摘要：区域协调发展的研究已有一定的积累，然而其研究特点、研究趋势和在学科之间关注的重点鲜有被总结和归纳。文章从经济学和管理学视角，在区域协调发展的理念认知、驱动机制和政策设计三个方面梳理相关的研究文献，阐述区域协调发展在经济学和管理学之间的表现或联系，并提出了一个整合性的研究框架。研究发现，区域协调发展的理念认知呈现了由关注经济学视角下的经济差距和区位要素转向关注管理学视角下的政策和制度等要素，尤其注重多维度的协调发展；资源驱动是区域协调发展基础阶段的主要特点，而区域协调发展过程中政策驱动的作用更加明显，可以促进区域经济外向性和经济结构的转型，区域协调发展的结果从突出经济学视角下的GDP向管理学视角下的多维协调度转换；区域协调发展的政策设计本质是协调不同行为主体之间的关系最终促进区域发展的协调发展，需要推动市场培育、调节府际关系、规范和约束社会组织的发展等，处理好政府与市场、政府与政府以及政府与社会组织之间的关系。
关键词：区域协调；经济差距；政府；政策；多元主体
中图分类号：F061.5 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2021)04-0115-12
一、引言
区域协调发展长期以来聚焦于经济学的视角，关注区域经济差距的缩小。学术界普遍认同的市场机制作为区域协调发展的基础性调节机制只负责一次分配，注重经济要素的协调和区位优势的互补从而达到经济利益最大化，这也导致很长一段时间内学界对于区域协调发展的衡量标准是区域经济差距的缩小。但是，这种分配往往导致马太效应，也反衬了政府二次分配的重要意义。区域协调发展旨在通过不同区域之间要素的流动与优势的互补，消除不同地区资源的矛盾和紧张，产生更大的经济和社会效益，提高地区综合发展水平。政府作为权力的集合体，一方面可以通过公权力的运用实现不同区域之间技术、人力和自然资源的流动；另一方面，不同政府部门之间、不同行为主体之间的合作与协同也是区域协调发展的又一重要表现。政府是管理学研究的重要对象，更具体而言是公共管理学研究的核心对象，忽视管理学视角将不利于对区域协调发展的全面理解。更进一步而言，经济学视角和管理学视角下的区域协调发展研究是否还存在某种差异、联系或者转化？具体联系的状况如何？
带着上述的疑问综观这些年学界对于区域协调发展的积累，尽管部分研究或多或少地强调了政府在区域协调发展中的作用，可多拘泥于在区域经济发展领域内探讨政府间的关系和政府职能、政府在制定区域协调发展战略和政策中的作用和动力机制，忽视了区域协调发展蕴含在经济学和管理学视角之间的联系和转化，也忽视了不同时期下的区域协调发展在两个视角之间被重视程度和重视内容上的差异。因此，本文从经济学和管理学视角，在区域协调发展的理念认知、驱动机制和政策设计三个方面梳理相关的研究文献，阐述区域协调发展在经济学和管理学之间的表现或联系，理解这一领域的研究成果和进展，以期回答以上的问题和推动该领域的后续研究工作。
二、区域协调发展的理念认知：内涵与理论
（一）区域协调发展的内涵：起点与转变
区域协调发展的内涵随着实践的发展有所丰富，至今未形成统一的定义。我国对区域协调议题的关注发端于经济协调发展。1982年，党的十二大中指出“国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”这次报告正式出现了协调发展一词，强调了宏观意义上的“经济”协调发展，也使得协调发展带有一定政府战略规定和管理学的意味。然而此时还未明确指出“区域”的概念。随着改革开放的深入，不同区域之间经济差距加大的同时也带来了很多社会问题，使得区域协调发展成为了国家治理的目标之一，对区域协调发展的研究也呈现出从经济学视角向管理学视角转换的态势。从管理学视角来看，区域协调发展内涵研究的焦点存在两条研究主线：一是对区域之间协调维度的讨论，涉及教育、人口、科技、环境等不同要素的探讨；二是中国区域广泛，诸多学者针对不同的区域探讨了区域存在的问题和对策。围绕这两条主线，区域协调发展的内涵有以下几大特点：一是区域协调发展不仅包括区域内部生产要素的互动与协调，也包括区域之间的流动与协调；二是区域协调发展不仅是地区经济差距的缩小，也包括科技、人力、生态等多方面差距的缩小；三是区域协调发展不仅是空间层面区域发展结果的协调，也包括发展能力和发展机会上的协调。本文所指的区域协调发展内涵上包括以上三方面的内容。
（二）区域协调发展的理论认知：溯源与发展
学术界对于区域协调发展运用的理论阐释已数见不鲜，却鲜有研究关注这些理论所蕴含经济学和管理学视角的特点。本文围绕区域协调发展的几个重要历史时期，发现区域协调发展理论视角的演变呈现出由经济学视角向管理学视角转换的特点。
对区域协调发展理论的理解离不开对区域发展理论的追溯。区域发展的理论研究兴起于第二次世界大战后的欧洲大陆，理论界一致认为区域发展理论起源于区位理论，如冯·杜能(Thanen, 1826)的农业区位论、韦伯(Weber, 1909)的工业区位论、以及克里斯托勒(Christaller, 1933)和勒施(Losch, 1940)的中心地理论等。上述的理论经借鉴和发展，形成了区域协调发展的相关理论，也侧面反映了区域协调发展理论的源头带有产业、空间、区位等这些经济学和地理学的色彩。
20世纪初，传统古典经济学中“看不见的手”即市场和“自由放任”被认为是协调发展的最好工具，然而后来经济危机证明了市场的弊端，市场也会失灵，这为区域协调发展蒙上阴影。二战后学界推崇凯恩斯国家干预主义思想，西方国家出现了增长极理论、区域发展不平衡理论、核心—缘模式等。20世纪60年代，资本剩余的空间循环引发了经济、犯罪、政治等社会问题的矛盾，尤其是旧区域主义对区域协调发展的理论缺陷引起了学者的不满和重视，开始谋求新区域主义。20世纪90年代，以克鲁格曼为代表的经济学家构建了新经济地理学。协调发展是经济地理学始终关注的核心问题，该学派主要分析空间要素和经济增长动力的关系，表示经济活动空间聚集和扩散的相互作用是区域增长的动力机制，研究也受到了国内诸多学者极大的关注与介绍，应用于对产业集聚原因的解释分析我国区域经济差异的演化研究。然而，新经济地理学的理论更强调宏观层面的空间行为，缺少对区域微观主体空间行为的关注，这点被学术界多加质疑。由此，学者将新制度经济学派引入区域协调发展的研究，将制度要素融合进区域分析中，注重政府对区域协调发展的影响，也被称为区域政策学派。此外，区域管理学派作为新兴的学派，认为只有政策和规划远不能达到区域协调发展的目标，必须将区域作为对象进行管理。尽管经济发展是我国区域协调发展的重要基础，但该视角缺少对于政府的关注，与我国改革开放以来经济转型的背景不相吻合。由此，我国一些学者在借鉴西方区域经济学理论的基础上结合我国的国情，在区域协调发展研究中开始向公共管理视角进行转换。诸多学者从人口管理、环境管理、经济发展管理、城乡统筹、主体功能区管理等方面对区域分析的管理视角分析进行了拓展，使得区域协调发展的管理学色彩更加浓厚。
上述的学派以及遵循的理论都是在特定的历史条件下形成和发展，关注的重点、分析的视角、遵循的理论体系和注重的问题都存在差异。总的来看，西方区域经济学的理论为我国区域协调发展奠定了丰硕的基础，在发展脉络上呈现了研究视角和分析工具的转换、由关注“看不见的手”即市场向“看得见的手”即政府的转换、由经济学视角突出向管理学视角突出的转换特点。经济学视角中关注空间要素、产业要素等，且在具体分析中注重模型和范式的创新，而管理学视角则强调了政策和经济以外人口、环境等综合要素的发展，更加注重研究的应用价值。管理学视角对区域协调发展中的微观组织机理进行了补充，弥补了经济学视角的不足。
三、区域协调发展的驱动机制：基础、过程与结果
区域协调发展的驱动机制研究有利于政府把握区域协调发展的作用规律，从而有针对性地采取措施进行干预，促进区域协调活动的产生与发展，节约治理的时间和成本。诸多学者如陈国阶、张秀生、韩兆洲、安康、王小鲁和樊纲等都在研究中表示区域协调发展是受诸多因素的影响。本文从经济学和管理学的研究视角出发，从区域协调发展的基础、过程和结果三方面审视区域协调发展的驱动机制。
（一）基础：资源驱动
资源是区域协调发展的原始驱动力。一个地区原有的资源条件构成了地区的经济发展基础，这里主要指狭义的自然资源，也构成了区域之间的绝对差异，是区域差距的直接体现，影响了区域协调发展的程度和难度。之所以称为绝对差异，是因为这种差异是自然形成的区域差异，无法或很难彻底地改变。地区的环境条件是构成区域经济发展基础的重要条件，如各地区的区位、地理结构、水资源、矿产资源等资源差异较大，东部地区沿海等区位优势是其良好的经济发展基础但资源不足，而中西部的资源丰富却存在市场发展不充分等限制因素，因此导致了地区之间的发展不平衡，也不利于区域之间的协调发展。如何克服资源约束实现区域协调发展的议题是经济学家持续关注的焦点。围绕这个焦点，学术界对资源的有限性问题出现了争议：一种观点认为资源的有限性妨碍了区域的协调发展，会加大区域的不平衡；而主流的声音则认为全球化的背景、经济的快速增长与投资的需求会增加对资源性产品的需要，对自然资源丰富的地区尤其是中西部地区带来宝贵的发展机遇，更有利于实现区域协调发展。
（二）过程：政策驱动
自然资源相对固定的情况下，地区间的经济结构和经济外向的重要性被凸显。二者可以通过制度和政策的支持实现转变，这种差异较绝对差异而言更容易发生转变。以中部地区为例，该地区经济结构趋同严重，缺少强大的区域经济中心，影响了地区的健康和可持续发展。而这种区域经济中心的缺失可以通过政策进行驱动，如深圳的发展历程。也有学者表示外商投资、进出口额等经济外向因素能够显著促进城市体系的聚集发展和城市体系的协调发展。自然资源和经济结构等因素对区域协调发展结果的作用力度不同，有学者表示物质约束对中国农村经济的影响正在减弱，但技术进步和资源优化所呈现的全要素生产率越来越成为地区经济增长的主要力量，也是20世纪90年代地区经济发展差异形成的主要因素。
资源的有限性决定了并非所有的欠发达地区都能同时享有优先发展的机会，一个有责任和能力的政府可以实现自然资源禀赋转化为区域经济发展的引擎，于是政策及与之相关联的政府机构和体制对区域的统筹和协调作用愈加凸显。学术界围绕政策及组织机构在区域协调发展中的作用从四个视角展开：一是基于制度、政府与市场关系的视角，缩小区域经济发展差距必须意识到已有制度的依赖性和弊端，只有解决和规避这些弊端，才能发挥制度安排的驱动作用。二是基于体制机制视角，资源错配是阻碍区域协调发展的重要因素，要想驱动区域协调发展，要建立各区域经济发展良好的联系和互动关系；避免区域政策简单化，没有突出区域差异；解决区域发展政策缺乏制度支持、区域间市场发育程度不均衡、地区产业结构趋同，缺乏统筹协调的问题。三是基于政府机构间合作的视角，区域治理中政府机构的价值、能力和支持因素的变化对合作成败以及区域合作治理战略的形成具有重要的影响，行政分割导致经济整体性较差。四是基于制度、经济以及其他因素对区域协调发展的作用程度进行了比较，有学者表明了政府调控>投资因素>发展阶段>基础设施的作用程度。
（三）结果：GDP转向多维协调度
区域协调发展结果评价对于政府及时把握区域协调发展的成果和判断预期发展的态势具有重要的作用。综观现有文献，21世纪前后，区域协调发展结果的评价标准多从经济学的视角出发，以区域经济差距的变化为判断核心。尽管使用的方法不同，但多采用GDP、人均GDP为核心指标指代区域间的经济差距，如林毅夫等利用泰尔指数分解法，把人均GDP差异分为东部、中部、西部三大地区内部差异和三大地区之间的差异；金相郁等利用 CV、HHCI、TEC、MLD分析中国区域发展差距的趋势，包括省际发展差距和东、中、西部地区发展差距；陈伟雄根据人均GDP对中国区域经济差异进行了衡量；王贤彬等采用全球DMSP/OLS夜间灯光遥感数据重新评估中国地区经济差距动态趋势。近些年，学界倾向从管理学视角出发，关注经济与其他维度之间的协调度，如李晶在区域协调发展的指数研究中关注了经济、教育和健康的协调度、范柏乃在区域差异的研究中关注了经济与社会的协调度、常阿平关注了经济与环境的协调度等。管理学视角下的区域协调发展结果不再以经济差距的缩小作为唯一的核心指标，教育、人力资源、生态等要素越来越受到重视，近些年区域的创新能力要素引起了学者的关注，被引入了区域协调发展结果的模型。
四、区域协调发展的政策设计：多元主体间关系
经济学的理论知识固然可以解释区域协调发展的政策，这些研究多关注空间格局优化、区际福利均等化和机会损失补偿等。然而，经济学的理论逻辑一般是不区分国家和地区的一种普遍存在。在中国情境下，政府在区域协调发展政策设计中的推动作用举足轻重。21世纪，我国区域协调发展面临着经济发展、社会发展和竞争优势等方面地区差异明显且复杂的社会问题，并且许多地区之间经济差距不断扩大、马太效应明显。这种情境无疑是21世纪我国公共管理面临的巨大挑战，需要多元主体的共同参与、合作管理和政治融通。此外，目前学术界关于区域协调发展政策的探讨多从政策演化的角度，对不同时期的政策内容、政策依照的价值理念和实践效果进行阐释，鲜有关注多元主体之间的关系。本文认为，区域协调发展的政策归根结底是要处理和协调不同行为主体间的关系。因此，本研究试图以管理学视角为主，围绕政府与市场、政府与政府和政府与社会组织的关系三方面探讨区域协调发展的政策设计。
（一）政府与市场的关系
区域协调发展政策设计中，政府在市场运作中的重要角色是诸多研究关注的焦点。市场机制是区域协调发展的基础性机制观点基本达成一致，但从更广阔的视角看，市场的规则和秩序都需要政府的管制和行政力量的约束。区域协调发展要契合市场经济的基本要求，在选择区域经济协调发展的手段和政策时，政府应该充分发挥市场机制的作用，也要促进市场机制与政府机制的功能结合且互补，即自然秩序与人为秩序不分离。在区域协调发展的政策设计过程中，市场的培育和竞争机制的完善需要政府继续深化改革和创新体制：微观层面来看，需要竞争执法与私人执行相互协调；中观层面来看，要完善竞争法和公平竞争审查制度；宏观层面来看，建立全国统一、开放的竞争体系，实现整体竞争。例如在具体做法上，为了保障商品和要素在不同区域之间自由流动性和统一的区域市场体系的建立与完善，政府应制定相关的制裁措施和政策法规以打击分割区域市场的行为和地方保护现象。因此，我国区域经济协调发展目标的实现要转变单方面由政府推动或单方面的市场推动，原因在于市场机制是基础性调整措施，宏观调整可以提供保障，二者相互结合的机制转变是区域协调发展的必然要求，市场机制政府扶持机制的互动与补充是区域协调和区际协作的关键。有学者已经对此给予了关注，从区域经济协调发展中政府竞争与市场集聚之间的关系研究了市场与政府的互动机制，表面地方政府竞争的正向效应会削弱区域市场集聚的正向效应、区域市场的集化效应负向影响区域经济的协调发展等。但总体而言，现存的研究多停留在经济区域的布局、强调市场和政府的角色定位，学界对政府与市场之间的互动机制仍存在明显不足。
（二）政府与政府的关系
政府与政府之间的关系主要强调了政府的政策制定职能和协调职能。省际关系的贯通是区域协调发展政府与政府间关系研究的重要主题。省界是降低省区经济增长差距，实现省区协调发展的主要障碍。打破省际边界，积极协调各区域、各部门利益关系，实现跨省区的协调发展是区域市场一体化的重要方面。如广东和港澳的诸多制度不同，粤港澳大湾区这种新型跨区域合作新模式如何破除制度和行政壁垒，减少各种生产要素（如人才和资源等）在这三个地区之间的流动阻碍，成为了这三个地区迎接多方机遇的同时也急需面对的最大困难。然而，放眼世界上的其他大湾区的建设，多是基于相同政治体制下建设的，因此很难找到相似的成功案例，经验不可复制。因此，在这独特的环境和条件下，如何就特殊的问题和背景进行协作，需要发挥三个地区政府的创新思维，商讨出创新的并且符合法规的新模式。
此外，近些年，府际关系差异的原因得到了学界的关注。有学者指出不同区域间地理、文化和经济等方面的差异决定了不同行政区之间和中央政府之间的府际关系，形成了各具特色的区域协调机制。不同于这些可观测的原因，有学者认为经济利益才是区域统筹背景下政府与政府间竞争与合作的本质原因。政府出台的西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域发展战略使得区域间的合作增加，政府出于经济利益共享的目的实现了府际合作，而地方保护和同质化竞争的负面效应使得政府意识到差异化竞争的价值。
（三）政府与社会组织的关系
政府与社会关系主要强调了社会组织的重要性以及政府在具体社会建设领域中的作用。社会组织作为一个重要的行为主体群，对政府在区域协调发展过程中职能发挥有限的地方进行了补充，辅助性地处理和解决区域协调发展中的社会矛盾。在区域经济发展中，一些行业规范是由一些民间社会组织网络如商会、行业协会等建立的，为企业的行为进行了规范和约束。企业在这些社会组织网络中的活动可以帮助其获得信息、降低较低成本等，从而促进企业的成长。此外，社会组织有利于落后地区的区域发展。有学者从民族地区社会组织结构与区域经济发展适度性出发，指出社会组织可以为落后地区提供所需的人力资源、社会资源和公共服务。这些社会组织可以延伸政府的职能，对于落后地区居民的正当权利具有一定的维护作用。然而，落后地区的社会组织网络相对落后，这是欠发达地区发展的一个重要问题。因此，政府要积极推动社会组织的发展，充分发挥社团和行业协会在区域经济社会发展中的积极作用。政府首先要规范自身行为、提高自身公信力，此外要利用道德性的规范提高和监督商业和企业的道德意识，避免和减少商业欺诈、讨债骗贷等行为的发生。
综上，本文提出了一个基于经济学转向管理学视角下的区域协调发展分析框架，如图1所示。
五、结论与展望
改革开放以来，区域协调发展研究的文献逐渐增加，尤其是对于区域协调内涵和理论的介绍和理解日益丰富，却鲜有研究从经济学和管理学学科之间的联系和变化视角分析区域协调发展研究的演变历程。因此，本文从经济学和管理学的视角出发，沿着“是什么—为什么—怎么做”的逻辑思路，围绕区域协调发展的理念认知、驱动机制和政策设计几个方面阐释了学界的研究状况，丰富现有的内容。
图1 经济学转向管理学视角下的区域协调发展分析框架
本文梳理了区域协调发展的内涵和理论来认识理念认知，理解区域协调发展“是什么”。协调发展概念的提出始于经济协调的发展要求，经济学色彩浓厚。随着实践的丰富，经济以外的教育、科技、人力、生态等多种要素的协调发展逐渐被重视，从经济学视角下的空间和区位等协调向发展的机会和能力等深层次的协调转化，管理学色彩更加突出。区域协调发展的理论因历史时期的不同，在关注的重点、分析的视角、遵循的理论体系和注重的问题上都存在差异。理论发展脉络上呈现了由经济学视角下关注市场、空间和产业要素、注重模型和范式的创新向管理学视角下关注政府、强调政策和应用价值转变的特点。总体而言，区域协调发展的内涵和理论在源头都是经济学色彩浓厚，伴随实践的发展管理学的韵味越来越突出。
研究从区域协调发展的基础、过程和结果三方面归纳了区域协调发展的驱动机制，理解“为什么”。经济学视角下自然资源和空间区位是一个地区经济发展的基础条件，资源驱动是区域协调发展初始阶段的主要表现。然而，当资源固定不变之时，就要依靠政策的力量驱动经济发展过程中的经济结构变化和经济外向性，管理学的视角更加凸显。资源驱动的物质基础变化和政策驱动的经济发展过程变化带来了经济发展结果的变化。区域协调发展的结果不再过分追逐经济层面GDP差距的缩小，经济、环境、教育等多维度的协调被纳入了考核体系，管理学色彩更加浓厚。
研究以管理学视角为主，从政府与市场、政府与政府和政府与社会组织的关系三方面探讨区域协调发展的政策设计，为“怎么做”提供参考。在政府与市场的关系中，政府要继续深化改革和创新体制，推动市场的培育和完善竞争机制，做到微观层面竞争执法与私人执行相互协调、中观层面善竞争法和公平竞争审查制度相协调、宏观层面建立全国统一、开放的竞争体系。制定政策和协调省际之间、部门之间的关系是区域协调发展的重要方面，也是政府与政府之间在区域协调发展过程中的难点。其原因在于不同地区之间环境和经济利益等多方面的差异。
区域协调发展的研究已经具备了丰富的文献基础，但是仍存在以下几点不足：其一，目前学术界关于区域协调发展的驱动机制研究缺乏系统性的梳理和归纳，缺乏统一的分析框架；基于全国视角的省际协调发展的驱动机制研究仍少有发现，而且相关的实证研究力度不足，多倾向于对某一具体的驱动机制进行分析，对多种机制的作用关系和影响程度的研究较为匮乏。其二，区域协调发展结果的评价存在评价范围上多局限于特定区域、评价标准维度和指标的选取差异性较大、缺少统一的评估框架、评估模型的适用范围有待于进一步考证等问题。其三，市场与政府的互动机制研究较为单薄。因此，今后的研究可以从以上几点进行突破和推进。