摘要：不确定性时代，社会治理的“常态”与“非常态”及两者的结合转换突显为社会科学研究的前沿命题。在突发公共事件的影响下，“政府—市场—社会”的三角协动机制陷入“非常态”，对国家治理效能特别是应急管理能力的底色与成色提出了空前挑战。依靠充分释放“社会动员”势能而建构的“三长制”，通过治理重心下移，激活了居民群众主体性，补足了基层抗击疫情的志愿力量，破解了非常态时期的治理服务限制，其实质是社会动员与网格化管理嵌适过程中所生发的“新公共性”构造。伴随疫情发展和防控压力的变化，“三长制”的运转历经了明显的起伏波动式演化，特别是伴随基层治理回归常态、社会动员力减弱，“三长制”呈现出一定程度的“失灵”或“展示化”状态。对此，我们应以疫情防控的艰苦实践为契机，存续与深化居民志愿者赋能基层治理的机制，并根据社会危机生成发展的演变规律，对应急管理方略作出阶段性的调整，做到张弛有度、平战结合，建立风险社会中经济社会生活正常进行、不能停摆的机制，此乃高效统筹应急管理和经济社会发展的题中之义。
关键词：社会动员；三长制；居民志愿者；平战结合
中图分类号：C939 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2022)11-0066-16
一、问题的提出
近代以来的社会经济变迁塑造出“风险社会”的基本景观，变幻莫测的现代性风险将人类裹挟进“不确定性时代”。突发事件的猝然降临，势必扰乱社会运行的本然性规律和节奏，使其驶入“非常态”轨道。近几年，“疫情的不确定性和难以预测性，让我们不得不采取一些‘生活停摆’的办法来保证安全”，特别是反复出现的疫情高压情势使社会瞬间走向封闭化，“配合封控隔离就是为抗击疫情作贡献”逐渐成为民众的主流话语和行为表达。虽然这种封闭性具有保护隔离作用，但所造成的基层防控志愿力量严重不足及原子化危机，转而成为“次生风险”。
疫情防控实践证明，社区网格凭借其基础性和覆盖性的优势，作为与医疗系统并重的疫情防控组织，成为我国疫情防控取得决定性成果的关键所在。迄今，无论是学术界抑或实务领域，大多是将疫情防控的网格管理置于“超级网格”的理论视域下加以探讨的，即在网格场域中，建立起由基层政府发动、依托街居体系、吸收大量党政机关下沉干部而形成超级网格，构筑基层抗疫的强劲防线。此框架有力揭示和解释了我国基层抗疫的核心机制，但却具有一定的残缺性，主要在于忽视了网格中由居民群众构成的“在地性”抗疫主体。质言之，将疫情防控置于“人民战争”的战略高度加以审视，遂得以感知，国家治理体系唯有释放出强大的“社会动员”势能，以应急性动员汇聚民众志愿力量，才真正能够在严峻的“非常态”社会运行机制中创造抵御社会风险的新动能，坚守住人民家园。
“三长制”是C市在2020年首轮疫情防控进入常态化初期，探索实施的地方性基层治理机制，即在网格化管理的框架中已存“网格长”的基础上，全面选配“楼栋长”和“单元长”作为志愿者，参与常态化疫情防控与社区治理服务，以激活网格社会空间的“公共性”，实现共建共治共享。伴随城市疫情日益平稳与消弭，“三长”功能趋于式微和失落，但不可否认，“三长制”在社区网格中涵养了一支庞大的居民志愿者队伍，构成了基层应急管理体系的关键结构性要素。2022年3月初，C市遭遇了疫情防控常态化以来空前复杂和严峻的突发公共卫生事件，在疫情的强烈冲击下，活跃的市场发生最大限度的萎缩、流动的社会被锁定与静止、政府职能履行也受到严重的制约和阻隔。为守卫疫情防控和打通物资保供的“最后一米”，C市基于首轮疫情防控所创制的“三长制”根柢，果断将由十余万社区居民志愿者组成的“三长”队伍重新激活，一键切换至“战时状态”，迅速完成“平战转换”，为基层疫情防控注入了磅礴力量，有效破解了社区疫情防控力量严重不足的难题，构成市域内夺取疫情防控重大战略成果的基础性凭借。
公共卫生领域学者将疫情发展划分为爆发期、控制期、消退期、恢复正常期等不同的演进阶段，揭示了公共卫生事件的发展规律。“三长制”自2020年3月初创，至今业已穿越了疫情发展和防控的多个阶段，呈现出异质化的运行样态，以及平战转换特征，对此加以剖解与探析对于我们体认基层治理与应急管理机制具有重要价值。本文通过对C市疫情防控不同阶段“三长制”的持续研究，认为此机制绝非外化于常态基层治理体系的另起炉灶，其实质是在常态网格化管理基础上所生发的治理机制转换和升级，演绎为社会动员与网格化管理的有机嵌适，这也孕植出网格化管理模式的新生枝点。如何在理论层面提炼“三长制”对传统网格化管理体制的超越，直面与破解其限度，开拓平战结合路径，以增强“网格韧性”，并以此为基点寻求不确定性时代城市发展的前瞻性方案，成为本文的核心关切。
二、基层网格化管理的特质与限制
单位制时期，具有政治、经济、文化、社会高度合一性的单位组织，将几乎一切事务锁定在单位空间内部避免外溢，构成了“蜂巢状”社会管理体制。以具有极强整合性与动员力的体制为依托，即使是在“超大型”单位组织，社会管理与服务依然可以通畅地“纵向到底、横向到边”，国家与民众在单位制的运转中形成了浑然一体的整体性构造。伴随单位制走向消解，基层政府和街居体系开始承载单位所离析出的诸多功能，其在管理和服务领域面临着纷繁复杂的挑战和空前的压力，“总体性支配”向“技术治理”的机制转换成为实现社会有序转型、治理有效、服务到位的必然选项。肇始于20世纪初的网格化管理模式正是回应上述挑战，应运而生的新型社会治理技术。伴随治理重心下移的持续推进，近年来网格化管理愈发显示出其融管控性、技术性、覆盖性、链接性等于一体的突出优势，在政府行政系统的推动下，我国基层治理领域在治理效率、需求识别、资源共享和专业服务等方面形成了网格化管理驱动基层治理精细化的基本框架，呈现出“无网格、不治理”的发展趋势。网格化管理更跃升为新时代夯实国家治理基石的重点发展方向。
从生成逻辑上加以审视，网格化管理启动于社会群体性事件和个人极端事件频发的社会转型期，其发端动力来源于地方政府试图以信息网络平台的统一指挥系统，打破碎片化的“条块分割”的努力，目的在于重建政府对特定公共事务管理的组织架构，形成集中指挥、部门并联、无缝衔接、有效应急的管理流程体系。以此观之，网格化管理系统体现着浓厚的国家建构特征及其“一竿子插到底”的基层管控取向，即在国家所主导的公权力的统摄下，将基层治理单元内分散、无序的个体加以整合，施加可视化、可触及、无缝隙的直接监管和调控。据此，网格化也被学界解读为“行政威权统合”的产物。一言以蔽之，借助数字技术和科层结构，网格化管理模式演绎着“公”权力对基层社会的嵌入性支配。虽然舟山经验将“组团服务”的理念和任务纳入网格管理体系，力图实现“技术管控类”和“治理服务类”事务在网格内的有机统一，从而赋予网格化管理以“柔性治理”的色彩。但无论是管理取向抑或服务取向，表征传统“公共性”的政府和代行政府职能的基层组织，均被定位为网格管理与服务的权力中心、责任单位、行动主体。
按上述逻辑运作的社区网格化管理模式在释放显著的管理与服务效能的同时，不可避免地对“社区治理共同体”的构建产生制约：其一，社区网格的划分主要考虑网格间地域空间规模和人口数量的相对均等性，以及街路、建筑物的完整和连贯性。笔者调研发现，一些传统的单位小区被切割、重组为不同的网格，此存在肢解社区传统横向联结结构的风险。特别是政府部门将所有居民均“散点式”地定位在固定的单元网格中，而非真正将其组织起来，因而网格化实质是一种残缺的组织化，表现为“纵向连接紧密”而“横向联结疏稀”的基层组织样态。其二，基层政府将诸多政务资源和行政性事务直接被打包沉降于网格单元，要求网格承担公共管理、综合服务的“属地责任”，其实质是借助网格将行政性事务向社区转嫁的过程，这无疑对社区自治性有所侵蚀。其三，以公权力主导推进的网格化管理模式蕴涵着全能政府惯习，行政部门“大包大揽”地介入成为网格事务的主要解决方案。作为责任主体的政府虽可快速回应基层问题，但却限囿了社区共同体的构造：一方面，自上而下的权力与资源覆盖造就了“全能网格”，进一步消解了社区集体行动的可能，弱化了社区“共”的力量。另一方面，鉴于数字技术的全面覆盖，网格事务往往得以获得行政部门公权力的瞬间介入，而代表社会性的自治力量几乎没有反应和运作的空间与时间。
综上，兼具秩序管控与多元服务功能的网格主要被定位为政府职能的表达载体，居民群众则被视为网格化管控或服务的对象，其本然的主体能动性被消解。此残缺的治理结构本应引起警觉，但由于网格事务的临时性与碎片化、网格日常服务以有限的民政对象为主等特点，使得政府部门和街居组织即使不借助居民群众之力，仍足以应对常态化的网格工作，故“网格居民弱参与”并未被提升到“社区问题”的高度被加以认识。然而，面对突发公共卫生事件，网格内骤然剧增的事务及其管理服务对象的全民化，使得常规意义上的网格运行机制遭遇极大挑战，曾被遮蔽的以“公”代“共”式的网格化管理弊端暴露出来。常态的网格管理模式如何通过结构机制的转换而适用于应急状态下的治理任务，成为不确定性时代必须破解的新问题。
三、“三长制”∶社会动员与网格化管理的耦合
（一）我国的社会动员与应急性动员传统
“动员”作为专业的军事用语，最早由普鲁士军事理论家克劳塞维茨在《战争论》中提出，“取得战争胜利并消灭敌人军队必循遵守的首要原则是尽最大的努力动员我们可以动员的一切力量” 成为肇始性表达。美国社会学家麦卡锡和扎尔德是最早将“动员”引入社会学研究领域的学者，并将社会动员界定为全社会资源的有效调动、集中与重新配置。我国“社会动员”的学术概念则更多被赋予国家对社会资源的动员含义，即“国家、政党，通过多种方式影响、改变社会成员的态度、价值观和期望，形成一定的思想共识，引导、发动和组织社会成员积极参与社会实践，以实现一定的社会目标的活动。”社会动员的本质被视为“政治团体利用所拥有的政治资源，以实现经济、政治及社会发展为目标而充分发动社会力量广泛参与的政治行动。”我国学界上述对社会动员的学理界定和本质解读，与我国长久以来的社会动员传统紧密相关。
中国共产党在新民主主义革命时期，“依靠其出色的组织动员能力获得了广泛的外部支持而不断壮大，最终取得国内战争的胜利并建立新中国。”如在淮海战役时，党中央大力动员地方各级党组织和人民群众，将“一针一线、一块铜板、一粒粮食”节省集中起来支援前线。“淮海战役的胜利是人民群众用小车推出来的”正是对此阶段社会动员的经典阐释。在新中国成立之初，“中国现代思想精英强烈地意识到，要想使屡遭挫折的现代化获得快速的推进，就必须克服中国传统社会‘散漫性’弊端，开启大规模的社会动员模式。”据此，国家凭借带有强制权威性的政治手段，自上而下地建构单位体制，将“整个国家按照统一计划、集中管理、总体动员的原则组织起来。”“国有企业单位在计划经济时期的动员形式多种多样，根据动员主体的不同可分为领袖动员、家属动员、党员动员等，根据动员方式的不同可分为开会动员、标语动员、技术竞赛动员等。”这些多类型的动员方式几乎覆盖社会全员，并在多领域奏效，支撑起单位制的高效运转，赋予了国家工业化进程以强劲动力。改革以降，我国对依赖于“命令—服从”结构的动员方式加以转换，在经济建设、社会建设等领域以参与动员、情理动员、内化动员等叠加的方式广泛动员社会成员投身其中。尽管改革以来我国社会动员的范围、程度均与传统的动员方式不甚相同，但社会动员始终是激发和调动社会成员参与社会实践、完成社会任务的积极性、主动性不可或缺的重要力量。
值得特别关注的是，伴随不确定性风险，指向危机管理的“应急动员”愈发成为我国社会动员体系中不可或缺的重要部分。应急动员是国家为成功地预防和应对公共危机而有效地调动政府、市场、第三部门的人力、物力与财力的活动，其主要目的是稳定社会秩序，避免或缓解社会恐慌，以及广泛聚汇社会人力、资源共同抵御危机。对于21世纪以来的中国社会而言，非典防疫、汶川抗震救灾和新冠肺炎疫情防控均是典型的应急动员实践。其一，非典时期的应急动员既依赖传统政治动员的单位体制，同时借助社区等新型场域机制，通过对切身利益和民族共同体的感情呼唤，调动起民众的参与热情。非典时期的举国动员揭开了我国应急动员实践及其学术研究的篇章。其二，汶川地震的抗震救灾过程中，我国的社会动员机制逐步形成了党和政府主导、单位和社区及社会组织协同、充分利用现代化媒体工具发布信息，广大群众积极投入的新型社会动员模式。汶川抗震救灾也被视为我国志愿行动的发端。其三，新冠肺炎疫情袭来之际，各地基层政府迅速将常态意义上的社区网格升级为社区抗疫的“超级网格”，通过党政机关工作人员“绑定性”下沉到街居，构建起超级网格的“主网”；同时还与社会组织、驻区单位、物业公司建立起密切协动关系，编织起社区超级网格中的“辅网”，在社区展开全面疫情排查，保持社区的秩序和稳定，其实质便是应急社会动员在疫情防控中的重要表征。
综上，“灾难中的社会动员机制所涵盖的不是一种简单的或者临时性的宣传工作，也不只是一种局部动员活动，而是一种具有明确动员对象、动员过程、动员类型和方式的较稳定的灾害救助活动模式。”值得注意的是，长期以来，居民群众“弱参与”是我国社区治理面临的共性问题，受疫情风险影响，居民志愿者队伍的动员与组建更是难上加难。因而，近年疫情防控中的社会动员对象主要集中于党政部门、企事业单位、基层街居组织、社会组织等。但在疫情肆虐造成基层防控工作量异常加剧、社区网格处于阻滞状态的背景下，上述外部力量的下沉势必面临诸多限制。鉴于此，有效动员“在地性”居民参与闭锁单元内的疫情防控，当属夺取“人民战争”胜利的必然选项。
（二）首轮疫情防控常态化与“三长制”初建
2020年开年疫情袭来之际，与大部分城市类似，C市的基层抗疫体系主要靠原有街居体系工作者和下沉的党政干部予以支撑，原本就不甚丰满和活跃的居民志愿力量在封闭与隔离的限制下进一步萎缩。因此疫情防控高压期，网格内的居民群众更多扮演“被保护者”角色，并未与外部下沉网格的抗疫力量形成疫情防控合力。伴随疫情好转，C市逐步解封，居家隔离解除，下沉力量从网格撤离。但由于疫情发展仍存不确定性，C市市委办公厅、市人民政府办公厅于2020年3月20日印发了《关于在全市社区建立“三长”联动机制提升基层防控和治理能力的实施意见的通知》，旨在充分动员与激活居民群众的志愿力量，建构起网格长、楼栋长、单元长“三长”联动的社区网格治理新结构，以精分治理单元、巩固疫情防控成果并应对常态化疫情防控工作、提升社区应对重大突发事件能力和基层治理水平。通过大力动员，C市471个城市社区共配备网格长4839人、楼栋长35170人、单元长124665人，基层治理与服务力量迅速壮大。
若对“三长”的身份角色加以区分，那么“网格长”与“楼栋长、单元长”则存在社区治理体制内外的差异。“网格长”一般由社区工作者担任，之于另“两长”具有角色的先在性，“网格长”凭借其社区治理体制工作人员身份，担当起楼栋长、单元长与社区“两委”连接的中介。在此基础上，通过组织推荐、居民推选、个人自荐相结合的方式，在社区老党员、老干部、老教师以及退转军人、在职党员等有热情、有意愿、有能力的居民中全面配备楼栋长和单元长，构建成“网格长—楼栋长—单元长”分级负责的基层治理组织架构。一方面，“三长”肩负起楼栋内的日常病毒消杀、楼栋单元中的流动居民信息更新、风险地区归返居家隔离人员的监测与服务等常态化疫情防控的工作任务，将疫情防控工作延伸落实到每家每户；另一方面，“三长”工作并不局限于疫情防控领域，也延展至一般性的社区治理服务方面，包括在楼栋、单元中第一时间、零距离地发现社区治理的盲点、居民关注的热点、公共安全的漏点，向社区传递居民诉求，协同社区工作者解决社区问题。依托于“三长制”，C市实现了基层“疫情防控”和“治理服务”向网格、楼栋、单元触底延伸。
质言之，“三长制”的核心内涵是通过广泛的社会动员，在居民群众中选配楼栋长、单元长，在楼栋、单元中开展“微治理”与“微服务”，通过“网格—楼栋—单元”的治理重心下移，编织更加密实的应急管理和治理服务网络，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动。正如吉登斯指出，风险具有明显的两面性，一方面它的本性决定了它导致危害性后果的可能性；但另一方面它是经济活力和多数创新的源泉。以此观之，网格“三长制”作为国家与社会的真实衔接，是运行近20年的网格化管理所积累的革新潜力与疫情防控所催生的厘革机遇叠加而生的基层社区治理结构转型与升级。此中可以清晰地辨识出“三长制”所表征的社区网格化运作由“公”向“共”的“新公共性化”延展轨迹。但跟踪调研发现，随着市域内疫情趋于平稳，城市基层治理渐归常态，C市的“三长制”却逐渐走向式微，大量楼栋长、单元长与常态化的社区治理脱钩，“三长”几乎衰退为一支“休眠”的志愿者队伍，或成为社区工作的些许点缀，其功能大幅缩减。“三长制”将走向何方成为萦绕在C市基层治理领域的谜题。
（三）空前危机下的应急动员与“三长”再激活
2022年3月的突发疫情成为C市遭遇的形势最复杂、挑战最严峻的公共卫生事件，市域经济社会运行遭受空前挑战。在省市部门的统筹动员下，C市社区一线迅速集结了超强的抗疫力量：一是市直机关万余名党员干部迅速下沉基层，组建党员先锋队，团结带领社区居民共克时艰，并采取包保形式抗疫，如C市S干部学院在2022年4月3日进驻负责包保的N社区，协助社区做好居民信息再清理、核酸检测、民生保供、困难群众救急等全面工作。二是采取超常举措，动用党政力量，调动省内其他受疫情冲击较小的城市的市委书记到C市辖区担任疫情防控“总指挥”，并组织大量外市机关干部、医护人员驰援，联手C市各社区并肩作战。但伴随疫情的迅猛蔓延，完全依赖外部力量介入，实难统揽每个网格、楼栋、单元的全部疫情防控工作，大面积封控管理空间内的核酸检测、居民信息统计、特殊需求回应、物资配送、抗原自测盒发放等工作均捉襟见肘，漏点频出。在疫情肆虐、社区危机、社区网格处于阻滞状态的背景下，为守卫疫情防控和打通物资保供的“最后一米”，凝聚起“在地性”疫情防控力量与外部下沉力量的合力，C市果断启动网格“三长”，迅速将楼栋长、单元长调换至“战时状态”，动员他们参与封控单元内的疫情防控。依托于制度性积累，C市得以在各网格中瞬时汇聚大规模居民志愿者，他们以“强参与”的姿态补足了极为短缺的抗疫力量。“三长”人员在封控单元中，一是充分发挥人熟、地熟、情况熟、贴身群众等优势，全力配合“扫地行动”“敲门行动”，确保不漏一户、不落一人，实现疫情防控的及时性和全覆盖；积极参与卡点值守、核酸检测、环境消杀等分级管控工作，并向居民广泛宣传防疫科普知识，构建群防群控安全屏障。二是密切联系和服务群众，及时了解网格、楼栋、单元民情，收集群众诉求，全心全力帮助群众解决各类问题和困难。三是带头宣传疫情防控政策，自觉遵守各项防疫新规；带头维护核酸采样秩序，积极劝导群众佩戴口罩、保持距离、有序参与；带头宣传正面舆论，不听谣不信谣不传谣，弘扬正能量。如C市T社区的单元长Z先生虽已年过七旬，但在疫情袭来之际，仍奋战在一线，在冰天雪地里维护核酸检测秩序、挨家挨户地为单元住户分发试剂盒、在单元微信群里宣传防疫知识、收集邻居们的需求向社区反映。正是广大居民志愿者的奋斗与奉献，补足了社区工作人员不足的短板，破解封闭状态下的治理服务限制。
综上，在严峻的“非常态”社会运行机制下，C市依托首轮疫情防控常态化阶段所创制的“三长制”基础，以“应急性社会动员”迅速完成“平战转换”，激活“蛰伏”的广大群众，依靠身处封闭治理空间的“三长”，协助核酸检测、统合居民信息、卡点值守、监测流动人口、服务困难群众、将抗原自测盒和蔬菜包送抵楼道和家门口，有效承接和分解了疫情防控和物资保供等纷繁复杂的工作，成为兼具在地性、自治性、志愿性的坚强战时力量。
四、“三长制”的理论超越与限度
（一）“三长制”的理论超越
概括而言，“三长制”是回应社会风险和新时代基层社会治理现代化要求，生长于网格化管理结构中的治理机制创新，它既汲取了我国基层社会治理所积累的宝贵经验，又以创造性的运作模式对其实现了超越。
1.社区治理单元的拆解与重构
“治理单元”作为一定空间边界内容特定权力结构、资源配置、人口规模、社会关系等复杂要素的生动场域，是影响治理效能的关键变量。科学合理地设定治理单元，并在此界域内，贯彻落实国家政策方略、延伸国家权力以实现对基层的有效调控；激发群众自治、构造公共性与凝聚治理合力，对于推进国家治理能力和治理体系现代化具有重要价值。自十八届五中全会提出“加强和创新社会治理体制，推进社会治理精细化”以来，“微治理”成为各地积极探索精细化治理的实现路径。网格化治理模式正恰切“微治理”的内核，然而多年的实践经验证明，以技术应用为重要支撑的网格微治理仍然存在漏点与盲区，更出现了服务供给与需求的衔接不畅。
相对而言，楼栋、单元是以家庭为单位的“私”以外的最小“公共空间”，依托于“三长制”，得以对传统的网格管理单元加以进一步拆解，编织起更加密实不留真空的治理与服务网络，建构起行政力与自治力良性互动的全覆盖治理结构。一是将楼栋和单元作为政社间的深层衔接点，可以将党政系统、社区“两委”的公共事务直接、快速、精准地传达至居民，并将传统带有极强行政运作特征的网格管理模式加以转换，从而更具社会适宜性。二是可以在微型的治理单元中，最近距离、第一时间、无漏点地发现问题，收集与反映居民意见和诉求，在邻里间建构起具有“熟人效应”的新联络桥梁，将问题、矛盾和隐患消弭于单元内、楼栋中。特别是在疫情防控压力骤增时期，可以将疫情防控工作延伸至每户居民，强化疫情防控的精密度。三是目前我国各地超大型社区众多，如C市M社区居民人数高达1.6万户，3万余人，每网格达1200户，近3千人。如此大规模的居民必然难以有效统合、协调。集体行动理论认为，“小集团比较大集团行动更果断，能更有效地运用资源，并挖掘和使用其能量。”在更微型的空间中，居民具有更加密切的共同利益关系，这有助于营造起人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体。一言以蔽之，“三长制”以重构社区治理单元，推动基层治理重心下移，交融行政与自治力量的方式，真正实现了基层治理体系的高延展和服务网络的全覆盖，进而打通基层治理和服务的“最后一米”。
2.以“共”的逻辑更新基层治理结构
我国的城市基层治理体制经历了单位制、街居制到社区制的转换，这虽然表征着社会管理向社会治理的转型升级，但社区场域中自上而下的行政管控与自下而上的居民自治始终面临嵌合与衔接的难题。基层治理作为一种“刚柔相济的治理空间”和“国家与社会同时在场的重层结构”，既要强调国家权力的下沉，又必须注意充分发挥民间社会精英的柔性承接和转换作用。“三长制”恰好以“共”的逻辑创造了新型的基层治理结构。
其一，传统的网格作为延伸于“区—街道—社区”治理体系的接续结构，天然地被吸纳进行政和科层体系，成为“公”权力的实施点和加力点。而楼栋长、单元长是以自治性身份嵌入基层治理结构的，从根本上激活了社区居民的志愿力量，将自上而下的“公治”元素与自下而上的“自治”力量统合起来，编织起“公治+自治=共治”的基层治理格局。特别是在疫情封控管理阶段，鉴于病毒传播的隐秘性和危险性，很多社区在引入外部力量加入抗击疫情队伍的过程中，都采取了比较保守谨慎的态度，由居民组成的“三长”队伍则成为连通疫情防控与物资保供“最后一米”、抵御社会危机的共治力量中不可或缺的“在地性”成分。其二，治理规模直接影响着治理的组织结构，治理规模的微型化，改变了被行政化和科层制所包裹的传统问题处置程序，有助于居民以“活私开公”的逻辑达成“新公共性”的构造，从而使问题解决更具变通性和灵活性。另外值得注意的是，“三长制”的运转并不意味着基层社会问题完全依靠自我发现与自我解决，基层党政系统的权力与资源始终是“三长”工作的重要支撑。这表征着“三长制”所新建的联动并不局限于“三长”人员之间，而是将更为广泛的主体与资源纳入基层网格。
3.应对社会风险的可持续性机制
应对突如其来的疫情而迅速编织的社区网格化防控体系中发挥核心作用的主要是“绑定性”下沉到街居的党政机关工作人员及丰富的党政资源。此种外化于基层社会运行轨迹，高压、应急的抗击疫情的模式若长时间作用于社区网格，无论是基层党政部门抑或社区自治组织，均将面临高强度运转而崩溃的风险。鉴于疫情的复杂性表现和反复性危机，我们需要以底线思维与疫情进行艰苦的持久战，同时需要对为抗击疫情而迅速生成的高压、应急性“超常措施”加以转换，使其成为可持续运转，顺应常态化社会运行轨迹的疫情防控机制。从这一层面上看，穿越疫情防控多阶段，表征基层治理领域由“公”转“共”的社区网格“三长制”突显出独特价值，为统揽疫情防控与经济社会发展提供了可能路径。具体而言，当疫情防控转入常态化阶段，打包下沉的党政资源势必要从网格撤离，原有的网格管理体系显然难以应付复杂的常态化疫情防控工作、精准消弭风险，而“三长”联动工作的推行将疫情防控沉降于最微观的公共领域，调动起居民力量参与到自己身边的流动人口监控和病毒消杀等具体工作，以居民自治力和志愿精神为承载的社会逻辑赋予了常态化疫情防控可持续性运作的可能，特别是实现了疫情防控工作对象化到主体化角色转换的“三长”便于在一线更迅速、灵活地掌握基层动态，突显出“在地性”优势，并与行政部门密切沟通，联合开展工作，形成疫情防控的闭环。可见，疫情防控常态化背景下的“三长制”的运行，并非疫情防控领域党政资源的完全抽离，而是经由高压、紧急、封闭式的党政包揽式管控，向党政系统与居民主体联合协动的转换，其实质是基层治理领域政社协动关系的调适。
“三长制”对于风险治理的可持续性进一步体现为：当社会危机再次袭来之际，C市市域内面临疫情防控的高压形势，“三长制”作为既存机制被迅速激活，在最短时间内凝聚成基层抗疫的庞大自生性队伍，这也显示出此机制在可持续基础上具备“平战转换”的可能性，这对于抵御不确定时代的社会风险极为关键。
（二）“三长制”的限度与反思
1.应急动员倒逼行政力深嵌
“社区行政化”问题业已成为社区治理研究的基本共识，学界普遍认为，自上而下的国家建构路径是引发此问题的根本所在。在疫情防控的社会动员中，行政力与自治力的不均衡性呈现在非常态性治理格局之中。其一，沿承于原有网格化管理模式的“三长制”，面临着行政权力和科层结构的嵌入式覆盖与支配。在“三长制”初建期，C市在六日内将十五万余人的楼栋长、单元长配齐的速度相当惊人。然而笔者调研发现，繁荣数字的背后仍存有行政操控的痕迹——基层政府将硬性指标下派，要求社区短时间内完成人员的配备。在居民常态化参与本身不足的情况下，面临紧急政令，社区工作人员只能采取一些非常规手段完成指标，导致部分三长人员的“展示化”和“挂名化”。这也导致后期遭遇强劲疫情冲击，网格管理由“平”转“战”的过程中，部分“三长”的再激活工作沦为“空中楼阁”。其二，作为一项由市委、市政府自上而下推进的基层治理机制创新，“三长”联动工作的开展天然地接受党政条块部门的统筹与管理。如C市市民政局作为“三长”联动工作的具体指导和管理部门，负责拟订“三长”联动工作的管理办法、工作标准，并对社区的“三长”联动工作进行检查和考评；街道办事处作为“三长”联动机制的责任主体，落实“属地管理”职责，主要负责各社区“三长”联动工作的具体落实。可见，“三长制”天然地生成于行政管理体制，并深嵌于科层组织结构。正如一些论者的担忧，“微治理单元可能被吸纳到街区权力结构体系中，成为街道对社区进行网格化控制的新的一格”。在党政部门自上而下发动主推、配给资源、监督评估的路径下，楼栋和单元作为基层治理的空间单位，有可能被吸纳为行政力进一步向基层社会渗透延伸的场域。其三，作为行政推动的重要辅助，C市Y区将市场机制切入“三长”联动的运作当中，建构起楼栋长、单元长的实务补贴制度，根据国家重大应急响应等级和担负政府阶段性任务情况，相应调高实务补贴标准。支付补贴报酬，其实质是政府按“市场逻辑”通过购买服务的形式，推动“三长”联动工作的展开。
一言以蔽之，C市展开的“三长”联动工作经受行政权力与资源的统摄与支配，行政与市场的强势介入对基层社会治理与服务的展开形成干预：“行政逻辑”所依循的指标性规定和程式化方案，将消解以“社会逻辑”构建的问题解决机制与自我服务机制；“市场逻辑”所依循的付出与回报对等性，亦易将基层社会志愿服务引入工具理性的窠臼。“社会的自我良性运转，是依靠基层社会中的各个参与主体与组织，调动社会力量与社会资源、社会资本共同推进的。”以共同体精神、志愿精神作为核心驱动力，在同气连枝的邻里，守望相助的居民间运转的“三长”联动机制才更具生命力和更加丰富的价值。诚然，对社会逻辑的回归并不代表对行政性的剔除。我们必须承认，行政力量仍然是基层社会共治结构的中坚元素，任意抽离行政性而追求“纯净社会性”的基层运行机制将面临空心化和碎片化的风险。故弥合政社张力，维系政社动态平衡，乃推进基层社会治理体系和治理能力现代化的核心要义，以及构建社会治理共同体的主旨追求。
2.社会情势变换中“三长制”功能的不稳定性
蒂利指出，机制形成了事件的划界类型，这些事件改变着各种要素之间的关系，它们以相同或近似的方式应对各种环境。可见，良性高效的治理机制理应具备自我调节机制，以适应外部环境错综复杂的变化。持续调研发现，伴随疫情发展和防控压力的变化，作为一种基层治理的创新机制，“三长制”历经了“功能初现——功能缩减——功能充分释放”的演变过程。在首轮疫情防控常态化初期，“三长制”的运行有效承接了由社区两委和下沉抗疫力量曾统揽的网格抗疫工作，巩固了疫情防控成果，并进一步消弭了疫情对于市域经济社会的影响；在2022年春季疫情的空前冲击下，“三长制”的迅速激活与升级，有力开拓了居民众志成城的“强参与”局面，真正将疫情防控提格为“人民战争”，“三长制”晋升为取得市域抗疫决定性胜利的重要机制。然而，作为上述两个时期的衔接段，伴随疫情防控压力得到大幅释放、基层治理回归常态、社会动员力减弱，“三长制”则呈现出一定程度的“失灵”或“展示化”状态。一方面，网格中的政策落实、问题发现、需求收集等一系列事务重新归由网格长独担，大量的楼栋长和单元长并未真正介入。只有在巨量临时性任务下达社区之时，楼栋长和单元长才被部分调动起来，比如在第七次人口普查中，C市一些社区启动了“三长”参与入户登记，但所真正动员起来的“三长”数量也是比较有限的。另一方面，各社区通过文字材料上报的“三长”工作进展，常常是将社区原有的工作冠以“三长制”之名，将其包装为“三长”联动的成果。这也警示我们，在行政力主导推动下，“三长制”有被权力裹挟成夺取政绩锦标赛胜利工具的风险，从而走向失真和空洞。
由此我们不免追问，“三长制”功能缩减的逻辑为何？这似乎可以从“公共性”理论中获得一些理解。“公共性”是人们能动参与公共生活的“意识”和“行动”的统一体，有助于人们实现对社会个体性和自利性的超越，促成向群体性和集体性的回归，其核心要义就是要求人们尊重并包容个性差异、关注并增进公共利益、主张并奉献公共事务、参与并采取公共集体行动。突如其来的社会危机和疫情防控压力激活了网格中居民集体行动的意识，此时辅之以行政力主导动员，抗击疫情的公共性行动便得以顺利展开。质言之，以“三长制”为载体的公共性行动，其“燃点”在于居民面对群体风险而萌生的集体抗疫守卫家园的意识，正如吉登斯指出，“在风险面前人们会更加主动地采取自我保护的措施，并且积极参与改革现有的制度。”其“助燃剂”则在于政府部门适时发动应急性动员，将公众整合进应急管理体系。因此，在我国基层公共性意识与行动的发育程度尚处低位的背景下，此种居民志愿性“强参与”图景和网格公共性的构塑具有较强的特殊性。伴随危机逐渐消弭、社会运行向常态化回归、社会动员力度大幅减弱，在应急状态下生发与升级的公共性难免经历衰退的嬗变过程。这隐喻着行政力量自上而下动员效果的不可持续性，也显示出培育志愿精神、激活居民参与、建构公共性面临复杂挑战，道阻且长。
3.“三长制”的全能化迷思
研究发现，基层政府和居民倾向于将“三长”视为“千面手”“万金油”，对一切基层问题均可在此机制的运作下迎刃而解抱有期待。作为提升基层疫情防控和治理能力的重要载体，“三长制”在基层治理格局中处于怎样的定位，成为我们体认“三长制”的重要问题。本研究认为，正如有学者作出的重要提示：“‘社区无限化’和‘网格全能化’必须要作为城市基层社会管理的发展误区得到深刻反思”。我们有必要对嵌入于社区网格化管理结构中的“三长制”的“有限性”加以澄清，以破解其全能化的迷思。
其一，新晋的楼栋长、单元长具有民间草根性特质，他们虽可在微观治理空间内依循社会逻辑灵活、变通地开展治理与服务工作，但他们一方面缺乏体制身份与合法性权威，致使其工作开展易遭遇质疑和障碍；另一方面缺乏足够的基层治理与服务实践经验和专业能力，导致其无法以“全能多面手”的角色应对纷繁复杂的基层社会问题。因而，“三长”在身份角色上更倾向于协助基层政府和社区工作者开展基层治理与服务的协动者，而非主导者。诸多问题的破解需要超出网格范畴和“三长”联动的运作框架，依赖行政资源和市场资源的充分介入和系统性推进。如在常态化疫情防控中，楼栋长、单元长虽可在早发现、早汇报上充分发挥其优势，但强制性隔离、密切接触者排查等系列工作则需外部力量加以承接。其二，传统的网格化管理模式倾向于将基层社会生发的一切事务包揽式地回应和解决。延展于网格结构的“三长制”若依此逻辑展开，将上到公共政策贯彻，下到邻里纠纷化解，甚至市场性事务倾注于网格系统，一方面，势必大幅超出“三长制”的容纳体量和本然责任范畴，造成“三长”工作权责的不对等、不匹配，甚至严重背离。特别是楼栋和单元作为微观治理空间，若承载过多行政事务抑或包揽过多服务内容，此社会机制便存在被行政吸纳的风险。另一方面，按照治理的规模效应，诸多复杂、专业的服务需要在高层级的治理单元内整合推进，以节约运行成本、提升绩效，此类工作若分解到楼栋、单元内展开，则必然受到空间狭小、运作资源缺乏、链接关系有限的约束。其三，长期以来，老年人是社区参与的主要群体，而社会主流群体则在社区自治中处于缺场状态。研究发现，C市“三长”队伍老龄化问题比较突出，社会主流人群并未被充分纳入“三长”队伍。以C市Y区为例，笔者在曾发放“Y区居民需求问卷”2484份，发现65岁以上“三长”占55.5%。年龄偏大的“三长”在2022年春季C市遭遇空前疫情挑战之时，虽积极投入到抗疫队伍并作出重要贡献，但老年人群免疫力差、基础疾病多，是新冠病毒感染的高风险人群，因此一些社区甚至需要劝返部分老年“三长”。此外，老年“三长”在网络使用、搬运物资、卡口值守等方面也存在不适宜性，导致志愿力量功能受限。
五、居民志愿力量赋能基层治理的“平战结合”路径展望
置身不确定性时代，社会治理的“常态”与“非常态”及两者的结合转换突显为社会科学研究的前沿命题。根据社会风险的发生期、严重期、消退期等不同阶段的变化，对应急管理方略作出阶段性的调整，做到张弛有度、平战结合，是高效统筹应急管理和经济社会发展的题中之义。中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，“健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”这更要求我们以“平战结合”思维，重新审视和展望基层网格的当下表征与未来进路。疫情构成对现行应急管理体系的严峻挑战，也势必成为健全完善应急管理体系、确保公共安全、增强人民群众安全感的重要转机。我们应以疫情防控的艰苦实践为契机，在总结防控经验的基础上为不确定时代的社会治理作出制度安排，构建基层“平战结合”治理体系、提升基层治理能力。（一）构建应对常态与非常态治理的居民志愿者队伍
社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题自上而下建构起来的国家治理单元，而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体。“钢筋水泥混凝土”封闭了传统社会邻里相望的质朴情感，取而代之的是理性、契约、陌生感等烙上现代化印记的城市社会交往规则，节奏大幅加速的城市职业生活也很大程度上侵占了人们参与公共性事务的时间和精力。据此，我国当前居民志愿服务暴露出参与率较低、参与群体老龄化显著、社会主流群体缺场等问题。面临应急状态下的非常态治理任务，此种残缺的居民志愿者队伍，其功能发挥受到极大限制，在抵御公共危机方面更可谓“杯水车薪”。而“三长制”则通过广泛社会动员的方式将众多社区居民纳入志愿者队伍，激活了应急管理体系中的民众主体性。但不同社会情势下“三长制”的起伏波动式表现仍提示我们，必须构建起更加完善的居民志愿者队伍，以有效回应“常态”与“非常态”的双重治理任务。
其一，以抗疫为契机整合“在地性”居民志愿者队伍，赋能常态化社区治理。疫情虽给我国近年的经济社会生活带来了巨大冲击，但也为志愿服务的深入开展提供了前所未有的良机。我们应以疫情防控为契机，将志愿精神塑造为社区共同体的内在价值和群体规范，把疫情防控中涌现出的居民志愿力量吸纳进社区常态化的志愿者队伍，合理配置居民志愿者队伍的年龄结构，发挥各年龄段志愿者在基层治理中的优势作用，持续推进基层治理领域的志愿者队伍动员与建设，并剔除社区为满足基层政府下派指标而临时炮制的“挂名志愿者”。只有一支真正基于志愿精神而组建的志愿者队伍才能够成为基层治理的牢靠依托。特别需要注意的是，精微治理的核心不是将行政权力的渗透触底，在微观治理单元中扮演治理与服务主角的应当是社区居民群体。因而，要“就地就近”在楼栋和单元中配齐“在地性”居民志愿者，依靠这支队伍常态化开展“敲门行动”，精准掌握每户实有人口情况，全面了解居民诉求，更好地为居民提供优质、便捷的服务，这也能为“非常态”化管控打下良好基础。
其二，为应对非常态化的治理任务，组建居民志愿者“预备队”。事实证明，单凭社区日常动员组建的居民志愿者队伍实不足以抵御突发性公共事件的强烈冲击。面临骤增的疫情防控任务时，党政部门需要紧急统筹调派大量机关党员干部下沉社区包保支援，存在滞后性弊端，并且大量机关事业单位工作人员和志愿者都是临时组建起来的，大部分下沉干部都不熟悉基层特别是社区工作，与居民打交道的方式方法不合理，未能与基层工作人员形成有效配合，分工协作共同抗疫的模式无法迅速建立起来。特别是大量的“跨区域”下沉干部在封控状态下的“跨地”志愿服务面临突出难题，如对包保社区情况不了解，长期驻扎社区的用餐、休息住所难协调等。这表明，在打造社区常态化志愿者队伍的同时，还应储备一支内蕴丰富社区资本的“在地性”志愿者预备队，将其整编为一支能够在“战时”招之即来、来之能战、战之必胜的志愿者队伍，以应对不确定时代的各种风险。在疫情防控转入常态化，社会生活工作恢复正常的新阶段，我们虽不可能寄希望于社会主流人群始终保持疫情高压期的志愿服务频率和力度，并将主要精力投放到日常的社区治理领域，但需要注重将疫情防控期间下沉上岗的本辖区党员干部登记造册，把这支力量存续下来，鼓励他们到基层察民情、访民意，并将住在辖区内的人大代表、政协委员、共青团员、新兴领域党组织党员、物业人员等力量吸纳为“预备队员”，引导他们在常态时期利用闲暇之余有限地参与基层治理工作、服务居民，此种日常化的队伍存续有利于他们在“战时”状态下能够迅速凝聚成人员充足、高质量的志愿力量，协助社区工作者应对特殊治理任务，增强社区韧性，有效抵御危机。（二）推进社区志愿者的组织化和专业化建设
“三长制”将蛰伏已久的公众力量有效激活，实现了对传统公权力强力推进而自治力边缘弱势的治理格局的革新，代表了我国基层治理人民主体化和精细化改革的主流趋向。本研究认为，若试图对“三长制”所内蕴的志愿力量加以整合与升级，可考虑在志愿者的“组织化”和“专业化”方面探索突破。
其一，将志愿者队伍发展为社区社会组织，充实“平战结合”的基层组织化力量。社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。社区社会组织的建构，一方面，可通过组织化的治理方式，突破个体力量弱小的局限，形成“公共议题”，更有效地表达社区的公共利益。另一方面，能够带动社区居民积极参与社区公益服务，实现社会组织与社区互动发展的有机结合，通过利益整合和公共参与克服个体私利的局限。居民志愿者是社区社会组织的潜在骨干，社区可将居民志愿者整合孵化为若干个表征社区价值、彰显社区文化、回应社区问题的社区社会组织，借助专业力量对其发展运行进行全方位指导，并注重将现有的居民文娱类社区社会组织加以拓展，打造为基于文娱组织而衍生出的服务性、公益性、互助性社区社会组织，并拓展其平战结合的参与渠道，提升社区“在地性”的志愿服务组织化程度。
其二，链接多元力量与开展专题性培训，推进志愿服务专业化。首先，我国基层志愿服务领域，社区外部引入的志愿力量专业化程度较高，往往能够在养老、儿童托管、心理健康等领域提供高质量服务，而在地性的居民志愿者则一般被视为缺乏专业性的志愿群体。但社区疫情防控中，我们却看到封控空间内的居民，在链接保供资源、实施临时救护、绘制防控地图、播报疫情动态等方面“各显神通”。这提示我们，活化在地居民的人力资本和社会资本是增强社区治理能力的重要路径。社区“两委”应充分了解和发掘居民优势特长，组织他们为居民提供组团式、专业化服务。其次，在吸纳社区居民进入志愿者队伍的同时，可考虑推动了解域内情况的快递员、外卖送餐员、网约车司机等新就业群体作为社区志愿者融入基层治理，发挥新就业群体在城市基层治理中的重要作用，引导他们积极参与应急管理、平安建设、文明创建等工作。最后，面对疫情冲击，社区工作人员和志愿者普遍缺乏防控经验，如核酸检测中的统筹规划、采样现场的组织引导不到位，造成封控空间内的感染。这便要求我们加快实施志愿者参与社区治理和应急管理的标准化建设，制定志愿者工作规范、具体工作流程、健康自卫指南，既提升志愿者的工作效度，又保障其自身安全。（三）将居民志愿力量与网格化管理机制加以充分嵌合
伴随疫情防控常态化及后疫情时代的到来，我们应注重将以应急动员方式所激活的志愿者参与基层治理的模式加以转换，使其与多年沉淀积累的常态化社区网格化管理模式有效衔接，形成顺应基层社会运行逻辑并超越单纯疫情防控的新常态化嵌合治理机制。
其一，欲使以“三长制”为代表的居民志愿者助力基层治理模式发挥更重要功能，需超越志愿者群体内部的联动关系与内循环，将其嵌合于社区治理的场域之中，与各基层治理主体产生紧密的衔接与互动。一般而言，网格化管理体制通过下沉职能部门人力、物力和财力，动员和组织市场及社会力量参与民生服务工作之中，将多元主体和分散的治理资源在网格这个治理单元中进行重新整合和优化，推进基层治理资源的优化配置和再生产，以求实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化管理和服务，形成一个全方位、多维度、高韧性的现代基层治理体系。但外部治理资源下社区、进网格的过程中常面临时效滞后、与居民需求错位等问题。此时居民志愿者可有效扮演各基层治理主体与居民群众间的“链接者”角色，串联起“组团式服务”：一方面，在楼栋和单元等微型空间内及时发现和收集真实问题，通过制度化渠道直接、快速、畅通地链接治理资源和服务主体，精准回应诉求；另一方面，发挥在地性熟人优势，与公共服务部门、社区“两委”、社会组织等多元治理主体组成“上下联通、内外兼具”的治理嵌合体，共同解决社区问题。在“战时”状态下，基层组织也必须将居民志愿者整合进整体性的应急管理共同体之中，建构应急管理的多元协同方案，提升社区和网格的集体行动能力。
其二，“三长制”并非志愿者数量的简单加叠，而是创生了基层治理的新结构，内蕴网格化管理体制的“新公共性”转型。但本文研究发现，居民志愿者赋能基层治理受到疫情不同阶段表现和防控形势的影响，尤其是在常态化的治理结构中如何存续居民志愿者力量仍面临挑战。本研究认为，依循社会运行逻辑，构建张弛有度、平战结合的居民志愿者参与机制，可能是较为有效的突破路径。一方面，顺应社会运转逻辑的居民志愿者赋能基层治理需要一种“休眠机制”，我们不能指望楼栋长、单元长等居民志愿者在任何时期都被高度调动，以密集、紧张的状态投身社区治理与服务。在常态治理状态下，我们要充分考虑居民群众的职业生活、家庭生活、休闲娱乐等需要，鼓励他们利用空暇时间和精力作为协助社区“两委”治理公共事务、服务居民的“辅助性”力量，融入社区治理共同体和网格化管理体系中，此种舒徐的志愿服务节奏可能更有助于链接和涵养丰富多元的居民志愿力量。另一方面，将居民志愿者力量作为社区治理和网格化管理的结构性要素，就必须要明确其定位和有限性，在平战结合的治理视域下，对其过载的职能进行剥离和分解，在“政府—市场—社会”平衡互嵌的基础上，作出合理的事务分流与明确的权责界定，从而实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。