摘要：城乡融合和区域协调发展是中国式现代化的应有之义。习近平总书记在党的二十大报告中提出，要着力推进城乡融合和区域协调发展。为认真学习宣传贯彻党的二十大精神，在简要梳理已有新近代表性文献成果和回顾近20多年来我国城乡区域发展实践探索的基础上，立足城乡区域发展不平衡不充分与人民对美好生活向往之间主要矛盾的新变化，提出我国城乡融合和区域协调发展的重点突破在于立足国土空间“四大板块”和特殊类型区发展基础，瞄准城乡区域协调发展的目标要求与面临的突出问题，以深入实施乡村振兴战略、区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略和建设海洋强国等国家战略为引领，以新发展理念为指导促进不同战略间的协同融合，加快完善农业农村优先发展的支持性制度设计，推动城乡区域在资源要素自由流动、公共服务均等化和不同区域间分工协作、发展机会均等等重点领域取得渐进突破，并辅之以一系列长效体制机制实现城乡区域经济社会高质量发展。
关键词：城乡融合；区域协调发展；实践探索；重点突破
中图分类号：C911 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2023)01-0015-16
一、研究问题的提出
科学处理好城乡关系和促进区域协调发展是发展中大国必须面对的重大战略性议题。新中国成立70多年来，我国城乡区域发展总体上经历了由城乡二元结构到城乡区域统筹、再到城乡发展一体化最终到城乡融合和区域协调发展的转变过程。根据国家统计局官网发布的历年国民经济和社会发展统计公报，2000年底我国实现国内生产总值8.94万亿元，全年全国城镇居民人均可支配收入6280元，农民人均纯收入2253元（其中，农民人均现金纯收入1640元），城乡居民收入比为2.79∶1，以当年城镇常住人口计算的城镇化率为36.2%。10年后的2010年底我国国内生产总值39.80万亿元，城镇居民人均可支配收入19109元，农村居民人均纯收入5919元，城乡居民收入比为3.23∶1，以当年第六次人口普查城镇常住人口计算的城镇化率达49.68%。再过10年到2020年底，我国国内生产总值达到101.60万亿元，城镇居民人均可支配收入43834元，农村居民人均可支配收入17131元，城乡居民收入比为2.56∶1，以第七次人口普查城镇常住人口计算的城镇化率达63.89%。综合起来看，2000—2020年20年间，随着我国国内生产总值在2010年跃升并稳居世界第二，城乡居民人均可支配收入持续提升。结合国家统计局2022年10月11日发布的党的十八大以来经济社会发展成就系列报告数据，2021年全国居民人均可支配收入35128元，扣除价格因素10年间年均实际增长6.6%。其中，2021年城乡居民人均可支配收入之比为2.50∶1，比2012年下降0.38，城乡居民收入相对差距持续缩小，农村居民人均可支配收入增速持续快于城镇居民。分不同区域看，2021年我国东、中、西部和东北地区居民人均可支配收入与2012年相比，分别累计增长110.1%、116.2%、123.5%和89.5%，年均增长8.6%、8.9%、9.3%和7.4%。这些成就的取得，举世瞩目，来之不易。习近平总书记在党的二十大报告中指出，加快构建新发展格局、推动高质量发展，必须“着力推进城乡融合和区域协调发展”。这是立足我国面临的城乡收入分配差距仍然较大、区域发展不平衡不充分比较突出的矛盾和问题而作出的重要战略部署，也是未来一个较长时期我国城乡居民共同富裕取得明显进展的必要举措，更是中国式现代化进程中建设特色社会主义现代化国家的应有之义。为认真学习宣传贯彻党的二十大精神，本文紧紧围绕习近平总书记提出的这一重要论断和我国城乡融合和区域协调发展的现实，就党的二十大精神所涉及的这一重要议题进行质性研究和理论阐释。
二、文献回顾
针对城乡区域不同发展阶段所必须解决的重要实践问题，学者们立足经济学、社会学、政治学等不同学科视角，提出了颇为丰富的研究成果。在国外，有关城乡区域经济发展问题的理论溯源一般始于1826年德国经济学家杜能（Johan Heinrich von Thunnen）出版的《孤立国同农业和国民经济的关系》，其他还包括城市地理学家霍华德（Ebenezer Howard）的田园城市理论、空间（地理）经济科学中克利斯泰勒（Walter Christaller）的中心地理论、廖什（August Losch）的市场区位理论以及李希霍芬（Richthofen）、赫特纳（Hettner Alfred）、哈特向（R·Hartshorne）等其他学者的区域地理理论等等学说。西方欧美国家实践层面的城乡区域协调发展研究则更多是在1940—1950年代开始兴起，从发展经济学领域刘易斯（W.A.Lewis）的城乡二元经济结构理论、佩鲁（Francois Perroux）的区域增长极理论、弗里德曼（John R.Friedman）的“中心—外围”理论、缪尔达尔（Gunnar Myrdal）的“地理上的二元经济”理论，到以钱纳里（Hollis B. Chenery）、纳克斯（Ragnar Nurkse）、普雷维什（Raúl Prebisch）和辛格（Sir Hans Singer）和等为代表的工业化和现代化理论进而逐步演变形成目前比较流行的舒尔茨（Thodore W.Schults）的人力资本理论、阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）的以自由看待发展理论以及其他新结构主义、新发展主义理论等等。其中，经济学家罗斯托（Walt Whitman Rostow）认为要更好应对城乡发展不均衡问题，就必须动员力量将资源以“大推进”方式投入到基础设施和潜力大、规模大、投资回报率高的城乡经济各个部门。在区域科学领域，新经济地理（空间）学派、区域制度（演化）学派和区域（政策）管理学派等主流学派也纷纷提出各自关于区域发展的不同理论主张。但是，亚非拉国家的发展现实结果证明这些理论主张在实践中并非万能。在经历一段时期的沉寂之后，西方经济学界兴起了对华盛顿共识、北京共识以及实现经济转型的激进论、渐进论的长久讨论。同样，除中国等少数国家之外，拉美等第三世界并未从发展的陷阱中顺利走出来。20世纪90年代以来，国外研究者对城乡结构的探讨向区域化、信息网络化发展的趋势明显加强，自然、生态、空间与人类文化不断与城乡结构形态演化相互融合，学者们如杜克西亚迪斯（Doxiadis）、戈特曼（Gottanman）提出了世界连绵城市结构理论，迪克伊（Dickey）、布洛奇（Brotchie）、卡斯特（Castells）提出后现代社会城市结构形态转型理论，以及新城市主义、精明增长和紧凑城市等理念引导城市空间发展等。21世纪以来，随着全球南北分化、城乡对立和资本主义世界贫富差距急剧拉大等影响人类未来命运的现实发展赤字、治理赤字等问题进一步凸显，以皮凯蒂（Thomas Piketty）为代表的西方学者认为，不平等的加剧不仅降低经济效率，也给西方社会带来极大的政治不稳定。因此，皮凯蒂提出面对不平等和发展差距这一世界难题，需要倡导发展“参与式社会主义”，关键是通过税制、财富再分配和监管体系，对社会权力进行永久性地重新平衡和再分配。但是，这在实践中仍然面临政策操作层面的重重困难和来自不同利益群体的社会压力。
在国内，仅从最近2—3年来的代表性文献来看，刘守英、龙婷玉的研究把城乡融合作为城乡转型的一个阶段，提出了我国城乡融合的思维转变、发展政策和不同类型的实现路径。文丰安基于我国城乡发展的理论逻辑和历史逻辑考察，提出城乡共同富裕融合发展的关键在于加快构建党中央提出的新型工农城乡关系。王青、曾伏通过构建六个维度的城乡发展协调度评价指标体系，采用协调度模型、核密度估计、双向固定空间杜宾模型和熵值法、Dagum基尼系数、变异系数法等对我国31个省（自治区、直辖市）2006—2019年的城乡协调发展水平的σ收敛和空间β收敛性及其分布动态、区域差异及贡献进行了测算分析。崔海洋、袁倩莹结合北京大学数字普惠金融指数和省级层面的宏观数据，从城乡区域协调发展视角研究了数字金融对我国包容性增长的影响及其机制发现，数字金融在促进东中西部居民收入提升、产业结构升级进而有利于经济包容性增长方面的显著差异性。方创琳通过对城乡病理病根及对立格局的解析，提出了影响城乡融合发展的主控要素、驱动机制及其规律性和持续性，并在构建城乡融合发展测度试验系统基础上提出了城乡多融合发展的三角模式。包雪艳、戴文远、刘少芳等人的研究立足国家城乡融合试验区，分析了乡村地域多功能空间分异规律与特征。王大超、赵红采用超效率EBM模型和BML指数分析法，对碳排放约束下我国30个省份2010—2019年的城乡融合发展效率及其影响因素进行了分析评价。张洪新以恰亚诺夫主义的分析思路，对我国城乡融合发展的图景进行了理论解读。周德、戚佳玲、钟文钰从内涵辨识、理论认知与体系重构等方面就我国城乡融合发展的评价问题进行了综述性研究。范根平的研究基于马克思恩格斯城乡融合思想，提出了中国特色城乡融合发展的道路选择。杨晓军、陈浩通过构建城乡基本公共服务均等化指数的研究发现，中国城乡基本公共服务均等化总体呈现波动上升趋势，且区域间和中西部区域内差异较大；从趋势判断，除东部地区外,尽管我国区域城乡基本公共服务均等化水平不存在明显的σ收敛特征，但四大区域城乡基本公共服务均等化水平存在明显的绝对β收敛趋势和条件β收敛趋势。郭海红、刘新民、刘录敬通过构建城乡融合动态测度指标体系和空间滞后时间固定效应模型，对2009—2018年间我国城乡融合发展水平的时空分异、影响因素及其动态演化特征进行了实证研究。陈海龙、马长发通过构建两地区、两部门理论模型并设置以中国为背景的情景模拟，就跨区域人口城镇化迁移的性质对城乡居民收入差距的影响变动率进行了研究。王嵩、范斐、王雪利基于我国社会发展主要矛盾的变化及其影响机制，运用DEA模型分析测度了我国区域、城乡和产业三个层面以平衡充分发展耦合协调度为门槛变量的发展不平衡与不充分及其广度、深度等问题。王红霞根据区域发展理论分析和全球区域政策实践演进，探讨了我国现代化经济体系建设目标导向下的现代化城乡区域发展体系建设的内涵特征、体制机制、支持体系及其政策创新。朱介鸣、刘洋、朱牧文、肖扬等人的研究结合近70多年来我国城乡转型过程及其与之相伴随的空间战略范式转变，对不同阶段由政府主导和市场主导的发展效率进行了比较，认为市场机制与政府政策的有效结合是城市化水平进入较高阶段时实现区域共同公平繁荣的关键。汪彬的定性研究立足区域发展不平衡的现实表现和主要问题，提出了新时代我国实现区域协调发展的总体理念、具体战略和空间格局构建及政府调控举措。杨发萍基于乡村振兴背景下历时性与共时性研究逻辑，探讨了我国新型城乡关系构建的现实基础与突破路径。总体而言，以上成果所选角度多样、所用方法各异、所得结论也不尽相同，但都更多从我国城乡区域发展不平衡不充分与人民对美好生活向往的社会主要矛盾变化，站在比较宏观的角度提出了事关城乡区域协调发展的实证结论、学术思想和政策主张。
不仅如此，还有很多包括陆大道、林毅夫、蔡昉、孙久文、安虎森、张可云、顾朝林、魏后凯、曾菊新、方创琳、龙花楼、陆铭、陈宪等为代表的一大批其他学者，从影响城乡融合和区域协调发展的特定方面出发，对我国城乡区域发展的现状、影响因素、演变趋势、政策组合及其与之紧密相关的居民收入差距、基础设施建设、共同富裕、数字经济、建设用地变化、公共服务、县域经济发展等不同方面，进行了非常具有代表性理论与实证研究。从最新发表的成果来看，陆铭和李鹏飞对我国城乡和区域协调发展的目标、实践历程、实现路径和未来走向进行了研究；关枢针对我国发达的长三角区域27个城市城乡一体化水平的时序变化与空间分异的研究；戴雅娜基于1999—2019年31个省份数据，就高铁开通对省域层面的产业集聚、区域城乡居民收入差距的影响进行了实证研究；李静、覃云云针对老龄化问题提出了城乡融合养老新的模式；郑永兰研究了城乡融合发展进程中以农民工再嵌行为为核心的城乡融合发展机制；舒季君、周建平、陈亦婷等人探究了我国2013—2020年间数字经济发展演化格局及其对城乡融合的影响效应；辛金国、马帅西以城乡发展水平较高的浙江为例深入探讨了数字经济对城乡融合发展的影响；陈志钢、茅锐、张云飞的研究则聚焦共同富裕目标，提出了针对农民权利、产业发展、收入分配、教育公平、生态价值转化、村际一体化发展等角度的城乡融合发展路径与政策；沈永东结合浙江共同富裕示范区建设经验和市场机制、行政机制与三次分配等，对社会组织机制在推动城乡区域协调发展方面的政策体系进行了探讨；孙良顺、田泽结合农村新“三代家庭”的“城乡两栖”生活生计方式，提出了就近县域城镇化促进城乡融合的策略选择；钟晓萍、于晓华对长三角四省（市）构建“地票制度”、建设用地指标跨省域或区域内流动交易的可行性进行了应用性政策研究；范晓莉从新经济地理学理论视角，就我国2008—2016年间省际层面的文化消费、区域基础设施对城乡收入差距的作用机理和影响效应进行了实证研究；刘秋蓉、曹广忠从区域主体功能视角下我国县域单元尺度上的城乡建设用地利用效率、影响因素及其空间分异进行了研究；廖祖君、王理、杨伟的研究则利用1999—2016年省级面板数据，采用空间杜宾计量模型（SDM）分析了经济集聚对我国区域城乡融合发展的作用机制、影响效应及其对策建议；郭磊磊、郭剑雄以中国西部地区为例，通过构建指标体系重点评价分析了不同于南北问题的西部地区城乡分化与融合问题。以上并未穷尽的研究成果对我们从不同方面识别影响城乡融合和区域协调发展的关键因素，制定具有可操作性的政策实施方案都非常具有启发性和重要的现实价值。事实上，如果把论文检索时段延长到近5年左右，涉及城乡融合和区域协调发展的其他文献成果（此处略去公开出版的著作、公开的研究报告等）就更为丰富饱满，这些成果也非常具有参考价值并值得该领域学者们的关注（限于篇幅，此处不再赘述其内容和主要贡献）。
三、近二十多年我国推动城乡融合和区域协调发展的实践探索
城乡融合和区域协调发展是在一定的时空尺度和条件下，城乡区域人口、资源、环境与经济、社会、制度等各个子系统内部及其系统之间的共生发展过程与相互作用关系，是城乡在社会分工、要素/能量流动、经济发展、文化互动等基础上的紧密结合，要求人们必须将城乡区域作为一个整体来统筹考虑，使城市和农村发挥各自优势，逐步缩小以至消灭工农差别、城乡差别和促进工农结合、城乡良性互动，最终实现城乡共同富裕和人的全面自由发展。进入21世纪以来，随着中国特色社会主义市场经济改革的不断深入，我国原有的城乡二元体制结构藩篱不断松动，大规模乡—城人口和其他要素资源加速流动，城乡区域发展关系也呈现出新的特点和趋势，与“三农”问题相关的社会主义新农村建设、新型城镇化与新型工业化等成为全社会关注的热点话题。以时间先后为线索，在涉及城乡区域发展的重要顶层设计方面，2002年10月党的十六大报告首次把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的重大任务之一，正式提出要统筹城乡经济社会发展。显然，把城市和乡村作为一个整体加以统筹考虑，建设现代农业、发展农村经济和想方设法增加农民收入，就成为较长时期我国努力缩小城乡发展差距和统筹城乡经济社会发展的关键抓手。2003年10月党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，进一步把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，并且统筹城乡发展和统筹区域发展成为摆在“五个统筹”中最为重要的前两个任务（其他三个依次为统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）。这就凸显了城乡区域统筹发展在全面建设小康社会这一阶段性目标中的重要意义。在实践层面，2006年6月国务院批准成都—重庆建设“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，要求成渝地区要立足在西部地区相对较发达的比较优势，通过综合配套改革试验为我国完善区域发展布局和探索新形势下城乡区域协调发展的新模式提供先行经验。在一系列政策支持下，成渝地区迅速成长为在全国区域经济大格局中发挥重要“增长极”带动辐射效应的地区，成渝的改革试验也对我国城乡统筹发展战略的推进产生了重大而深远的影响。2007年10月党的十七大报告提出，要建立以工促农、以城带乡长效体制机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是中央层面首次对全国各地在实践中探索推进城乡一体化的肯定。在此之后，以江苏、浙江、上海、广东等地区为典型，城乡一体化的内容得到不断丰富和拓展，各地总结出包括城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、就业市场一体化、社会管理一体化、生态环境保护一体化等在内的城乡一体化实践，为更大范围的城乡发展一体化提供了重要借鉴。可以认为，城乡一体化把我国的城市化和城乡区域发展推进到了一个更新的阶段，对于消除城乡二元结构、促进城乡功能互补和城乡区域公平发展提供了操作指南，成为我国实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”发展的新路径。其后，2008年10月在党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，党中央作出了我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这一判断为我国在进入新的“两个阶段”坚持农业农村“两个转变”（农业经营方式和服务体系转变）、加快破解城乡区域发展难题提供了方向性概括和新的政策表达。简要回顾21世纪第一个十年，我国城乡区域协调发展方面的制度设计不断完善，城乡经济社会发展的协调性、可持续性也在不断增强，为我国全面建成小康社会和全面深化改革奠定了坚实基础。
21世纪的第二个十年，是我国顺利完成“十二五”“十三五”两个五年规划的重要时期，我国国民经济增长速度实现了平稳换挡、结构调整经历了阶段性阵痛和一揽子稳健积极的刺激政策得到逐步消化和效应释放。这一时期，面对国际环境的巨大变化和影响，我国城乡区域经济发展步入新常态、迈入新阶段，城乡区域经济成功实现了中高速增长和人民生活水平的快速提升。其中，2012年11月党的十八大报告明确提出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。为此，要充分发挥各地区比较优势，加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣目标的实现。同时，继续实施区域发展总体战略，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中西部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区要采取对口支援等多种形式，加大扶持力度。至此，立足城乡区域发展新形势和着眼于全国“一盘棋”，我国城乡区域协调发展方略大格局日臻完善。2012年12月1日国家统计局开始实施城乡一体化住户调查，并统一了城镇/农村居民（人均）可支配收入这一调查指标，为更好监测评估城乡居民收入差距的变化提供了重要支撑。2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把城乡二元结构作为制约城乡发展一体化的主要障碍，提出必须从健全长效体制机制入手，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。随后，为提升以农业转移人口市民化为核心内容的新型城镇化质量，推动城乡发展一体化和区域协调发展，2014年3月中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，为我国在城乡区域发展不平衡背景下推进集约、智能、绿色、低碳的中国特色新型城镇化道路提供了重要引领。时隔约两年，为总结推广各地区行之有效的实践经验，2016年2月国务院发布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出要通过全面提升城市功能、加快培育中小城市和特色小城镇，增强城镇辐射带动农村区域发展和提升以工促农、以城带乡能力。在此基础上，2017年10月党的十九大报告立足中国特色社会主义进入新时代这一历史方位，首次明确我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，强调要把“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为城乡融合发展的总要求，实施乡村振兴战略、区域协调发展战略，建立健全城乡融合发展体制机制和建立更加有效的区域协调发展新机制。这一时期，党中央更加强调了乡村振兴与新型城镇化以及城乡区域协调发展的有机联系和相互促进，特别是2018年11月《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》、2019年4月《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和2019年12月国家发展改革委、中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、公安部等十八部门联合印发的《国家城乡融合发展试验区改革方案》，使城乡融合和区域协调发展有了明确的行动指南和可操作性实施方案。同时，我国持续实施了以京津冀协同发展（含雄安新区建设）、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设（含横琴、前海和南沙、河套等重大合作平台建设）、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等为重要内容的一系列具有全局性意义的区域重大战略，进一步推动“一带一路”建设、支持新时期推动西部大开发形成新格局、深化改革加快东北等老工业基地振兴、发挥优势推动中部地区崛起、创新引领率先实现东部地区优化发展以及促进特殊类型地区实现振兴发展等的政策体系，新发展理念指导下优势互补高质量发展的城乡融合、南北互济、陆海统筹等新格局加快形成，我国城乡区域经济协调发展取得历史性成就、发生历史性变革。
2021年伊始我国进入21世纪的第三个十年。面对百年未有之大变局加速演进和百年未有之大疫情持续影响，2021年3月5日我国发布了《中华人民共和国第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，不仅在第四篇“形成强大国内市场，构建新发展格局”中提出要健全城乡要素自由流动机制，构建区域产业梯度转移格局，促进城乡区域良性互动外，还在第八篇“完善新型城镇化战略，提升城镇化发展质量”中提出，要继续坚持走中国特色、以人为核心的新型城镇化道路，以20个左右不同等级规模的城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，而且在第九篇“优化区域经济布局，促进区域协调发展”中对新时代深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系提出系统谋划布局，共同推动我国新发展阶段的城乡区域协调发展和高质量构建新发展格局迈上新台阶。在国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要引领下，2022年5月中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出包括大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城等五类县城的功能定位和发展方向、主要任务，进一步凸显了县城这一重要枢纽型单元在促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系上的关键纽带功能，为更好实现市场、资金、技术、人才、管理、信息等发展要素在城乡之间双向流动、推进城镇公共基础设施和公共服务向乡村延伸以及优化乡村生产、生态、生活空间，实现一二三产融合发展和城乡融合发展提供了关键制度性保障。紧接着的2022年6月国家发展改革委发布《关于印发“十四五”新型城镇化实施方案的通知》，其中的第七部分“推进城乡融合发展”从稳步推进农村土地制度改革、开拓乡村建设多元化融资渠道、引导城市人才入乡发展等八个具体方面明确提出，要坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以11个国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。时隔一个月之后的2022年7月，国家发展和改革委员会紧锣密鼓地制定发布了《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，明确了“十四五”时期我国需要不断纵深推进以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化进程，需要促进城乡融合发展和在高质量发展中促进相对平衡、实现区域协调互动、融通补充，进而为全面建设社会主义现代化国家提供强劲动力和坚实支撑。2022年10月16日习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，前进道路上我们必须清醒看到发展面临的不少困难和问题，其中之一就是城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。因此，报告第四部分重点提出要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。为此，首要的任务就是着力推进城乡融合和区域协调发展。具体来讲，就是要以构建全国统一大市场为导向促进城乡区域要素自由流动，以全面推进乡村振兴为导向加快补齐城乡融合发展短板，通过深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这就要求各地必须立足城市和乡村两个单元在破解发展不平衡不充分矛盾中的比较优势、多元功能价值，贯彻落实好城乡融合和区域协调发展的各项战略部署，从人口、经济、社会、文化、生态等方面全力推动城乡融合更充分、区域发展更平衡，在城乡区域协调、高质量发展进程中解答好中国式现代化的时代命题。
四、新时代着力推动城乡融合和区域协调发展的重点突破
城乡区域发展问题是人类社会发展中最基本和最重要的问题，也是发展经济学、经济社会学和经济地理学中关于现代化理论研究和当今社会不同领域的人们致力于探讨的前沿热点和核心问题。近20多年来特别是党的十八大以来，我国锚定发展中大国转型发展的特殊国情，在推进城乡融合和区域协调发展方面进行了一系列的持续性大胆创新探索，为更多发展中国家和经济体消除城乡区域发展差距提供了新的“中国样本”。但是，正如习近平总书记在党的二十大报告中指出的，面对正在经历广泛而深刻的经济社会变革，我国城乡区域发展不平衡不充分问题仍然突出，推进经济社会高质量发展还有许多卡点瓶颈，而且我们今天所面临问题的复杂程度、解决问题的艰巨程度明显加大。例如，我国东、中、西和东北地区之间以及各区域内部的发展差距依然较大，南、北区域分化现象逐渐显现，城乡国土空间无序开发与区域间市场壁垒、恶性竞争等现象仍然存在，老、少、边和脱贫地区等特殊类型地区的发展短板弱项还比较突出，城乡土地制度、“三农”领域等关键改革任务依然繁重，区域协调互促发展机制还不完善，难以适应新时代城乡融合和区域协调发展战略需要。同时，城乡区域协调发展所必然要求的资本、劳动力、技术、信息等要素的市场化流动水平仍然需要提升，劳动力在城市迁入地容易受到不同程度的限制、歧视和排斥，大部分农业转移人口长期在城乡间只能以“候鸟式”暂住方式流动迁徙，处于欠发达地区的乡村对资本、技术、企业家等要素的吸引力仍然不够，农业资本投入增加和农业现代化技术提高对城乡融合产生的生产要素集聚效应仍然不显著。在县域枢纽带动功能发挥方面，大多数县财政实力薄弱，基层政府财政压力巨大，基层组织治理结构僵化、治理主体沟通合作难度较大，县级政府话语权相对弱化，公共服务供给、基础设施建设和财政直接用于支持“三农”的比例偏低，现代金融服务对县域经济发展缺乏有力支持，加之滞后发育的农村社会保障制度、积累水平较低的人力资本、经济发展中的非正式约束等等，造成乡村经济的非农化以及城乡产业结构趋同化程度较低，县域单元在联结城乡融合上无法形成稳定增长和可持续发展的长效体制机制。在城乡融合的支持性制度方面，城乡二元的户籍制度、劳动就业制度、土地制度等制度性阻隔仍然存在，农村集体产权制度封闭性、模糊性、非流动性、非平等性特征明显，导致农民的城市权利、公共服务权利和乡村的非农发展权利等严重受限，城乡统一大市场建设和城乡转型发展仍然任重道远。以上种种问题和挑战要求我们必须善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、主要矛盾和次要矛盾等多重关系，不断提高城乡区域价值互补、有机协调、交融一体的协同发展能力，为着力推进城乡融合和区域协调发展提供前瞻性思考、全局性谋划、整体性战略和重点突破策略。
（一）着力推动城乡融合发展的重点突破
城乡融合是消除城乡对立和缩小城乡差别的突破口，体现了城市和乡村在区域协调发展上的内在要求。在新发展阶段推动我国城乡融合走向深入，关键是要找到制约城乡融合的“病灶”、扭住城乡融合发展的“牛鼻子”，从“三农”这一全党工作的重中之重入手，坚持优先补齐农业农村发展短板，在缩小城乡发展差距和居民生活水平差距目标导向下，紧紧抓住乡村振兴战略和新型城镇化战略，重点完善农村产权制度和促进城乡要素自由流动、平等交换，坚决破除户籍、土地、资本、公共服务等体制机制弊端，加快形成工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型工农城乡关系，实现城乡区域在人口、资源、经济、社会、空间、生态环境等全域场景方面的全面融合。
着力推进城乡融合最为紧迫的重点突破之一就是从户籍制度、土地制度、财税金融和公共服务等农业农村支持性制度设计入手，为城乡融合发展长效体制机制的构建提供可预期、稳定规范的“游戏规则”。制度经济学的基本原理启示我们，有效率的制度安排能够为利益相关者提供激励和约束，把激励做好是城乡融合制度创新的焦点问题。因此，有助于破解城乡二元体制结构桎梏“牵一发而动全身”的户籍制度改革，要在增强城市综合承载力的前提下逐步放宽放开农业转移人口市民化的行政性限制，主要通过市场决定性作用的发挥激发人口流动活力、带动提升社会阶层流动性，从而为城乡居民的行为选择和自我发展提供更大约束与激励空间，并由此联动推进土地制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保障制度等其他制度创新。例如，农村土地“三权分置”制度改革要在坚守所有制性质不变、耕地红线不突破、农户权益不受损的前提下，进一步盘活耕地承包经营权和宅基地（及农房）使用权，在原有建设用地指标增减挂钩制度基础上将城镇建设用地增加规模与该城镇吸纳多少农业转移人口落户数量挂钩，通过先期两轮封闭试点逐步稳慎扩大集体经营性建设用地、闲置宅基地和农村集体公益性建设用地入市范围，探索农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、抵押等有助于实现与国有土地同等入市、同权同价的不同形式，从而为城乡统一的土地市场制度建设提供实践基础。在财政投入保障制度上，应将更大比例的土地出让收入投入到农业农村和公共服务领域，在风险可控的基础上通过发行地方政府债券支持城乡融合公益性项目及相关平台和载体建设项目，提高涉农资金配置效率，以财政资金撬动更多社会资金投入到乡村建设行动中来。为有效破解城乡融合中的乡村金融服务约束，要加大对农村信用社、农商行和村镇银行等服务“三农”的支持力度，创新中小银行和地方银行涉农类金融产品供给机制，合法合规推进农村集体经营性建设用地使用权、农村宅基地和农民房屋财产权、集体林权抵押融资以及农户集体土地承包经营权、集体资产股权等担保融资，通过市场化方式吸引社会资本设立或投入国家城乡融合发展（基金）项目，积极引导工商资本投入建设农业产业化规模化集约化经营项目、村级集体经济项目，或通过政府购买形式支持工商资本建设农村基础设施、数字乡村和乡村公共服务项目。
着力推进城乡融合的第二个重点突破就是推动人才、土地、资金、技术、数据信息等要素资源自由流动、平等交换，为城乡融合发展注入要素合理配置新动能。我国改革开放以来的实践证明，要素自由流动是实现资源配置的基础，统一大市场建设是要素自由流动的前提；完善中国特色社会主义市场经济制度，就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，促进经济要素在城乡区域间的合理自由流动，必然成为城乡融合发展的前提和基础。例如，以城乡人才资源流动为例，关键是要促进更多人才入乡，特别是通过财政、金融、社会保障等方面“含金量高”的政策吸引普通高校毕业生、职业技术院校毕业生、新生代外出农民工、经商人员、社会贤达人士、退伍军人、离退休人员等从城市更多回乡返乡或创业发展，或者为大学生提供有更大发展机会的村官、村书记等职务；也可出台倾斜性政策支持城市科技、教育、文化、卫生、体育等工作人员定期到乡村进行一段时期的服务，对有该经历且达到一定服务期限的人员在职称（务）评定、（规划、园林、建筑等）资质认定、薪资待遇等方面给予破格、特设岗位等实质性倾斜，使各类乡村振兴急需的人才能真正服务于乡村并有事业平台留在农村。在工商资本入乡方面，应借力有利可图的产业项目、技术转化项目、PPP基础设施项目和政府购买公共服务项目等，用可预期的利润、法制化便利化乡村营商环境和信贷支持政策等吸引市场主体带着资本赋能乡村振兴。在技术及科技成果转化入乡方面，要细化和完善科研人员、专利发明所有人等到乡村兼职或者离岗创业的可操性政策，鼓励支持各类科技人员以科技成果入股涉农企业，将农业科研成果产权落实到科研人员（团队），用有效激励和经济利益吸引涉农科研成果顺利转化、推广，允许各类农技人员以市场化方式提供增值服务并获得合理报酬。在数据信息要素流动上，充分利用互联网基础设施网络，借助于数字乡村、智慧农业建设等重大工程为农村提供更多优质线上教育培训、科技服务、文化娱乐、卫生健康等数据信息资源，通过建设信息化平台为农村居民提供多样化社会保险、社会借助、对口帮扶等通道，实现互联网+基础上的城乡区域数据信息服务普惠共享。
着力推进城乡融合的第三个重点突破在于以11个国家城乡融合发展试验区为样板，通过试点引路和改革的办法探索可复制可推广的典型经验，以点带面、从线到片带动更大范围的东、中、西部地区乡村经济多元化发展，引领现代农业、农村新产业新业态和农村第一二三产业融合发展形成新格局。俗话讲，榜样的力量是无穷的。我国经济社会发展取得重大成就有很多值得继续坚持的经验。其中之一就是在有限范围内通过率先试验试点、不断总结经验而“摸着石头过河”的。在这里，国家城乡融合发展试验区要坚持破旧立新、扭住关键、各有侧重、强化协同等原则，将已经或正在进行的成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区、33个和104个县（市、区）以及3个地级市的两轮农村土地制度改革三项试点地区、58个农村改革试验区、232个和59个县（市、区）农村“两权”抵押贷款试点、历年不同批次的国家现代农业示范区、不同批次6种类型的国家农村产业融合发展示范园、多批次数百个国家全域旅游示范区等一系列相互关联的试验示范成果结合起来，进一步在城乡人口有序迁徙流动机制、进城落户农民的农村“三权”（此处“三权”具体指农民享有的承包地流转经营权、宅基地和农房使用权、集体收益分配权，或农民依法自愿退出承包地承包权、宅基地资格权、集体资产股权）保障机制、农村集体经营性建设用地入市（含使用权转让、出租、抵押等二级市场）机制、农村产权抵押担保机制以及农民持续增收机制、城乡基础设施一体化机制、城乡生态产品价值实现机制、城乡基本公共服务均等化供给机制等体制机制方面，形成全方位和具有针对性、原创性、差异化的城乡融合发展试验创新成果，持续将改革试点红利的“外溢效应”发挥出来，带动新时代我国城乡融合发展在城乡经济融合、社会融合、空间融合和生活融合等方面取得新进展。
（二）着力推进区域协调发展的重点突破
区域协调发展要求区域既要发展、又要协调，是在协调中实现发展不止步。为解决新时期人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的主要矛盾，着力推动区域协调发展的关键是要立足东、中、西、东北地区等“四大板块”和老、少、边等特殊类型区发展基础，瞄准区域协调发展的目标要求与面临的突出问题，以“一带一路”、京津冀、长江经济带、长三角、黄河流域、粤港澳大湾区等国家重大战略为引领，结合新型城镇化和主体功能区建设，以系统思维促进区域空间布局优化、推动不同战略间的协同融合和实现区域经济社会高质量发展。
着力推进区域协调发展的第一个重点突破就是深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等不同国家发展战略，做到战略实施集成化、防止政策碎片化。近20年来，我国在区域协调发展方面形成了一揽子战略（规划）和指导意见，国家部委和地方政府为落实这些国家战略又出台了更为细化的区域性发展战略或实施行动（方案），这为我国区域协调发展提供了重要完整的战略体系。因此，着力推进区域协调发展必须坚持问题导向、坚持守正创新、坚持系统观念，以集成思维更好发挥这些战略的综合指导作用。其中，“一带一路”建设要突出全球化视野下我国沿海、内陆、沿边地区的高水平对外开放，加强铁路、公路、航运等重大基础设施间的互联互通，为统筹国内和国际、协调东中西部和南北方地区的发展关系提供战略支撑。京津冀协同发展、雄安新区和滨海新区建设等战略，重点是探索如何有序疏解超大和特大城市等人口经济密集地区的“过密”问题、“大城市病”的有效治理问题。长江经济带建设、黄河流域生态保护和高质量发展等沿大江大河流域发展战略要把上下游、左右岸城乡区域联系起来，以生态环境保护和山水林田湖草沙综合治理为导向，在“两山”理论指导下实现区域生态优先和绿色循环低碳发展。新型城镇化战略的核心则在于既要处理好农业转移人口市民化问题，又要以区域性中心城市为引领、以城市群和都市圈为依托，促进大中小城市和县城协调发展，实现城市治理水平和能力提升、基础设施体系完善、公共服务充足供给和城市持续更新等多重目标，最终为人的生产生活打造宜居、韧性、智慧的幸福美好家园。在以上各类战略实施的过程中，我们还要把发达地区和欠发达地区结合起来，特别是要因地制宜寻求中西部地区实现快速崛起的适宜路径，发挥“输血”和“造血”两个机制的作用，加快补齐欠发达地区在基础设施、公共服务、生态环境、产业发展等方面的短板，确保资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区和革命老区、民族地区、边疆地区、已脱贫地区等“问题区域”在社会主义现代化强国建设征程中跟上来、不掉队。考虑到我国作为海洋大国拥有3.2万千米海岸线，涉及平原、山地港湾及生物海岸等不同类型，海岸带资源丰富，海岸带经济在我国经济总量中占有十分重要的地位，因此创新发展海洋经济、保护海洋生态环境、加快建设海洋强国，必然也是我国区域协调发展不可或缺的重要内容。
着力推进区域协调发展的第二个重点突破在于以明确的区域功能定位，不断完善区域分工合作发展机制，以新型工业化为本源推动力，促进东西南北区域间和陆海经济相互融通补充。实践发展和理论研究充分证明，分工及其专业化能提高产出效率，协作及其交换是促进发展的重要手段，城乡区域发展的过程就是一个伴随劳动协作、产业协作、技术协作等而实现区域（内和区域间）社会分工深化、细化的过程。同时，城乡区域治理也是一个不同区域主体之间一系列权益交互作用和实现利益相关者博弈均衡的过程。因此，面对我国城乡区域各地存在的巨大发展差距和不同区域间迥异的发展条件，我们需要发挥市场和政府“两只手”在推动区域分工、产业（转移）合作中的作用，通过东部沿海发达地区与中西部欠发达地区在新型工业化带动下共建区域经济合作平台或区域能源资源精深加工基地，实现不同区域间优势互补、联动发展。为构建有助于区域协调发展的产业分工合作机制，关键之一就是尽快彻底消除区域间市场长期存在的各类歧视性、隐蔽性准入限制，打破来自行政领域的垄断现象，促进资源要素按照市场需求自由流动和实现不同区域空间上的优化配置。这就要求我们必须以全国统一大市场建设和构建双循环新发展格局为目标，形成区域工业化、城镇化进程中市场联动发展的区域市场一体化新机制，深化区域在要素、产业、技术、创新、人才等方面的合作水平，加强区域间基础设施联通、产业组织分工、公共服务供给、生态环境治理、对外开放合作、改革创新等领域的互促共进，协调解决好不同区域间在分工合作发展中面临的重大难点问题。例如，以利益分享机制为纽带，加强不同区域间的企业、产业、园区等在供应链产业链的不同环节形成稳定分工合作关系；以区域联席会议或会商机制为工具，加强各种毗邻接壤区域内和不同省、市、县交界地区的经济合作，探索合作共建科技创新孵化园、产业园、文化商贸交流平台等，实现共同规划管理和利益分享目标。以系统思维、全球化视野、站在全国“一盘棋”的角度考虑，区域分工合作还包括建立国际区域合作机制，如主动利用上海合作组织、中非合作论坛、中俄东北—远东合作、中国—东盟—中日韩合作以及澜沧江—湄公河合作、图们江地区开发合作等国际区域合作机制，推进边境经济合作区、城市化重点区域开发开放和进行国际区域合作试验示范，更好发挥境外产能合作园区、经贸合作平台等对区域分工合作的带动作用。
着力推进区域协调发展的第三个重点突破是要充分发挥我国社会主义制度的优越性，利用举国体制优势和强大的资源动员能力，通过党的全面领导促进东、中、西部、东北地区和特殊类型区之间的区域对口支援帮扶，实现不同区域在发展机会上的均等化，以先富带动后富、逐步实现共同富裕。区域自组织机制的自我完善、发展和创新能力提升对于大国范围内的区域协调发展具有重要作用。我国“四大板块”之间和不同类型区域内部在自然地理条件、资源要素组合、历史文化传统等方面分异特征十分明显。由于经济社会发展的初始条件不同和区域经济发展的路径依赖特征，我国欠发达地区、北方地区和边疆地区、民族地区以及革命老区、资源枯竭地区和以生态保育为主的限制或禁止开发区等，仅靠发挥市场的力量、自身的能动性和依靠本地资源条件是很难实现跨越和赶超发展目标的。因此，为促进区域协调发展就必须持续加大东西部区域协作力度，主动深入开展区域间对口支援，不断创新区域间和区域内开展对口协作发展的体制机制，构建由各级政府、国资国企和民营企业以及其他社会组织、民间组织等社会力量广泛参与的区域帮扶体系，不断筑牢全社会稳定和谐和长治久安的物质根基。为推动各种类型、全方位的区域对口支援帮扶，我们还要不断完善生态受益区与生态保护区、流域下游与流域上游、资源输出地和输入地、粮食主产区和主销区等不同区域间的利益补偿机制，在生态（产品）服务价值核算、资源综合利用税收返还、接续替代产业培育、生态环境恢复治理、财政事权事项支出责任分担等方面，按照区际公平、权责对等的原则，为欠发达地区、生态环境脆弱敏感区或不同主体功能区主导作用的顺畅发挥提供经济社会成本补偿，提高人才、土地、产业、投资、财政、货币、环保等政策指向的精准性和有效性，明确区域补偿帮扶的内涵、战略重点和主攻方向，为区域协调发展的公平性、持续性和共同维护国家安全提供坚实保障。
五、结语和讨论
长期以来，全世界各国或经济体都在探求着力推进城乡融合和区域协调发展这一世界性难题的可行路径。马克思在《资本论》第一卷中从社会分工和生产力发展的历史唯物主义视角，从生产力和生产关系的矛盾运动中洞察了人类最终实现城乡融合发展的历史必然性。在他与恩格斯合著的《德意志意识形态》中又进一步补充指出：“消灭城乡之间的对立……取决于许多物质前提”。近70多年来中国城乡区域发展最宝贵的经验，就是中国共产党以马克思主义政治经济学的原理和方法为指导，在实现马克思主义中国化的实践创新中依赖不断推进的改革来解决城乡区域发展过程中的深层次矛盾，紧紧抓住影响城乡区域经济社会发展的最核心的“瓶颈”问题进行“渐进式”突破。当中国的城乡区域发展受到全球气候变化、经济全球化的实质性影响，当中国未来30年约有超过10亿规模的人口居住在城市化区域，当低碳经济、生态发展和人地关系的和谐成为区域城市化发展的基本理念，以及与信息化、人力资本、新型基础设施、制度因素的重要性不断上升而伴生的区域安全、生态保护、空间协同等的趋势成为主导城乡区域发展的新因素之时，我们必须意识到城乡区域每个个体在数字经济时代可接触到的信息渠道、信息量在急剧提升时，城乡融合与区域协调发展演化过程不仅仅是经济行为，还是更广泛意义上的社会行为和更为重要的非线性区域响应过程，其间的社会价值观、环境伦理观、生态文明观、技术进步观、空间正义观等非经济因素会越来越对城乡区域融合发展产生重要影响。近10多年来，以互联网、大数据、云计算、区块链等新一代信息技术的广泛深入应用以及由此发生的城乡网络化空间格局重塑、城乡社会治理与城乡新经济、新业态、新发展模式创新给城乡融合和区域发展所带来的巨大形塑作用，城乡区域在数字时代的产业空间布局、知识生产、平台经济、数据信息要素流动和以现代服务业、服务型制造、信息管理中心等为主体的中心城市（核心圈—聚集圈—扩散圈）的集聚扩散效应和创新动能不断显现，城乡区域精明增长、和谐宜居、功能紧凑、生态文明的要求以及元宇宙、虚拟空间、流动空间、机器学习（算法）等的影响导致城乡区域发展呈现许多新变化、新特征，出现不少新问题和面临新的风险挑战。2020年8月20日，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，“不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的，如城市和乡村、平原和山区、产业发展区和生态保护区之间的差异，不能简单、机械地理解均衡性。解决发展不平衡问题，要符合经济规律、自然规律，因地制宜、分类指导，承认客观差异，不能搞一刀切。”面向2035年奋斗目标和21世纪中叶左右的更长时期，在探索建设中国特色社会主义现代化国家这条前无古人的全新道路进程中，着力推进我国城乡融合和区域协调发展必然会遇到前所未有的艰辛和挑战，这就需要我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习宣传贯彻党的二十大精神，坚持党的全面领导，坚持百年建党精神，全面、完整、准确贯彻新发展理念，构建高质量城乡区域发展新格局，在中国式现代化进程中更加坚定对实现城乡居民共同富裕取得实质性进展的理论自信、文化自信，增强我国对探索发展中社会主义东方大国区域协调发展规律的制度自信、道路自信，续写对更多发展中国家缩小发展差距、实现城乡融合和区域协调发展具有世界意义的中国故事、中国道路和中国经验。