摘要：从留置决定作出的阶段或环节来看，可以将留置措施区分为“立案型留置”和“调查型留置”。立案型留置是将留置措施部分嵌入立案程序之中，在作出立案决定时同步决定采取留置措施；从外部来看其具有相对的同步性，从内部来看其具有相对的滞后性，其适用条件具有双重性。我国各级监察机关在实践中自生自发地开展了立案型留置的创设与探索，这主要源于立案型留置部分回应了留置措施类型化、多元化的社会需求，有利于克服监察立案公开制度的弊端，监察机关对立案法定要件存在过高把握倾向等因素。但是，立案型留置与现有监察立案制度、初核限定规则、留置证明标准等制度之间具有潜在的冲突关系，在实践运行中可能带来相关制度异化风险。因此，对立案型留置的适用范围、运行程序等内容予以限定和完善。关键词：留置措施；立案型留置；调查型留置；初步核实；立案中图分类号：D924 文献标识码：A文章编号：1005-3492(2022)10-0084-11
留置是《监察法》赋予监察机关调查职务违法犯罪案件中适用的强制措施。与《刑事诉讼法》中规定的强制措施相比，《监察法》中的强制措施具有类型单一化特点，即其仅规定了留置这一种强制措施。但是，留置措施在监察实践运行中则呈现出不同类型，比如从留置决定作出阶段或环节来看，可分为“立案型留置”和“调查型留置”，前者是监察机关在作出立案决定时同步决定适用的留置措施，后者是监察机关在案件调查中决定适用的留置措施。基于理论自洽性和融惯性，留置措施仅能适用于监察机关立案后的调查阶段，“立案型留置”应属于留置措施的例外形态，故理论界对其没有给予足够重视，仅有部分学者在探讨留置措施时会论及“立案型留置”。但是，在实践中监察机关适用“立案型留置”并不少见（比如后文案例），2021年7月国家监察委员会出台的《监察法实施条例》第一百八十四条第2款在制度层面间接承认了“立案型留置”，这为监察机关在实践中适用“立案型留置”提供了制度依据。“立案型留置”作为留置措施的具体类型之一，应当遵循留置措施适用的法定条件，但由于其审批已提前至与立案同步，由此决定了其可能会面临较多制度障碍和理论质疑。比如将留置措置在立案阶段审批决定是否具有合法性？是否违反初步核查中禁止强制性调查规则？在立案阶段决定适用留置措施是否会导致留置适用条件降低或立案适用条件提高等等。因此，有必要从理论层面对“立案型留置”展开分析和探讨。
一、“立案型留置”的法律性质与主要特征
虽然，《监察法实施条例》第一百八十四条首次在制度层面间接承认了“立案型留置”，但其在我国监察实务中并非新生事物，我国各级监察机关在案件办理中自生自发地探索着“立案型留置”，比如下文两个案例。
案例一：2018年1月，G市监委收到反映薛某在环保专项整治拆迁补偿中骗取政府补偿、收受贿赂的举报信材料后，迅速成立核查组对问题线索展开初步核实，通过走访查询、谈话函询、调取资料、资料比对等方式，初步掌握了薛某涉嫌犯罪的事实。2018年3月16日，G市监委召开监委委务会，决定对薛某立案调查和留置，并报请其上级监委——W市监委批准对薛某的留置措施，当晚9点19分，向薛某宣布了立案决定和留置决定。
案例二：某市纪委监委经初步核实掌握了该市市管干部A的违法犯罪事实。市纪委监委主要负责人主持召开了专题会议，集体研究了对A的调查方案以及需要采取的调查措施，决定对A立案调查并采取留置措施。市纪委监委将留置决定报请省纪委监委批准，省纪委监委经审查研究后认为该案掌握的犯罪事实和证据材料尚不扎实，故作出了不予批准的决定，并建议市纪委监委对关键问题作进一步核实后，再报请批准留置。市纪委监委经核实对关键问题掌握了较为扎实的证据后再次报请留置，获得省纪委监委批准。
在上述两案中，市监委都采取了“立案型留置”，在作出立案决定时同步决定采取留置措施。“立案型留置”是留置措施的具体类型之一，但相比于留置措施的一般形态——“调查型留置”，其主要具有以下特点。
第一，“立案型留置”的审批决定程序于立案审批程序而言具有相对的同步性。从我国监察制度及其实践适用来看，“调查型留置”是留置措施的主要形态，其适用于监察机关对职务违法犯罪案件的调查阶段。监察机关主要负责人在批准立案后，应主持召开专题会议研究调查方法，其中就包括研究是否对被调查人采取留置措施，此时已经作出立案决定而属于案件的调查阶段。对于“调查型留置”而言，不仅其执行程序处于调查阶段，也包括其审批决定也处于调查阶段。在“立案型留置”中，留置审批并不完全处于调查阶段，其部分活动已经被提前至调查之前的立案阶段。从外观上看，此种留置已嵌入立案程序之中，与立案决定、公布等内容具有同步性，其对立案程序具有一定的依附性。此种依附性主要体现在以下方面：一是从立法体系来看，《监察法实施条例》第一百八十四条第2款位于第五章“监察程序”第三节“立案”之中，其属于立案程序的内容之一，这就在制度层面让此类留置措施可以嵌入立案程序之中适用。二是从立法表述来看，《监察法实施条例》第一百八十四条第2款要求对“立案调查并采取留置措施”的案件，应当通知被调查人家属并向社会公开发布。这既意味着可以在立案中同步决定对被调查人的留置措施，也要求对立案决定和留置决定都需要由监察机关履行通知被调查人家属、向社会公开发布的法定义务。从监察机关外部视角来看，被公开的立案决定和留置决定无疑具有同步性。三是从实践运行来看，对于涉嫌职务违法犯罪的案件线索予以初步核实后，对于符合立案条件的案件，核查组会撰写初步核实情况报告，承办部门经集体研究后会制作申请立案报告书，报监察机关主要负责人审核批准。核查组在申请立案时可能会同步建议对被核查人采取留置措施，监委会主要负责人在审批立案调查时会同步决定适用留置措施。比如在上述两案中，市纪委监委主要负责人经集体讨论后决定对被调查人立案调查并采取留置措施。此时，留置决定程序与立案审批就具有相对同步性。
第二，“立案型留置”审批程序与立案审批在内部运行中具有相对的滞后性。在“立案型留置”中，虽然从外部视角来看立案决定和留置决定具有同步性，但由于《监察法》对立案和留置各自审批权限的配置并不相同，在监察机关内部对留置措施的审批仍然具有相对滞后性。《监察法》第四十三条要求适用留置措施应由监察机关领导人员集体讨论决定。在采取“立案型留置”时，监察机关领导人员会在集体讨论对被调查人是否立案调查时，同步讨论是否对被调查人适用留置措施。由于《监察法》第四十三条第1款将立案审批权限配置给了监察机关主要负责人，监察机关领导人员在集体讨论是否立案时，其主要负责人实质上就已同步完成立案审批。留置措施也需要由监察机关领导人员集体讨论后作出决定，但此处对留置措施经集体研究后作出“决定”的效力与立案“决定”效力存在较大差异。我国《监察法》对留置措施规定了“集体研究+上级审批”和“集体研究+上级备案”两种审批模式。在“集体研究+上级审批”模式中，留置审批权被配置给了上一级监察机关，此时下级监察机关领导人员集体讨论的留置措施“决定”仅是拟对被调查人员采取留置措施的临时性决定，其属于尚未发生最终法律效力的“决定”。在“集体研究+上级备案”模式中，对于被调查人员采取留置措施主要由省级监委自行审批，国家监委备案并不是留置措施的生效要件，而是其事后监督手段，即出于对省级监察机关专业性和保障监察效率等因素的考量，其决定的留置措施只需报国家监委存档备案而无需经过国家监委审批。省级监委领导人在集体讨论立案调查中同时集体讨论作出了对被调查人留置决定，此时省级监委主要负责人实质上完成了留置审批。在“集体研究+上级审批”模式中，“立案型留置”的审批程序相对于立案审批具有天然的滞后性，因为立案审批权在本级监委，而留置审批权则在上级监委。在“集体研究+上级备案”模式中，“立案型留置”的审批程序相对于立案审批也具有一定的滞后性，因为本级监委主要负责人在集体讨论时，通常会先审查是否符合立案条件，后审查是否符合留置条件。在审查完毕形成立案结论后，才能展开留置审查。
第三，“立案型留置”中证明标准实现方式或措施的限定性。监察机关在适用留置措施时，需要符合其法定证明标准，即有证据证明发生了违法犯罪事实；有证据证明该违法犯罪事实是被调查人实施；证明被调查人实施违法犯罪行为的证据已经查证属实。“立案型留置”与“调查型留置”各自的证明标准虽然相同，但各自的实现方式并不完全相同。在“调查型留置”中，监察机关已经作出立案决定，其可以依法适用《监察法》规定的各种调查措施来收集证据、查明事实，既可以采取谈话、查询、勘验等任意性调查措施，也可以采取讯问、搜查、技术调查、扣押等强制性调查措施，从而让案件符合留置的证明标准。在“立案型留置”中，监察机关在作出立案决定时同步决定采取留置措施，此时案件仍然处于初步核实阶段，监察机关仅采取初步核实阶段中调查方法来收集证据。相比于立案后的调查措施，初步核实阶段的调查方法具有法定性和有限性，监察机关仅能采取谈话、查询、勘验等任意性调查措施，而不得采取讯问、搜查、扣押等各种强制性调查措施。比如在案例一中，监察机关就仅采取了走访查询、谈话函询、调取资料等方式来收集证据，掌握了涉案人薛某的犯罪事实，且其中的部分事实已经得到印证。若初步核实中采取了搜查、扣押等强制性调查措施，则可能会影响收集证据的合法性，从而导致留置审批中相关证据被排除的法律后果。因此，“立案型留置”中证明标准的实现方式或措施具有限定性，其仅允许在初步核实阶段采取谈话、查询、勘验等任意性调查措施来实现其证明标准。
二、“立案型留置”产生的主要原因
从《监察法》现有制度和理论来看，留置措施应当在立案之后才可适用，监察机关为何将其提前至与立案决定同步采取、在实践中自生自发探索出“立案型留置”？这主要源于“立案型留置”对职务案件处理中相应社会需求的有效回应，为其诞生和发展奠定了基础。
第一，《监察法》对强制措施单一化规定背后蕴含着留置措施类型化、多元化的社会需求，为创设“立案型留置”提供了内在动力。在我国以法治方式治理腐败中，留置已经成为“双规”的法治化替代措施。但“双规”本身具有多重功能，其除了具有限制被调查人自由、保障调查顺利开展的羁押功能之外，还具有到案功能，即要求被调查人在规定时间、规定地点让自己接受调查、将自己置于纪委控制之下。作为替代“双规”的留置措施，其类型若过于单一，则无法实现其作为“双规”替代措施的价值功能。《监察法》较为注重留置限制被调查人自由、保障调查顺利开展的羁押功能，而缺乏对其到案功能的有效关注，也并未规定类似于刑事诉讼法中作为临时性羁押措施的拘留制度。被调查人到案，在某些特定情况下可能具有较强的时效性和紧迫性，若不能及时到案可能会发生自杀逃跑、毁坏证据等社会危险。为弥补此种缺陷，回应在特定案件中被调查人及时到案的社会需求，可能就要监察机关在实践中探索和创设“立案型留置”，将留置措置决定提前至与立案程序同步。
从刑事程序和监察程序衔接来看，存在刑事强制措施与监察强制措施的对接与转换问题。为保障强制措施有效衔接，《刑事诉讼法》第一百七十条第2款规定了对于监察机关移送案件的“先行拘留”制度。因为检察机关受理监察机关移送审查起诉的采取留置措施案件，其内部需要办理拘留审批手续，对外需要协调公安机关执行，但实践中可能无法做到同步拘留，故需要赋予其先行拘留权。刑事程序和监察程序的衔接，不仅涉及监察机关向司法机关的案件移送，也涉及司法机关向监察机关的案件移送，因为监察对象触犯混合性质数罪的案件在实践中并不罕见，此时可能就需要将刑事强制措施转换为监察强制措施。对于后一种情况，《监察法》并未规定类似于《刑事诉讼法》中的“先行拘留”制度，但刑事强制措施转换为监察强制措施中及时性、紧迫性的社会需求却客观存在。对于公安机关、检察机关在先前刑事诉讼程序中已予以逮捕的犯罪嫌疑人，监察机关在接受司法机关移送案件时就需要同步决定是否对被调查人予以留置，否则就可能因强制措施衔接不及时而导致被调查人自杀、脱逃等风险。为了实现监察强制措施与刑事强制措施的有效转化、衔接，也需要在特定案件中将留置措施的审批决定提前至与立案程序同步。
第二，监察机关在案件办理中遵循的“立案公开”制度，也要求部分职务违法犯罪案件的立案中同步决定对被调查人采取留置措施。《监察法》第三十九条第3款确立了“立案公开”制度，这主要是为了保障被调查人及相关人员的知情权，对社会公开主要是为了让监察机关接受社会监督，加强反腐败宣传、形成持续威慑。在立案决定是否公开的问题上，《刑事诉讼法》与《监察法》有较大差异，刑事诉讼程序遵循“立案秘密”或“立案不公开”制度，即公安机关、检察机关等国家专门机关对刑事案件作出的立案决定通常并不告知犯罪嫌疑人，也不向社会公开，其仅要求在作出不立案决定时需向控告人告知不立案原因。刑事诉讼中的“立案不公开”制度，既可以防止因泄露案情所产生的毁坏证据、破坏侦查等社会危险，也可以防止因立案信息公开对犯罪嫌疑人声誉等产生的消极影响。《监察法》所确立的“立案公开”制度，虽具有保障知情权、有利于社会监督等优势，但也存在弊端，比如立案相关信息向社会公布之后，相关涉案人员可能会毁坏证据材料、隐匿涉案财产等。
为了克服案件办理中“立案公开”制度的弊端与不足，就需要监察机关尽量将相关调查措施和取证工作提前开展，其中就包括创设适用“立案型留置”。比如在某市纪委监委召开专题会议对A涉嫌违纪违法问题立案调查的讨论中，就有观点认为立案后向社会公开发布信息，若仅对其立案而不采取留置措施，可能会导致有关涉案人员串供、毁灭证据甚至出现出逃、自杀等不可预测的情况，不利于案件后续调查和取证，故该市纪委监委经讨论后决定对A立案调查并决定对其采取留置措施。由于留置措施本身就是为了防止被调查人自杀逃跑、妨碍调查等社会危险，“立案型留置”是在作出立案决定时同步决定采取留置措施，将留置措施提前至与立案程序同步，从而压缩、消除了立案程序与留置措施的时间间隔，可以减少或防止因“立案公开”所引发的被调查人自杀逃跑、妨碍调查等社会危险。
第三，监察机关对职务违法犯罪立案法定要件存在过高把握的倾向，为创设和适用“立案型留置”消除了门槛障碍。《监察法》将立案的实体性要件设置为监察对象“涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任”，这要低于留置措施的实体性要件。若监察机关仅在案件符合该实体性要件就予以立案，则显然无法在立案时就同步决定对被调查人采取留置措施。因为“立案型留置”具有适用条件的双重性，其案件在监察机关立案时就已经符合留置措施的证明标准、必要性等实体要件。从实践运行来看，监察机关对职务违法犯罪立案实体性要件存在过高把握的倾向：首先源于职务违法犯罪主体的特殊性，其是行使公权力的公职人员，立案调查不仅对被调查人具有重大影响，也可能会影响相关公共事务或活动正常运行，这就需要监察机关对立案条件的把握往往较为谨慎。其次源于监察机关实现立案条件的方式或路径。《监察法实施条例》将立案的证明标准细化为“已经掌握监察对象涉嫌职务违法或者职务犯罪的部分事实和证据”。实务部门对于其理解为“仅初步确认的部分职务违法犯罪事实，而不是全部职务违法犯罪事实”，其主要是从查明职务违法犯罪的数量或范围层面来理解，而并非从对案件事实的确信程度来界定。职务违法犯罪具有持续性、多发性等特点，某个案件通常会有多起或多次职务违法犯罪行为。监察人员会基于前述对立案证明标准的理解和阶段来核查事实、收集证据，通常会将抓住多次或多起职务违法犯罪中的一个或一次进行深入细致调查，在初步核实中彻底查清该次违法犯罪事实后才对监察对象予以立案。按照此种方式展开初步核实，就使得在监察机关立案调查时，案件通常也就符合了留置证明标准等法定要件，此时自然可以立案时同步决定采取留置措施。
第四，初步核查后的实体性处理结果可能会倒逼立案条件的提升，会让部分职务违法案件在立案时就符合留置法定条件，从而为监察机关适用“立案型留置”奠定基础。监察程序可以分为线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置等不同阶段。初步核实是监察立案的必经阶段，也被称为监察立案“前置条件”。初步核实主要为监察机关是否立案提供依据，其并不同于立案后全面调查，但监察机关在初步核实中会采取相应调查措施来收集证据。核查组既可以采取与被调查人谈话、要求相关组织作出说明，也可以询问证人、收集证言，还可以通过调取有关事项报告、查阅文件档案、核查账目、交易记录、房产、证券等方式来收集实物证据。在初步核实阶段，核查组对证据的收集和调查侧重于主要问题和关键证据，需要把握其中的关键环节和任务，需要注重证据之间的相互印证。监察机关在初步核实完毕后通常会形成以下处理意见：1.立案调查决定。在初步核实后发现确有职务违法或犯罪行为、需要追究法律责任，则需要由监察机关作出立案调查决定。2.经初步核实后发现确实存在违法行为，但情节轻微、不需要追究法律责任，可以作出谈话提醒、批评教育的处理意见。3.经初步核实发现被调查人没有职务违法犯罪行为，或职务违法犯罪行为系他人所为，则应当澄清问题，对被调查人问题线索予以了结。在初步核实终结的三种处理结果中，处理意见1仅具有阶段性、程序性效果，处理意见2和3具有终局性、实体性效果。终局性实体处理结果要求事实清楚、证据充分，而不能在事实存疑、证据不足情况下拟定对被调查人的处理意见。但是，初步核实终结以前，核查组最终形成的处理意见尚具有不确定性，这就意味着核查组不能仅仅以立案证明标准所要求的初步确信程度来收集证据、查明事实。潜在的处理意见2和3就会倒逼处理意见1中对事实查明和证据收集程度的提升，监察机关不能简单地以立案标准来作为初步核实中事实查明、证据收集的要求，而需要在初步核实阶段查明案件主要事实。因此，案件在立案之前的初步核实阶段可能就已经符合留置证明标准，这就为监察机关适用“立案型留置”奠定基础。
三、“立案型留置”的制度冲突与异化风险
虽然“立案型留置”在监察实务中的兴起和发展具有其合理性，《监察法实施条例》在制度层面间接承认了“立案型留置”，但由于其将留置措施的审批决定提前至与立案决定同步，由此决定其和部分监察制度存在紧张关系，在实践运行中可能出现制度异化风险。
（一）立案型留置与初核限定规则
初步核实是监察机关对受理或发现的涉嫌职务违法犯罪问题线索予以初步了解、核实，它是监察立案的前置程序。在初步核实阶段，监察机关尚未作出立案决定，调查程序也没有启动。监察机关虽然可以在初步核实中调查事实、收集证据，但对其调查措施和方法存在限定。《监察法实施条例》第五十五条第1款要求监察机关在初步核实中仅能采取谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定等六种调查措施。初步核实中调查措施的限定性要求和规则，主要是借鉴了刑事诉讼制度中对初查措施的限定规则。比如《人民检察院刑事诉讼规则》第一百六十九条就主要将初查措施限定于询问、查询、调取、勘验、检查、鉴定。这些调查措施不会干预或侵犯被调查对象的人身权利和财产权利，也不具有任何强制性，因为初查的目的在于查明案件是否符合立案条件、是否应当立案，故初查中仅能采取任意性调查措施，而不得采取强制性调查措施。监察机关处理职务违法犯罪案件时，在初步核实中也仅能采取任意性调查措施，而不得采取强制性调查措施，即采取上述六种不会限制或干预被调查对象人身权和财产权的调查措施，对于讯问、搜查等强制性调查措施仅能在立案后的调查程序中适用。留置在法律性质上属于限制被调查对象人身自由的强制措施，其仅能由监察机关在立案后的调查阶段适用。“立案型留置”在本质上属于留置措施，其适用也应遵循初步核实的限定性规则。但是，在“立案型留置”中，留置措施的审批决定提前至与立案决定同步，可能会产生与初步核实限定规则的紧张关系。
首先，将留置措施的审批活动提前至与立案审批同步展开，可能会因违反初核限定规则而减损留置措施的合法性。在刑事诉讼中，立案程序作为独立的诉讼阶段，其主要功能是为强制性侦查的启动提供法律依据，任何案件未经立案则不得对犯罪嫌疑人采取强制性侦查措施；通过立案程序可以将国家追诉活动纳入法治轨道，以防止国家专门机关追诉活动中滥用强制性侦查措施。监察程序中的立案作为独立程序阶段，其具有与刑事立案制度类似的价值功能，即通过立案为监察机关的强制性调查活动提供合法性依据和基础，防止监察机关规避《监察法》，在立案前滥用强制性调查措施。这就要求对初步核实中的调查措施予以限定，在初步核实中仅能采取任意性调查措施而禁止适用强制性调查措施。《监察法实施条例》第五十五条第1款规定的初核限定规则就体现了此种价值功能，其将初步核实与立案作为监察办案程序的不同阶段，其要求在不同阶段采取不同调查措施具有明显的程序平衡价值。该条款明确要求“立案后”可以采取留置措施，这就意味着立案前、初步核实中不能适用留置措施。在“立案型留置”中，虽然留置措施的具体执行处于立案之后的调查阶段，但留置审批程序启动时，监察机关尚未正式作出立案决定，此时在监察程序上仍然属于立案前的初步核实阶段。在初步核实中、与立案决定同步来审查批准留置措施，就可能会因违反初核限定规则而减损其合法性。
其次，“立案型留置”要求在作出立案决定时符合留置措施的实体性条件，可能存在监察机关突破初核限定规则、适用相关强制性调查措施来收集证据的风险。《监察法实施条例》第五十五条第1款对初步核实中调查措施的限定，虽然有利于维护立案程序价值功能、保障被调查人权利，但却减少了初步核实中可以采取的调查措施或手段。“立案型留置”在本质上属于留置措施，对其适用应符合留置措施的法定条件，这其中就包括留置证明标准。留置要求达到有证据证明发生了违法犯罪事实、有证据证明该违法犯罪事实是被调查人实施、证明被调查人实施违法犯罪行为的证据已经查证属实的证明标准，其要远高于监察机关立案的证明标准。“立案型留置”实体性要件的双重性，要求在监察机关立案时就应当符合留置措施的证明标准。由于贪污贿赂等职务违法犯罪案件具有无被害人、无物理意义上犯罪现场、无目击证人或视听资料等证据、被调查人反调查能力强等因素，此类案件可能更为依赖于口供等特定证据来查明案件事实。监察机关在适用“立案型留置”时，可能为了达到留置措施的证明标准而突破初核限定规则、采取强制性调查措施来收集证据。比如有观点就认为在初步核实中监察机关可以采取窃听、秘密录像拍照等技术调查手段，但应经过严格批准程序，并交由公安机关等有关部门协助执行。技术调查措施具有秘密性、权利干预性等特点，其属于强制性程度很高的调查措施，仅在立案后的调查阶段适用，而不得在初步核实阶段适用。采用技术性调查可能更有利于收集证据、查明事实，进而为适用“立案型留置”奠定事实基础，但却违反了初核限定规则。
（二）立案型留置与立案程序
“立案型留置”是将留置措施的审批决定提前至与立案决定同步，将留置措施部分嵌入到立案程序之中，虽然立案和留置都是监察程序或制度重要组成部分，但它们两者的价值功能、适用条件并不完全相同。将留置措施嵌入到立案程序中适用，就可能产生“立案倒挂”问题，即立案程序可能会因嵌入适用留置措施而导致其适用条件提升而影响立案制度功能的有效实现。立案的适用条件，既包括其实体性要件，比如适用范围、证明标准，也包括其程序性要件，比如审批程序。由于程序性要件较为明确、具体，监察机关“立案型留置”实践中通常会恪守立案和留置各自审批权限、审批程序的法定要求；作为实体性要件的适用范围和证据标准，则具有较强的主观性、裁量性，监察机关在“立案型留置”实体性要件的把握上较易出现“立案倒挂”问题，这就会阻碍立案制度功能的有效实现。
立案程序在法律上主要具有案件分流和启动调查的双重功能。前者主要是借助于不立案决定或其他处置方式来实现，对于不符合立案条件的案件，由监察机关作出不立案决定或其他处置结果。后者主要借助于立案后调查活动来实现，监察机关在立案之后可以采取各种调查措施来收集证据、查明事实，特别是对强制性调查措施的使用；在立案之前，监察机关不得采取搜查、扣押等强制性调查措施，其仅能适用调取、勘验等任意性调查措施；立案之后，监察机关既可以采取任意性调查措施，也可以采取强制性调查措施。因“立案型留置”可能产生的“立案倒挂”问题会阻碍立案程序制度功能的有效实现：一是从案件分流功能来看，留置措施倒逼立案条件和标准的提升，就意味着立案门槛的抬高与提升，这可能导致部分应当立案的职务违法犯罪案件无法立案甚至被分流出去，这部分本应立案调查的案件被给予谈话提醒、暂存待查、予以了结等处置方式，就会减损对职务违法犯罪的惩处力度。二是从启动调查功能来看，“立案倒挂”可能导致应当立案的职务违法犯罪案件无法得以及时立案，监察机关无法及时采取调查阶段允许使用的各种取证措施和调查措施，特别是搜查、讯问、技术调查等强制性调查措施。这既可能会倒逼监察机关在初步核实阶段违法采取强制性调查措施，也可能阻碍监察机关及时立案调查、收集证据。
（三）立案型留置与留置措施
虽然“立案型留置”和“调查型留置”都是留置措施的具体类型，二者在运行中都应遵循留置措施法定条件，但前者将留置措施嵌入立案程序中决定适用，这不仅导致留置适用时间的提前，也可能引发对留置法定条件的宽松掌握，这主要体现在以下方面。
首先，“立案型留置”中留置措施对立案程序的相对依附性，可能会导致监察机关“重立案，轻留置”。比如前文案例二，市纪委监委负责人主持召开专题会议，决定对A立案调查并采取留置措施，但拟适用的留置措施因其掌握犯罪事实、证据材料不扎实而被省监委不予批准。这可能就源于留置措施依附于立案决定从而导致市监委对“立案型留置”的证明标准的从宽把握。在“立案型留置”中，监察机关负责人通常需同时审批立案和留置，就查阅和签批顺序通常是立案在前、留置在后，且二者处于无间隙、连续状态，这就会导致监察机关负责人在审批立案对案件事实形成预断，此种预断可能会让其对留置措施审批形式化，使得留置措施的法定条件在审批中无法发挥其应有作用。
其次，“立案型留置”中对留置措施审批时间的紧迫性，也可能导致监察机关审批程序流于形式。“立案型留置”将留置措施嵌入立案程序中来决定适用，这使得留置措施提前至与立案决定同步，监察机关在立案时需要同步决定对被调查人的留置措施，对留置措施的审批时间较为紧迫，审批效果可能无法得到有效保障。比如前文案例一，G市监委于2018年3月16日讨论决定对薛某立案调查和采取留置措施，经报呈其上级监察机关——W市监委，W市监委于当天就批准了该留置措施。在如此短暂而紧迫的时间内，监察机关可能无法对拟适用的留置措施展开实质性、有效性审批。
再次，“立案型留置”中对公开范围的扩大化，可能不利于被调查人权利保障。在留置措施适用中，监察机关仅需要通知被留置人、所在单位和家属，这里的“通知义务”主要是了保障被留置人、所在单位和家属的知情权。立案决定公开的范围相对较大，其主要包括向被调查人宣布、通报相关组织、通知被调查人家属、向社会公开发布。“立案型留置”具有适用条件的双重性，《监察法实施条例》第一百八十四条第2款要求将“立案型留置”向社会公开发布，大幅拓展了留置措施的公开范围，虽有利于在“立案型留置”中兼顾立案程序和留置措施各自的适用条件，但可能影响和阻碍被调查人无罪推定权利的有效实现。立案仅意味着调查程序的启动，其后续处理结果将取决于调查情况而具有较大不确定性，因此，立案决定公开发布对后期法院审判的影响相对较小。但是，“立案型留置”在本质上属于留置措施，其证明标准相对较高，被采取留置措施的被调查人在后续审判中定罪可能性很高。通过媒体、网络对被调查人留置情况向社会公开，就可能会产生“媒体审判”的效果，从而减损被调查人在刑事诉讼中无罪推定的权利。
四、“立案型留置”的未来发展与适用限度
“立案型留置”虽有其合理性与必要性，但与监察立案、初步核实、留置措施等制度之间存在紧张关系。为化解此种紧张关系、防止制度异化风险，有必要完善现有“立案型留置”制度和适用，以满足留置措施嵌入立案程序中适用对不同制度的协调性、融惯性要求。
首先，需要在理论层面对留置措施不同类型予以总结提炼，在制度层面回应留置措施的多元化、精细化发展需求，并在留置措施体系中确定立案型留置的应有定位。虽然《监察法》在监察强制措施中仅规定了留置，但留置措施的现有规则为其多元化、精细化发展留下制度空间。在监察制度的实践运行中，我国各级监察机关对留置措施适用进行了不同尝试，由此衍生留置措施的不同类型，比如“零口供留置”“走读式留置”。在《监察法》颁布实施后，我国理论界和实务界虽然对留置措施展开了较为系统、深入的研究，但现有研究多集中于对留置措施的规范分析和制度建构，缺乏对留置措施予以类型化的理论分析和提炼，由此导致对不同类型留置措施的适用条件、运行程序等关注不足。“立案型留置”和“调查型留置”是从适用阶段对留置措施予以的分类，但它们二者的区别也并不限于适用阶段或环节，其在适用范围、运行程序等方面也存在不少差异。从“立案型留置”在留置措施中的体系定位来看，其并不属于留置措施的一般形态，而仅仅是留置措施的例外形态。因为留置措施通常应当在监察机关立案后的调查阶段适用，仅在例外情形之下才可以由监察机关在立案时同步决定适用。
其次，“立案型留置”属于留置措施的例外形态，其适用的对象范围和案件类型应予以适当限定。“立案型留置”是留置措施的具体类型之一，其应遵循留置措施的各项法定条件，包括其适用范围、证明标准、必要性要件、审批程序等。但“立案型留置”属于留置措施的例外形态而非一般形态，其适用的对象范围和案件类型存在限定。一般来说，“立案型留置”可以适用于以下两类案件：一类是监察机关在问题线索、案件受理时就符合留置措施实体性要件的职务违法犯罪案件。监察机关受理的问题线索、案件来源具有多样性，有些案件可能在监察机关受理时就天然符合留置措施的实体性要件。比如在公安机关、检察机关办理的公职人员涉嫌普通犯罪案件中，若对犯罪嫌疑人已经采取逮捕措施，但发现犯罪嫌疑人还涉嫌需要由监察机关立案调查的关联职务违法犯罪案件，此时司法机关就需要将此部分职务违法犯罪案件移送监察机关。此类案件在监察机关受理时就天然符合了留置措施的实体性条件，故监察机关可在立案时决定对被调查人采取留置。另一类是监察机关在初步核实阶段借助于谈话、调取等非强制性调查措施收集证据后就符合留置措施实体性要件的职务违法犯罪案件。有些案件虽然在监察机关受理问题线索时并不符合留置措施实体性要件，但经过初步核实中的事实调查、证据收集后，可能就符合了留置法定要件。比如若被调查人在初步核实阶段就已认罪认罚，且符合留置措施的法定要件，则可以适用立案型留置。此种情况下，主要是借由初步核实符合了留置措施的实体性要件，故监察机关可以在立案时同步决定对被调查人采取留置措施。
再次，适用“立案型留置”应当恪守留置措施的实体性要件，对其实体性要件的实现应当恪守“初核限定”规则。虽然仅从表象来看，“立案型留置”具有适用条件的双重性特征，但由于“立案型留置”在本质上属于留置措施，故其适用应当恪守留置措施的实体性要件。另外，立案的实体性要件相对较低，其仅要求“监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任”，留置则要求“有证据证明被调查人涉嫌严重职务违法或职务犯罪”且要求有留置必要性。此时就可能会在“立案型留置”中产生适用何种实体性要件的问题。由于实体性要件仅是适用某种程序或措施在实体层面的最低限度要求，此种底限性要求并不排斥对更高标准的追求和实现，在“立案型留置”中恪守留置措施的实体性要件，也必然会让案件符合监察立案的实体性要件。为了防止“立案型留置”适用中出现的监察立案迟延或制度异化，就需要对达成留置措施实体性要件的方式或途径予以限定。这一方面可以借助于对“立案型留置”适用案件类型的限定来实现；另一方面则要求对留置措施实体性要件的达成应当恪守“初核限定”规则，即监察机关仅能适用任意性调查措施而禁止采取强制性调查措施来达成留置措施的实体性要件。
最后，“立案型留置”的运行程序应当保持相对独立性。程序是某种制度运行的先后步骤或次序，若两种具有先后适用顺序的制度在运行程序中完全混同，就可能阻碍其各自价值功能的有效实现。虽然“立案型留置”是在立案时同步决定对被调查人采取留置措施，是将留置措施嵌入立案程序中决定，但它们二者属于两种不同制度，适用存在先后顺序，因此，此种留置措施对于监察立案而言在运行程序层面应当具有独立性：一是审批程序的独立性。我国监察案件的办理程序可分为线索处理、初步核实、立案、调查、审理、处置等六个阶段。从理论自洽性和融惯性来看，留置作为强制性调查措施，其仅能适用于立案之后的调查阶段，其审批、执行应当晚于或不早于立案程序，这就要求保持“立案型留置”对立案程序的独立性与滞后性。在审批决定程序中，办案人员向监察机关领导班子提交立案和留置申请材料后，监察机关领导班子在审批时需遵循必要的审查顺位和程序隔离，即先审查是否符合立案条件，后审查是否符合留置条件；在审查完毕形成立案结论后，才能对留置展开审查。二是审查内容的独立性。监察立案和留置措施都需要由监察机关予以集体研究与审批，它们两者的实体性要件虽然存在部分竞合，但总体来看留置措施的适用条件比监察立案的适用条件更为严格，因此，监察机关集体研究与审批中对留置措施的审查内容存在自身独立性。监察机关除了需审查案件类型、证明标准是否符合留置措施的法定条件外，还需要审查是否具有留置必要性。另外，监察机关在“立案型留置”适用中还需要审查初核人员的调查取证行为是否违反初核限定规则。对于违反初核限定规则、在初核阶段采取强制性调查措施收集的证据材料应认为“非法证据”而予以排除，限制或否定初步核实中采取强制性调查措施所收集证据材料的证据能力，通过此种程序性制裁措施来倒逼监察机关适用“立案型留置”中恪守初核限定规则。三是执行程序的独立性。“立案型留置”虽将留置审批决定嵌入到监察立案中，但其在执行层面应保持独立性，即“立案型留置”执行应当处于立案之后的调查阶段。此种独立性和滞后性可以强化“立案型留置”的正当性与合法性。由于“立案型留置”的执行处于监察调查阶段，此时监察调查程序已经启动，被留置人已经具有被调查人法律地位，享有或承担监察法规所赋予其在调查阶段的相关权利义务，也就不存在因立案前被羁押、规避被调查人权利义务所产生的立案制度异化和运行失灵问题。