业政策和垄断了政府的部分农业资源，比如化肥、农业种子等农业生产资料的购买和销售、政策性农业贷款的发放与回收等。而民主化后的韩国农协则成为公团法人，享有相对独立自主权。

图6  韩国农协民主化后的组织体系

总之，从日韩农协的基层组织看，二者都是综合农协，从事与农业生产和农民生活息息相关的业务，在基层社会实现了农民的组织化，体现其强烈的合作属性；从纵向看，日韩都建立了一体化的组织体系，连接了国家、农户与市场，增强了农户在市场经济中的竞争力和规模优势。

（三）国家法团主义：日韩农协的组织体系建构及其意义

以日韩为代表的东亚农协模式的核心就是在国家法团主义模式下将农民有效地组织起来，建构国家、农民与市场之间的联系。因此，日韩国家主导型农协组织体系建构的意义，可以从农民和国家两个层面来讲。

对于日韩农民而言，民主化的农协组织体系的建立使得分散的小农被政府有效地组织起来，并且通过综合农协的业务开展将分散的、保守的小农实现了利益联结，形成了新的利益共同体，还调动了农民的主体性，积极参与农协业务，体现了农协横向的合作属性。日本农协中“我为人人，人人为我”的口号就是这种共同体的表现。同时，农协内部的民主化管理也培养了农民的民主意识，为农村现代化奠定了坚实的社会文化基础，这是第一层意义。其第二层意义是：农协通过纵向的组织体系将农业和农民统合形成一体化组织，一方面生成了农业领域的庞大主体，形成了规模效应；另一方面，在农协系统组织的带动下，农民在资本主义市场经济的竞争中取得了相对优势，不仅将农业利润留在了农业系统内，还将市场竞争的外部风险有效地内部化解掉，从而扩大了农民的利益，促进了农业和农村的现代化。

对于国家而言，农协组织体系建构的意义也有两方面：一是由国家主导自上而下地建立统一的农协模式，实现了国家对农村社会的有效统合，降低了农村治理的成本，保障了农村现代化过程中的基本稳定；二是农协作为半官方组织，它高效地联结了政府与农民，作为政府在农村的代理人，实现了农业政策的有效执行，将农业资源输入到农村，避免了农政资源的巨大浪费，同时也将农民的意见反馈给政府。如此一来，日韩农协实际上就成了国家统合农村社会、保障自耕农利益的组织系统。

对日韩农协组建的历史考察，进一步证明了黄宗智提出的农业发展“东亚模式”的核心就是国家领导与小农自治相结合的观点。正是国家主导下的以自耕农为主体的农协的组建，才稳定和发展了农村社会，进而为日韩现代化的发展奠定了基础。日本奇迹和汉江奇迹均离不开农业农村的稳定和发展。

在实现中国式现代化的新征程上，中国提出乡村振兴三步走战略，即：2020年基本形成乡村振兴制度框架和政策体系，2035年基本实现农业农村现代化，2050年实现乡村全面振兴。应该说，实现乡村全面振兴是一项伟大征程，其道路也充满荆棘。然而，我们可以从同处东亚、农业基本情况相似的日韩两国农协组建的历史经验中思考和学习。从日韩农协组建的历史过程分析可以看出，在人多地少、以自耕农为主的小农经济条件下，国家对农业合作组织进行顶层设计并主导其发展是十分必要的。正如查尔斯·泰勒所言：“在20世纪后期，人们已经清楚地看到，真正成功的经济正是‘法团主义’经济——比如德国和日本。显然，我们每个人都要生活在市场社会和国家干预的某种混合制度中。”

就中国而言，自2006年颁布《中国农民专业合作社法》（2017年修订）十余年来，中国农民专业合作社得到较快发展，到2021年底合法登记的合作社已经有221万余家，辐射带动近一半农户。然而，这些专业合作社囿于法律限制只能提供某一方面的服务，而且大多数农户还没有加入合作社。自2017年提出乡村振兴战略至今也已经五年有余了，也取得了一些成绩，但是农民主体性与积极性依然没有调动起来，乡村振兴仍然依靠官僚体制的推动。

实际上，自2006年颁布专业合作社法以来，我国建构的是一种以美国为代表的多元主义的专业农协体系，鼓励农民自愿组织，并按照自由竞争的原则参与市场竞争，其结果就是造成当前农民专业合作社发展效果不尽如人意。因此，在现代化大工业发展背景下，处于天然弱势的农业和农民就需要国家提供一定的保护和支持，提升农业和农民的组织化水平，提高它们的自我发展能力。故而，在中国乡村振兴的征途中，需要国家基于国家法团主义模式对农民再组织化。

当前，中国乡村振兴战略面临的困境有六个方面：一是国家巨量涉农资源投入，效果不甚明显；二是涉农政策部门过多，中央政府协调难；三是地方政府实施乡村振兴只注重经济增长和社会稳定，缺乏战略思维培养农民主体性；四是助农资源依靠官僚体制分配，可能导致腐败和落地效果差；五是农民专业合作社应对市场风险能力有限，也无法有效联结政府；六是合作社发展思维错位，作为弱势产业的农业需要国家政策保护和扶持，而不是简单地将其放置在市场竞争中自我发展。要解决上述六个困境，到2035年基本实现农业农村现代化，单靠农民在市场竞争中自发地组建专业合作社远远不够。因此，国家需要对农业合作组织重新进行顶层设计。可以借鉴日韩农协经验，以立法的形式将农业合作社设定为公法社团，构建一元化的、纵向一体化的合作社组织体系，并自上而下地推动和实施。基层合作社为综合合作社，允许其经营多种业务，并贯彻民主化管理原则，保障农民合作社的农民属性。这样具有公法社团角色的农业综合合作社就可以成为联结政府、市场与农民的有效中介组织，既可以将农业资源集中起来并有效贯彻国家乡村振兴的相关政策，又能够以一体化的组织模式参与市场竞争，并将市场外部性风险于组织内化解，同时还可以将分散的小农联结成新型的利益共同体，促进农村稳定，从而推进农村现代化转型。

具体而言，在中国，源于贵州省塘约村、山东省烟台市等地区的实践并取得良好效果的村党支部领办合作社模式，就是一种综合农协的尝试。事实证明，这种模式也是可以推广和复制的。村党支部引领的合作社建设可以适时向综合农协转变，特别是在有效监督下开展合作金融业务，由其作为基层农协（单位农协）。而建立农民合作组织的纵向体系，有两条路径可选：一是利用现有供销社从中央到乡镇的组织体系，建立起纵向一体化的农民合作组织体系，同时需要对供销社进行改革，扩大它的经营范围和营农指导职能；二是单独设立从中央到乡镇的农民合作组织的纵向组织体系。很显然，基于第一种路径是比较切实可行的。2015年3月发布的《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》实际上已经将供销社系统作为未来中国合作社发展的主轴，关键是如何将供销社系统从行政体制中剥离，建设有效的公团法人。

此外，除了健全农民合作社的组织体系外，还需要一系列的配套改革，比如：进一步整合涉农部门的职能，以农业农村部为主要部门，形成农业政策领域的相对集中机制；通过政府与农业院校合作的方式开展农民合作化教育，提升他们的合作精神，进而提高合作社的发展质量；通过村民自治实践提升农民的民主素养以保障合作社运转的民主化，防止公共资源变为私人财产；加强合作社市场主体地位建设，密切与农民的联系，防止日韩农协过度依赖行政的弊端再现等。

在此，也许还会有人针对农民合作社垄断农村事务提出质疑。对于日本农协垄断问题，侯宏伟和温铁军曾指出：“虽然农协有行政垄断的属性，但是这种依靠政府保护而形成的垄断是为了大多数的弱势小农户的利益。”也就是说，在保护“公益”方面，农民合作社的垄断是必要的。

总而言之，中国毕竟与日韩具体国情不同，我们不可能照搬两国农协的组建和发展模式。当前，中国与日韩农协初建时的发展阶段也不一样。中国现阶段已经实现了工业化，而日韩农协发展是与两国工业化起步相伴随的。因此，中国在乡村振兴中发展横向合作属性和纵向垄断属性相互促进的农民合作社组织体系，是有着相对优势的。未来中国农民合作社建设需要防止出现行政高度干预的情况，让农民合作社成为独立的市场主体、成长为密切联系农民、追求农村“公益”的农业合作组织。最后，为了如期实现乡村振兴战略，我们要学习的日韩农协经验的核心就是通过国家主导自上而下地推行和建立农业合作组织体系，并保障其追求农村“公益”。