摘要：离职后的城市老年人经历了生活空间的转换，尽管新生活空间内存在各种服务支持，但不少老年人的生活质量仍然处于较低水平。基于武汉市、合肥市社工机构的多案例研究发现，提升老年生活质量的核心在于重构居家养老多维空间，进而厘清居家养老服务功能与定位，整合完善碎片化的居家养老服务内容。但目前制度和服务资源的缺位成为多维空间 重构的现实制约。进一步研究发现，专业社工机构凭借其具有独特优势的专业性和灵活性，能够通过调动自身多维角色链接多元主体资源，帮助实现居家养老多维空间的转换。然而，目前大多数社工机构的现实能力尚不足以应对这一空间重构的内在诉求，其根源在于制度性权力压迫、法制化机制缺位、社会认知偏颇及机构“工具理性”抉择等，要求通过价值认知、主体关系、制度规范及组织优势四方面重建应对上述问题。
关键词：社工机构；能力嵌入；城市居家养老；空间重构
中图分类号：C913.6 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2023)02-0133-15
一、研究缘起
空间不仅是人们生存的环境与条件，而且对人们生活方式和生活质量具有直接影响。一个充分发展的城市社会空间，既能够成为城市人创造性生活方式的动力，又能够在改变社会关系的同时，形式上“塑造”市民的生活方式。①在我国城市老龄化进程中，居家养老将始终是城市老年人养老的主要形式。老年人生活与活动空间主要为家庭，也包括一定的社区空间，这与工作时期老年生活与活动空间相比，实质上是一种空间的转换，即因体力精力衰减、退出工作及角色变化等因素，其生活活动空间被大大压缩至更小的空间范畴。这不仅意味着物理空间的跨越，更包含着人际关系空间的再构、心理归属感及文化适应的重新建立。波兰学者兹比格纽·渥兹涅克认为，在这种新空间内，老人存在权利被剥夺、选择范围受限、风险增大及年龄歧视等问题，实际是一种生存空间的边缘化。因此，在这一新空间内老年人的生活质量并不能得到有效保障。一项对北京、上海、南京等城市602名老年人的研究显示，其中仅有47%的老年人享受过居家养老服务，且对其所在社区提供的各项居家养老服务满意度均仅为50%左右。研究表明，在人们生活水平达到一定程度之后，通过物质水平改善来提升生活质量和幸福感的空间极为有限。
既有研究有丰富的关于居家养老与空间的论述，为后续研究提供了较多积淀与思考，但将“空间”与“养老”有机结合的研究相对较少，且这些研究往往将“空间”视为单向度的物理空间或物质空间、地理空间。然而，“空间”也包含抽象的社会关系空间和精神心理空间，这些不同的空间形态蕴含着提升老年生活质量的重要切口。杨菊华以流动老年人口的社会适应为主题，探讨了物理、社会和精神空间三维空间转换与老年人社会适应之间的关联性，强调增强老年人精神和心理空间的可达性是流动老人社会适应的关键所在。但整体而言，居家养老多维空间的转换及其带来的社会效应尚未引起学界足够的关注。
基于此，本文认为提升城市居家养老质量的核心在于重构居家养老多维空间，进而厘清居家养老服务功能与定位、整合完善碎片化的居家养老服务内容，专业社工机构凭借其独特的专业优势和灵活性进行能力嵌入是促进这一过程与目标实现的有效策略。基于合肥市、武汉市等地相关机构实地调研情况来看，这种嵌入的实现还存在亟需应对的现实困境。因此，本研究的理论与实践意义在于，将居家养老与社会学空间理论相结合，创新性要从空间层面去考量居家养老服务的各个维度，对居家养老服务体系的不足和社工机构可以发挥的作用进行整体性思考，进而为充分调动社会力量完善居家养老服务体系和内容提供理论审思和实践方案。
二、城市居家养老空间重构：意涵、现实制约与社工机构能力嵌入
（一）城市居家养老空间重构意涵：三维转换及内在机理
人的生活活动均离不开特定空间，二者存在一定的相互影响与形塑关系。要提升城市居家养老服务水平，进而提升老年生活质量，需从以下三方面进行空间重构。
1.空间形态重构：从离散空间到整合空间
既有研究揭示了城市养老空间形态及其对应老年需求的多样性特征，既包括自然环境、房屋设施等物理生活空间，也包括婚姻家庭、社会支持等人际关系空间以及精神健康、主观福祉等心理空间。这三类空间并非独立存在，而是彼此嵌入和相互渗透，其中一类空间的转换必然牵涉其他两类空间的调适需求，因此，空间转换不仅仅是物理空间的移动，而是发生在物理空间变动基础之上的生活、关系和心理等多维空间的场域变换。但总体看，由于忽视空间的整体性与联动性实质，这些空间形态处于分割离散状态，不利于养老空间优化及老年生活质量提升。因此，本研究强调将离散化的城市居家养老空间形态进行整合，即实现生活空间、关系空间与心理空间的整合联动（见图1）。具体而言，可以利用老年生活环境等物理生活空间的改善为老年心理空间和关系空间的提升提供基础，同时利用关系空间的改善来调节心理空间，以及利用心理空间状态提升关系空间质量等。
图1 城市居家养老多维空间互构图
强调整合空间的内在机理在于，这能够使得政府、社区、专业服务机构、个体与家庭等各关联主体的资源得以按老年需求进行整合，进而构建以居家为核心的养老资源供给空间格局，使老年人顺利融入相应养老生态系统。研究表明，家庭是老年护理的主要供给方，有超过2/3的老年残疾人生活在家庭而非机构中，但其中只有1/5的老年残疾人使用过其中一种社区居家服务，其原因是无法提供与其需求相匹配的服务项目。空间整合过程即为洞察与满足养老需求的过程，进而根据需求强度及差异实现资源供给的精准化。
2.空间角色重构：从客体角色到主体角色
客体角色意味着人在特定生活活动空间中处于被支配地位，充当从属的消极被动角色，而主体角色则体现为积极主动性角色，强调作为主体的人的能动作用。然而，目前我国城市居家养老由于对服务供给的单方面关注，老年人往往成为居家养老政策的纯粹实施对象，单向度地接受社会各界提供的服务，长期处于被管理、被服务的客体地位，客体角色特质直接制约了老年生活质量提升。为此，需要尽快实现向老年人主体角色的转换。人的本质是一切社会关系的总和，老年主体性是处在特定关系中的人的本质属性，具有能动性、实践性和社会性。因而，主体角色转向强调：历时性演变过程上，主体性不因步入老年阶段而被湮没，个人应当始终保持自我意识和主体心态积极能动地参与社会生活；共时性理念与状态上，应当注重养老权利与义务相统一及老年社会关系的再建构。
主体性是构成老年生活质量的核心要义，在强调老年人主体性的新空间样态下，更加注重老年人的自我选择、行动和创造性，对能力、独立、积极、参与等高度关注，而这些正是老年生活质量提升的关键要素。与此同时，存在主义理论认为，主体性和内在热情是真实个体存在方式的必要展现，因而主体性转向也是当代诸多精神疾病的有效治疗方式，尤其老年人鉴于世俗意义上人生任务的完成，容易因存在意义寄托缺位而陷入孤独、抑郁等精神困境。数据表明，我国有24.78%的老年人存在不同程度的孤独问题，其中1.4%老年人存在严重孤独感，而主体性空间重构是应对这一问题的有效解决途径。
3.空间功能重构：从生存空间到发展空间
目前我国城市养老服务总体呈现对象上为“扶弱型”、内容上为“补充型”特质，服务内容高度重复单一且专业化程度低，严重忽视老年群体发展需求。国外研究通过成年早期、中期与老年时期划分，研究个体特定生活阶段不同人生任务对个体发展的影响，进而指出发展是一个终身现象。发展不仅包括自然演变的生活事件，更强调个人积极参与带来的期望和变化。基于此，养老发展空间是指，在传统居家养老空间注重身心健康的基础上更为注重老年人心理、人格、能力发展、社会参与和晚年自我实现等。发展空间转向具有以下特征：从理念来看，强调“老年人即资源”的观点，老年人可以继续为家庭和社会提供人力、智力、时间等资源，如照料孙辈缓解成年子女经济或劳力上的压力；从功能来看，可以使得老年人对特定生活阶段以及非规范性生活事件的适应能力增强，如适应身体健康和认知能力下降、适应退休以及应对配偶的死亡等。
强调从生存空间到发展空间转换的内在机理在于：其一，与积极老龄化政策精神相契合。例如2002年《马德里政治宣言》指出要创设新的老年教育计划，使老年人有机会继续参与教育方案持续学习新的知识和技能。其二，发展具有多种积极功能，有利于提升老年生活质量。例如对老年人收入、身心健康均具有显著正向影响，研究显示老年人参与社会活动能显著提升其身体健康水平，且社会活动参与程度越高健康水平越好。我国约有23.8%的老年人存在明显认知衰退风险，而社会参与能显著改善老年人认知能力。其三，我国城市不少老年人具备一定的发展基础与潜质。目前我国老年人口中仍以60—69岁低龄老人为主，且从全国范围看，日常生活能够完全自理的老年人达87.46%。说明老年人整体认知能力和日常生活自理能力较好，但社会参与程度仍显不足。数据显示，目前城市老年人参与劳动就业的比例仅为10%，参与公益活动的比例仅为20.33%，远低于发达国家老年人发展性活动参与水平。
（二）资源不足：城市居家养老空间重构的现实制约
养老需求的繁复性与多样性，决定了居家养老空间重构必须有充分且多样化的资源作为保障。而制度和服务资源耦合是满足老年人异质性需求的核心所在，因此重构养老空间的关键在于发挥制度和服务资源的保障功能。从功能来看，制度是达致服务对象需求满足的条件，包括资金、设施等资源；服务是将制度资源传递给服务对象的过程和途径，包括服务递送者、递送内容、递送方式与满意度等。但目前来看，我国城市养老资源总体仍处于短缺状态，空间重构约制明显：其一，资金投入方面，政府仍是养老服务主要出资主体，然而目前总体财政安排不足，且资金使用效率低。例如2018年中央财政安排31亿元预算支持养老服务发展，并重点扶持居家和社区养老建设，而同年中央一般公共预算本级支出为32708亿元，养老服务总投入占预算总支出的比例仅为0.09%，与养老服务的巨大需求形成鲜明对比；资金使用上重点对建立社区养老服务设施和床位进行补贴，而未考量设施是否为老年人真正所需、是否有长效作用等实际问题。其二，服务内容与递送方面，异质性需求满足是空间形态与功能重构的关键。首先，就整合空间而言，现阶段居家老年人对医疗护理和心理慰藉等综合性服务需求较大，数据显示，城市居家老年人对上门看病与聊天服务的需求分别达到31.8%和18%，然而相关资源严重不足。在专业性老年医疗机构配备上，全国专业老年病医院仅61家，专业性康复医院仅15家，老年护理医院仅11家；在社区心理健康服务人员队伍上，按照发达国家比例计算，中国获得心理咨询专业认证的人数至少应为40多万，而目前该人数仅为2万多。其次，就发展空间而言，老年大学是老年持续教育的主要形式与载体，但目前不仅创设目的以休闲娱乐为主，且数量远远不足，多地老年大学“一座难求”。据中国老年大学协会统计，国内现有老年学校7.6万余所，共有1300万余人参与包括远程教育在内的老龄学院，但也仅占我国全部60岁及以上老年人口的5%。此外，从未来趋势看，全国老龄办预计，到2050年我国80岁以上老年人将突破1亿，空巢和独居老年人占老年人口总量将由2010年的44%上升到2050年的54.3%。与此同时，失能老年人数、残障老年人数、老年两周患病数、慢性疾病患病数均有较大幅度增长（见表1），这将为老年康复护理、慢性病管理、上门服务及精神慰藉等居家养老制度与服务供给带来更大压力。
表1 2010年至2050年（预测）老年人口情况变动表
（三）社工机构能力嵌入：城市居家养老空间重构资源困境之因应
城市居家养老空间重构能否有效实现取决于多种因素，而资源保障是关键条件。社工机构能力嵌入则为资源困境因应提供了一种新的应对视角。目前关于社工机构介入城市居家养老服务研究已较为丰富，但对社工机构能力认知尚为缺乏，而这种能力则是应对城市居家养老空间重构资源困境的有效思路，其机理在于：
1.社工机构集合资源力能够最大化弥合资源缺失
本研究中社工机构嵌入能力主要基于资源力视角进行审视。目前国内资源力相关研究主要集中于企业层面。资源力为企业核心内部力之一，指企业资源可利用能力，是对现有资源可发挥作用的衡量；林嘉兴从资源力划分维度将营销资源力界定为资源识别力、资源挖掘力、资源整合力与资源运用力。国外相关研究指出，社会组织具有五种关键能力，分别为资源能力、组织能力、网络能力、规划能力和政治能力，其中资源能力是社会组织增加、管理和维持运作资源的能力。丁建定基于四力协调的分析框架指出强化资源配置力是提升养老服务实际效果的关键环节，资源配置力直接涉及主体责任与能力。本文在此基础上，结合既有研究及社工机构介入现实境况，按照服务供给、输送和利用的“居家养老服务链”，将社工机构资源力界定为一种集合资源力，以最大程度发挥资源功效弥补城市居家养老空间重构资源缺失，这种集合资源力主要包括资源整合力、资源服务力、资源创造力、资源长效力和资源满足力五个维度（见表2）。
表2 社工机构集合资源力及对应角色
目前学界对社工机构能力认知主要体现在对其服务能力的重视，即为服务对象提供专业化服务的能力。而集合资源力概念是消解社工机构单一能力认知局限性的重要向度。具体而言：资源整合力与整合角色，从政府、市场、家庭、社会组织等主体处获取资源，体现社工机构资源整合与链接能力；资源服务力与服务角色，强调社工机构资源运用能力，涵括需求精准界定、资源优化配置等行动质效；资源创造力与创新角色，强调社工机构资源供给上的创新能力，诸如资源供给项目与供给方式创新等；资源长效力与主体赋能角色，强调社工机构基于增权赋能目标发挥资源长效作用的发展型能力与角色；资源满足力与需要满足角色，满足案主需要是社工机构生存的逻辑起点与价值所在，该维度资源力主要强调社工机构对老年人需要的满足以及获得老年人认可与满意的能力，进而通过以上五力的结合最大化弥合城市居家养老空间重构资源缺失。
2.社工机构能力嵌入能够最大化提升资源功效
社工机构重构城市居家养老空间的路径主要体现为能力“嵌入”性。“嵌入”概念最初由卡尔·波兰尼提出，其后美国社会学家格兰诺维特结合其理论意涵创造性提出社会嵌入理论。格兰诺维特等人将社会嵌入划分为关系嵌入和结构嵌入两种类型。其中，关系嵌入指单个主体的行为嵌入到他们直接互动的关系网络中，并带来有用的讯息交换；结构嵌入则考察行为主体多维度嵌入关系构成的各种网络的整体性结构。目前学者从结构、关系、认知、文化及政治等不同角度对嵌入性进行了研究，但在能力嵌入层面研究较为缺乏。能力被界定为主体执行系列不同任务的相对持久的属性，本研究将社工机构能力嵌入界定为，社工机构以互恰互构集合资源力嵌入城市居家养老空间重构过程（见图2）。
图2 社工机构集合资源力嵌入新型城市居家养老空间
资源管理理论强调组织资源的重点不在占有而在利用，即通过对组织资源进行合理开发、优化配置、综合利用等系列活动，从而充分发挥资源效能。由前述可知，养老空间重构的关键在于老年异质性需求满足。在集合资源力体系中，通过资源整合力链接资源，通过服务力与创造力优化资源配置及资源递送内容与方式，而长效力与满足力则保障了资源递送满意度。从资源链接到供给与满足服务对象需求的整体过程，集合资源力各维度交互联动并与老年服务需要互构互嵌，从而能够最大化提升资源实践功效。
三、城市居家养老空间重构中社工机构嵌入能力困境及根源
（一）能力困境表征
1.资源整合力受限
社工机构在与其他主体博弈链接资源过程中明显处于劣势地位，致使有效动员能力缺乏、资源整合力低下。其一，在整合政府资源层面，政府购买服务资金是社工机构参与居家养老服务的主要保障。研究显示，截至2015年年底，中国内地百强社工机构中，政府购买项目占总收入的比例高达92.13%，市场化运作项目平均比例仅有4.25%。与此相悖的是，现阶段政府购买力度与范围不足且资金往往难以及时到位。一项对江苏省6市的调查显示，即使在政府购买力度居于前列的张家港市和南通市，政府在养老服务上的资金投入也分别仅占当前公共财政预算支出的4‰和2‰。其二，由于投资回报周期长、相应税收减免激励政策缺位，链接企业、社会组织等其他主体的资源也极为有限。案例“C-BJ1804，HF”显示：“企业他是想占据市场份额去盈利，他看不到前途不会说给你投资的。这个行业，利润也不高，没有很大的市场，投资回报周期长，风险也大，我们去对接各个层面资源的时候，基本上是靠很少一部分企业或者个体户，他会有爱心一点，他会觉得牺牲点没所谓。”基于资源匮乏的现实，社工机构行动理念逐渐由服务对象需求导向转变为资源导向，依据可用资源开展服务，甚至采取工作人员雇佣兼职人员以及刻意降低服务质量等措施降低成本，违背其根本出发点，造成介入居家养老空间中信任不足根基不稳，难以实现养老空间重构。
2.资源服务力弱化
由于对社区老年人真实需求缺乏充足调研与精准把握，致使社工机构资源供给导向性偏差、服务力弱化。其一，从需求界定看，一项针对上海市783位居家老年人调查显示，在紧急救助、健康医疗、权益与安全保障、精神慰藉等服务层面，不同年龄老年人需求优先级存在极大差异，而目前社工机构“一刀切”式自上而下供给模式，造成资源需求与利用结构性失衡。例如，需求率分别高达49.0%和24.1%的老年送餐与康复治疗服务，其实际利用率仅为8.9%和2.5%。案例“C-BJ1804，HF”亦显示：“我们主要还是给到老人比较一致化的服务，因为政府购买它是按项目来的，针对老年人健康方面、饮食方面等，都有各自的量化考核指标，我们的服务主要就根据这些方面来提供给所有满足条件的老年人。特殊老人或者高龄老人有比较多的项目，上门服务啊，医疗护理。一般老年人社区层面文娱体育等普惠性活动比较多。”其二，在资源配置上限于专业水平、资金与人力约束，社工机构个性化服务能力亟待提升。如AL社工服务社自2017年11月以来，共开展需求问卷调查50份，形成调查报告1份；开展视频/面谈70人次；提供个性化服务2人次；开展健康操、手工坊服务累计参与241人次；开展社区活动累计参与130人次。与其他普惠性活动相比，提供个性化服务次数明显更低。
3.资源创造力低下
资源创造力不仅指社工机构在复杂的养老系统中创造出有价值的新产品或服务的想法与能力，而且指在实践中应用该能力的行动与结果。但目前社工机构资源创造力远远不足。其一，利用新兴科技创新资源供给方式能力不足。例如由于“数字鸿沟”、老年人智能设备使用能力差距而造成智慧养老服务使用的不平等，以及智慧养老对老年精神慰藉、社会交往的忽视，社工机构借助信息手段进行介入具有极大优势空间，然而事实并非如此。案例“C-LJM1911，WH”显示：“现在智慧养老，我们主要能做的就是一些社区层面的宣传，引导老年人怎么使用智能设备。我们资金主要还是靠政府，但是购买这个服务的项目并不多，市级也还没有统一，系统应用层次就比较低。实际上很多老年人也觉得不实用、不方便而且价格又贵，不愿意去了解。要实现实时监测，就要在家装摄像头，很多老人也接受不来。”其二，从资源供给项目创新来看，当前“文化转型”场域中以老年需要为导向的服务模式，要求社工机构主动挖掘老年群体潜在需求以及结合其生理机能退化的现实，提前预防可能发生的问题与危险进而创新项目设计，提升老年尊严感与生活质量。但一直以来社会工作领域占主导地位的均是找寻归因的问题导向模式，对案主存在的“问题”或“疾病”进行“诊断”而采取事后干预模式，致使资源供给创新抑制。
4.资源长效力与满足力薄弱
其一，在新社会风险冲击下，人口老龄化致使家庭照料压力倍增与妇女进入劳动力市场意愿增强的结构性矛盾，致使养老问题复杂性愈加凸显。因此资源长效作用要求社工机构能力嵌入不应止于满足老年个体当下需要，更应从社会关系、情感性、个体与环境视角增强老年人自我发展和抵御人生风险能力。但目前社工机构实践中仍将老年人置于完全依赖者角色，漠视了其自身资源与主体性，例如对老年家庭及其所在环境资源利用不足。相比西方“个体—社会”两极社会结构模式，中国则是“个体—家庭—社会”三级模式，家庭在养老问题上一直发挥重要功能。但目前社工机构过度关注消极的家庭养老问题，忽略了调动与发展家庭能力以实现老年社会支持体系强化。案例“C-LJM1911，WH”显示：“我们在家庭方面，目前能做到的就是提供上门服务，政府购买高龄重症老人的上门清洁服务，或者一般老年人，给予适老化改造项目服务，像桌角做专门处理，浴室安装扶手啊，还有定期检查线路、用水用电安全。老年人家庭成员方面暂时没有太多介入，主要政府也没有相关购买服务项目。”其二，从资源满足力来看，当前社工机构介入城市居家养老空间中，由于资源约束无法建立起以老年个体性需求为依托的资源供给体系，碎片化低质介入致使服务实际供给与老年需求之间持存较大张力。如案例“C-BJ1804，HF”显示：“虽然我们是分了类的，但老人家的需求还是个体化的，我们资金、服务都有限，不可能做到老人家都满意，只有私人通过市场化去满足了。像很多老年人可能希望有上门的医生，你去医院看看，医生那么忙，他是不可能来社区坐诊的，我们能做的就是搞一些康复的，或者是医疗讲座，知识的普及，或者是常规的体检、健康的跟踪。”
嵌入能力低下致使整个居家养老服务项目质量评估难以达标，而服务评估结果则是社工机构获得下轮政府资源投入的关键因素，由此造成社工机构在资源获取中处于劣势地位，制约其进一步资源获取，进而形成恶性循环，养老空间重构驱动力不足，发展潜力匮乏，加剧社工机构嵌入城市居家养老空间现实困境（见图3）。
图3 居家养老服务链环节下社工机构空间嵌入能力制约图
（二）根源分析
1.社会认知迟滞：介入空间受限致使资源力运作不畅
其一，目前国内社会工作社会认同度较低，专业权威难以构建。中国城市居民职业声望量表表明，该调查所统计的69种职业类型中，社会工作职业排名第53位。而对社会工作价值理念与专业技能体认的偏颇，严重影响居家老年人信任感构建与求助意愿。如案例“C-ZLY1912，WH”显示：“我们家对门就有个80多岁的老人家，摔了一跤就卧床一年多了。家人在时也不需要社工，有事出去留老人单独在家，也不放心让社工照顾老人。我们有什么事基本也不会想到麻烦社工，也不熟，也不知道什么事能找他们，有时候找了又说这个不归我们管，还是得去找居委会的人。”其二，对社会工
作本质目标认知错位，致使其政治影响力微弱。社会工作专业使命决定了其必然具备政治实践性，主要体现为微观上建构政府与个体关系以保证个体尊严与权利实现，宏观上对任何不平等的权力、资源分配体制进行介入改革。居家老年人需求的真正满足，必然离不开对体制结构性缺陷的变革与有利政策的推促，而现实情况是社会工作仍然停留于服务供给层面难以影响政策决策进程为老年群体发声，在很多城市，社区社会工作甚至被党群工作所替代。
2.制度性权力压迫：多主体交互中社工机构独立权力空间的有限性
在空间形塑与支配过程中，权力乃是空间实践的核心，空间格局实质上映刻出了社会权力格局。在我国“强政府，弱社会”空间格局下，政府部门对社工机构的强力政策控制，严重制约社工机构能力发挥，主要体现为：其一，对社工机构过度体制嵌入致使其沦为“行政助手”，实务开展出于迎合行政需要而非服务需求，服务目标错位、嵌入能力受限。例如，B市C区为了让项目落地社工机构融入社区，要求社工机构得到所挂靠街道批准才能进入区政府购买服务项目申报系统，如此便赋予街道权力约制社工机构行动开展，街道为完成政绩任务，要求社工机构所举办活动内容与其政绩要求一致，使得社工机构专业性减弱，行政属性强化。其二，利用行政权力直接介入社工机构服务供给过程，对服务方案直接干预。例如对资金配比严苛规定，广州政府购买服务合约就曾详细规定人员经费占60%，服务经费占15%，社工督导经费、培训经费占10%，办公经费占5%，杂费占10%，使社工机构难以按照老年需求及自身特色灵活运作资源。
3.法制化机制缺位：行动依据与保障措施缺失
法律是一个国家养老保障制度建立与完善的强硬支撑点，一个良性有序的法治环境是社工机构有效参与城市居家养老服务递送的前提。但我国目前尚无关于社会工作专项立法，而关于社工机构介入公共服务方面高位阶立法缺位，多为政出多头且体系零散的政策文件，权威性不足、规制力有限、有效衔接缺乏。例如，当前社工机构承接政府购买服务项目实践参照《中华人民共和国政府采购法》，辅以《合同法》《招标投标法》相关规定，但由于购买养老服务的特殊性，资金预算、购买流程与范围等多方面约制明显。财政部2020年2月颁布《政府购买服务管理办法》，依然对社会组织无实质性保障。关于社工机构服务递送相关规定多为政策性文件，散落在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》以及《加快推进政府购买养老服务工作的通知》等诸多政策性文件之中，内容涉及多个政府职能部门，彼此之间缺乏有效衔接机制和具体实施细则，致使实际操作过程中难以为社工机构嵌入提供法律保障。
4.“工具理性”抉择：目标游离能力约制
由于对政府资源过度依赖，社工机构基于生存逻辑呈现出“工具理性”倾向抉择，即为应对量化考核指标硬性要求，进而选择以量代质、以量取胜的“工具理性”实践策略，罔顾提升能力和服务质量。案例“C-BJ1804，HF”显示：“我们这个大机构，那么多人要吃饭要工钱，只能多接项目。只做某一特定方面，风险很大，有可能今年这个领域需要的比较少，延续性比较差。在现行体制下只有多接各种各样的项目，才更容易存活下来。基本就是什么领域都要做一点，我们以前是做养老起步的，现在家庭教育、社区营造、长者服务、社会救助都做，政府招标什么项目，你都要去争取。去年一年在进行的有50多个项目，我们机构一共52个人，47个社工，跟项目的基本上一个站点勉强一两个社工，压力还是很大的。”此外，中国“熟人社会”信任建立模式与社工机构职业伦理坚守的矛盾，难以实现社区系统深度嵌入。作为西方舶来品的社会工作要扎根中国土壤，必须融入与适应中国“伦理本位”“关系本位”的文化传统与社会氛围，以实现助人关系的顺利建立与动态演进。但与西方社会工作职业伦理要求社会工作者避免与服务对象建立一切非专业关系的伦理相悖，造就社工机构宿命论与不作为，往往采取任务式办好一次性集体活动的“理性”选择，而不愿精进专业能力长期主动深入社区环境，逐渐与服务对象真实需求相脱离。
四、城市养老空间重构中社工机构能力嵌入的实践策略
社工机构嵌入能力构建与提升，因应城市居家养老多维空间形塑及老年生活质量提升的内在诉求。一方面，嵌入能力实践要求机构自身内部调适并与政府、市场、社区、老年人及其家庭等多元主体间关系的调适与契合，进而改变多维空间重构中权力分配格局，另一方面，亦需理念、制度、行动能力等本质性多维保障。
（一）强化价值认知：培育能力嵌入的信任根基
信任是社工机构与服务对象关系建立的核心。卢曼认为信任是一种情境化的交际行为，信任具有三个基础，即可靠性、情感和诚实。通过该层面重构服务对象对社工机构的价值认知进而构建其专业权威与信任根基，是社工机构实现能力嵌入的必由之路。其一，专业性是可靠性的阐发本源。为此，一方面，应当通过明晰岗位设置、健全职业制度体系等措施，提升社会工作行业规范性。例如我国香港地区，1947年就开始了社会工作职业化发展之路，1972年正式提出严格的社会工作岗位要求。另一方面，社会工作职业人才亦是专业性的重要保证。在发达国家，社会工作专业人才占总人口的比例可达2‰以上，如加拿大和日本十多年前就分别达到 2.2‰和 5‰，而我国2020年这一比例才仅为0.29‰。因此，我国应积极通过专业实习与教育制度规范、专业学位与职业资格衔接、薪酬激励与晋升平台建设等措施，增强社会工作职业认同与专业性。其二，深度嵌入育成老年人与社工机构的情感纽带。为避免行动策略与老年真实需求相偏离，社工机构应当主动深入老年群体与其构建情感链接与职业认同。具体而言，一方面，通过在深度嵌入过程中关注自身情绪与直觉体验，吸引对潜在重要信息的关注，进而构建专业判断探知服务对象真实处境，另一方面，可通过吸纳家庭成员情绪，运用移情与共情建立情感链接。例如，英国就将情感作为社会工作者专业实践的资源，通过深入服务对象家庭的未知的紧张、被排斥的焦虑、自身安全的担忧、对家庭反向伤害的恐慌等系列情绪反应与情感体验，增强注意力及对服务对象真实信息的感知，与其建立情感共鸣。其三，坚守专业理念是社工机构诚信的价值保障。在资源约束与信任偏颇的背景下，社工机构通过对专业理念的坚守可一定程度消解信任危机。可借鉴英国通过法律规制和作为社会工作基础的职业行为准则来强调对社会工作追求“社会正义”价值观的坚守，并加强社会工作者作为“专业人士”的身份建构、权力、地位和自主权。
（二）重塑主体关系：建构能力嵌入的新权力场域
结构功能主义认为社会结构所塑造的关系是制约其功能阐发的核心要素，这与社工机构能力嵌入这一呈现着特有结构与功能特征的社会行为具有内在契合性。从结构功能主义视角审视社工机构在嵌入城市居家养老空间中的作用，应当消解政府单方管控的政策执行逻辑，构建以社工机构为中心的实践场域，分析该场域中各行动主体的资源与优势，进而打破空间权力区隔构建适恰的主体关系。本研究基于社工机构资源供给流程，探索资源运作过程中各主体间此消彼长的关系构建：需求方向政府表达需求，政府将资源给予社工机构进行初次分工，对需求方常规性需求社工机构直接满足，而对一些诸如主体性空间、发展空间等高层次异质性需求，社工机构通过整合企业、社会组织等市场资源进行间接供给，即资源的二次分工。
在此过程中，适恰的主体关系应当为：其一，政府应当扮演“守夜人”角色，基于权威性资源优势完善政策法规，为社工机构能力嵌入提供规制与保障，而非将其完全纳入行政体制管控之下，双方基于对彼此的资源诉求达成妥协性合作，通过协商性互动制定行动规则，构建双方的权力边界，例如武汉市某一社工站通过与政府反复协商最终签订了《共建协议》，双方相互妥协以书面形式详细规定各自权利与义务，建构彼此的行动框架使关系迈向相对空间内的平等合作。其二，市场主体应当扮演“供应商”角色，基于配置性资源优势为社工机构嵌入供给运作资源。其三，个体与家庭则基于自身需求信息优势，对接社工机构嵌入需求和资源供给；最后，作为该实践场域中心的社工机构，一方面应当具备专业能力进行内部管控、资源协调，另一方面应积极进行社会动员、政策影响等，拓展外部权力场域。
（三）重建制度规范：形塑能力嵌入的规制保障
新制度主义理论表明，个体或组织的行动与偏好内嵌于具体社会结构之中，社会正式与非正式制度对其行为选择具有重要形塑作用。对社工机构而言，制度环境尤其正式制度是社工机构发展运作的关键因素。因此，构建完备的法制环境，是社工机构嵌入能力提升、重构城市居家养老空间的前提。为此：其一，尽快制定促进社会工作发展的高位阶专项立法，保障强制性政策工具供给。国外诸多国家社会工作得以迅速成长并拥有较高社会认同度，离不开法制环境的规制与支持。例如，在以色列，社会工作者目前享有比诸多其他国家更稳固的专业地位、得到公众的普遍认可并拥有较大的职业自主权，这得益于以色列政府1996年颁布《社会工作者法》将社会工作合法化，并加强了社会工作在社会服务各个活动领域的垄断地位。其二，完备社会工作法制体系，保障其行动能力顺畅性。例如完善多元化筹资机制，通过法制与政策措施鼓励社会组织社会企业化，调用商业模式链接经济资源开展社会活动，弥补纯粹性社会组织对政府的非对称依赖。在此方面国外有丰富经验可供借鉴。例如给予社会企业更好的立法环境和政策支持，设置专门机构进行管理。比利时1995年颁布《社会目的企业法》、韩国2006年《社会企业育成法》等，对社会企业申请资质进行规范，并在制度保障、财政扶持、运营监管、政企合作等多方面给予社会企业规制；英国通过成立专门机构来负责社会企业发展政策制定与有效监管，2001年在贸易与工业部增设了新的社会企业司，其后亦成立第三部门办公室。其三，建构社工机构政策参与制度路径，保障其政治实践性。社工机构若要发挥嵌入能力深远作用，就必然要有效影响政策过程，对老年社会福利未来进程与结构体系产生影响，从制度战略层面为老年服务对象发声。而我国无论是制度保障还是公众认知，对社工机构的政治影响力都极为忽视。为此，一方面，社会工作者应当具备政治头脑和政治积极性，对其行动所处的政治环境及其政治后果保持敏锐的意识。另一方面，需要制度性保障，协调其与制度环境的关系，拓展“增量空间”。为此可借鉴以色列，政策实践是社会工作实践的一个组成部分，社会工作者参与了13%的议会委员会关于各种社会政策和社会关怀问题的审议，并试图改变不公正的政策决定。社会工作者敏锐地意识到社会问题和政策的局限性，通过媒体或直接与立法者协商，将问题列入公共议程。他们还可以参与问题分析、政策评估和政策选择的筹备过程进而影响决策者。
（四）形塑组织优势：提升能力嵌入的实践逻辑
组织优势是组织行动能力的保障，在城市养老空间重构中，社工机构特有的组织优势可以消解机构“工具理性”抉择，强化资源竞争与嵌入能力。为此，其一，应当通过凸显时空优势，消除专业伦理坚守与深度关系嵌入的悖论，使社工机构真正能以专业能力和专业权威嵌入老年日常生活场域。具体而言，在时间维度上，社工机构可在顺承既往城市居家养老服务基础之上，链接专业资源、融合对老年人主体能力的挖掘，结合家庭生命周期全过程逐步实现机构的能力嵌入。例如，英国通过社会工作的家庭治疗介入整个家庭生命周期，调适各家庭成员间需求与资源的分配，实现资源在代际间的合理配置。在空间维度上，社工机构的能力嵌入，是以专业空间和流动空间动态弥合稳定而离散的城市居家养老多维空间，因此，需与城市养老主体的内生需求、养老服务供给主体关系等相契合。例如，社工机构以专业权威嵌入城市居家养老空间，以空间位置布局、人员安排、专业理念与方法等实现实践空间的深度嵌入，发挥资源链接能力在服务需求评估、服务供给过程中实现养老空间的整合联动。其二，发挥社工机构“资源中介”的优势，通过吸纳释放资源，在资源链接与服务供给的过程中提升组织资源竞争能力，实现城市居家养老服务多维空间的整合。例如，社工机构可以通过完善自身能力建设，与政府、市场等相关部门建立良好关系，进而与多元主体的合作以自身专业优势实现社区系统的深入嵌入，实现城市养老服务质量的提升。