摘要：在全面推进依法治国、强化社会保障法治的背景下，我国社会养老保险立法面临实践和理论的双重供给不足。推进社会养老保险立法，需注重以社会保险权为根本的法理渊源、以养老保险改革为基础的经济背景和以权利本位为导向的管理体制。文章以此建立分析框架，对主要国际组织的社会保障理念以及日本、韩国、美国、德国等典型国家社会养老保险中有关覆盖范围、筹资缴费、给付条件、待遇领取、待遇调整、司法救济的立法内容进行经验借鉴。未来我国社会养老保险立法应在兼顾全面性与统一性、稳定性与灵活性、原则性与实用性、规范性和精细化的基础上，持续完善养老保险制度整合及专项立法部署，推动社会保障法治现代化进程。
关键词：养老保险；立法；社会保险权；国际比较；社会法
中图分类号：D922.182.3；F842.67
文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2022)09-0080-17
随着社会保障高质量发展理念以及法治社会保障要求的提出，以及当前老龄少子化的人口特征、灵活用工就业的新型业态、家庭保障弱化的养老形势等社会经济背景的转变，整合社会保险制度、强化社会保险权益保障、推进社会保险政策向立法转化的呼声越来越多。在此背景下，社会养老保险作为重大民生工程，推进其专项立法、加强其法治水平则至关重要，这不仅是制度发展成熟的内在要求，也是机制有序运行的前提条件。无论是政府还是学界，对社会养老保险立法的必要性、重要性以及紧迫性已有明确共识，诸多前瞻性的开拓研究也稳步展开。本文在反思国内立法实践与研究的基础上，探讨推进社会养老保险立法所需的逻辑基础，并以此展开国际比较，为相关立法提供参考。
一、问题提出与研究框架
（一）立法实践：现状评估与问题导向
社会养老保险肩负着稳固老年收入来源的重任，人人享有养老保障也已上升为国民基本权益。而特殊的代际支付特性以及较长的跨期属性，使其必须依靠法律才能明晰各参与主体的权责分配、减缓国民对养老的不安全预期。因此，国际上普遍奉行立法先行、以法定制、依法实施的规则，建立起综合的社会保障法或专门的养老金法案。与之不同，我国采取了先框架、后具体的渐进改革道路。1951年《劳动保险条例》参考国际社会保障的先进理念，以较高的立法层级对包括养老保险在内的劳动保险进行规制。2011年《中华人民共和国社会保险法》（简称“《社会保险法》”）正式实施，养老保险的法律事项作为单独章节列入其中。如今，以《社会保险法》为核心，以《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）、《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）、《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）及其他大量规范性政策文件为支撑的社会养老保险制度体系已基本整合成型。
然而，我国社会养老保险的立法质量还不够高，总体呈现出碎片化政策主导、立法层级较低、条款内容宽泛滞后、司法救济缺失等特征，相关立法的统一性、权威性、实用性和精细度不高。具体来看，养老保险制度多是通过“决定”“通知”“意见”等政策性文件形式确立的，这不仅削弱了有关规定在实践指导中的强制性，也加剧了各地方政府、主管部门在“模仿复制”或“自主操作”过程中的不一致性；同时，作为社保领域的基本法，《社会保险法》用13个条款规定了我国城乡二元的社会养老保险体系，仍是一部原则性、大纲式、概括性的立法，社会养老保险法治化运行难以保障。换言之，政府部门和司法机构实际上仍以各种政策性文件为实施或处理依据，具体实践问题的解决也基本上委诸行政部门或社保经办机构的政策性裁量，相关政策的立法转化明显滞后。此外，近十年来我国社会养老保险制度发生诸多变化，《社会保险法》所确立的部分内容已被突破，前期制度实践成果和相关法律功能的有效发挥难以保证。因此，社会养老保险领域依然由政策主导的局面已然不能满足社会养老保险法治化建设的需要，加速步入法治轨道并进行专项立法是必然选择。
（二）立法研究：文献回顾与理论储备
早在20世纪末，主管部门便试图着手拟定《基本养老保险条例（草案）》，并为此召开了“中英养老保险立法研讨会”。此后，相关的立法研究也陆续展开，并在《社会保险法》颁布前后达到了高峰。郑尚元通过回溯中国养老保险制度，基于非法制化背景提出政策制度走向法律制度是历史的必然；高宝霖和张洪涛认为我国应尽早出台《养老保险法》，使每个公民不因身份、职业、所处地域等区别而同等地享受养老保险待遇；娄宇指出在社会保障制度的具体建设中，法治具有增强制度的可预见性、增加制度之间的可协调性、稳定权利义务内容、保障制度的执行等作用；此外，林嘉和张世诚、李志明、向春华、叶姗、杨思斌等学者也都从社会法、社会保险权益、社会保障法治等角度撰写论文或专著对养老保险的法治道路提出构想。
然而，学界研究似乎迟迟没有推动社会养老保险制度体系的立法转化。《社会保险法》实施以来的十年间，我国一直处于养老保险制度改革政策密集实施的调整期，这弱化了相关政策进行立法转化的能动性，反而强化了渐进改革产生的路径依赖，给立法研究带来潜在阻碍。一方面，频繁变动的制度改革使得既有研究大多集中于参数调整或结构改革方面的经济属性考量，鲜有真正法律层面上的探讨，绝大多数“养老保险法律”乃至“社会保险法”的研究，多为制度研究的翻版，冠之“立法研究”“法律研究”显得名不副实；另一方面，长期的立法缺失导致社会养老保险领域的具体实务规则和争议处理机制未能建立，使得有关养老保险争议的司法实践被“潜藏”而未进入司法程序，亦未纳入研究视野，进而弱化立法研究对社会养老保险权责关系、权益保障和司法救济的关注。因此，就未来社会养老保险立法的理论储备而言，当前的研究供给显然是不充分的。
（三）分析框架：基于逻辑依据和国际比较的思考
如前所述，社会养老保险立法领域现已具备的良好制度基础与前述立法实践和理论的双重供给不足形成了鲜明对比，基于问题导向的立法研究亟待破题。对此，本文从当前“制度”研究的“思维定式”中抽离出来，聚焦“法律”的实质性内容展开讨论，构建“逻辑依据—国际比较—中国镜鉴”的分析框架，以回应以下问题：一是社会养老保险立法的逻辑依据是什么，厘清制约立法进程、影响立法实施的理论基础与现实依据，定位导致立法模式选择、法律文本内容等方面呈现国别特色的核心要素；二是社会养老保险立法应当是怎样的，以国际视角对社会养老保险立法的国际标准、覆盖范围、筹资缴费、给付条件、待遇领取、待遇调整、司法救济等内容开展比较借鉴；三是我国社会养老保险立法的主要问题和完善思路是什么，在结合历史传承和国际经验的基础上，初步分析符合中国国情和制度特色的完善路径。
二、理论基础与现实依据
立法并非政策的简单整合，不仅需要改革实践提供具有现实依据的“内容素材”，更需要法理基础、体制机制等“框架根基”的支撑，进而实现由政策推进向法治驱动的有机转化。
（一）法理渊源：社会保险权是立法的逻辑起点
法律创设都有其内在的法理基础，而权利保障正是立法逻辑的根基所在。社会养老保险法治同样需要权利本位的思维确立，以保障和实现公民维系基本生存和发展状态的社会保险权。基于此，对社会养老保险立法可有如下理解：一是定位社会保险权利保障法，维护全民老年收入来源等风险保障权益；二是摒弃以往养老保险业务管理法或管理权力分配法的固有思维，强调法治替代人治，淡化政府行政干预转而加强对其职责的硬性约束。
围绕社会保险权的构建，社会养老保险立法的目标是明晰权利、义务、责任为核心的法律关系。为实现该目标，既要关注其作为社会法分支的一般特征，也要强调与其他社会保险项目的差异性。一方面，以参保人、用工单位、政府以及养老保险管理机构为主体的权利义务关系，不再属于私法或公法的单一约束范围，应当通过社会法范畴来规范；另一方面，与其他险种相比，社会养老保险代际层面的跨越性以及权利义务关系的不对等、去劳动化特征使其法律关系复杂程度加大。因此，如何平衡参与主体的利益诉求，如何分配具体权利义务，并以此生成社会养老保险法律规则体系，将成为社会养老保险立法亟待解决的议题之一。
然而，无法诉诸法律保护的权利仅是一种政治宣言或道德宣誓。社会养老保险法律关系复杂、相关司法争议处理的专业性较强，单纯依靠行政和民事法律体系很难去解决现实面临的问题，创设符合社会保险权特征的司法救济机制也是社会养老保险立法的必然要求。
（二）经济背景：养老保险制度改革是立法基石
立法活动需将现实的经济关系和其他社会、文化、政治因素以法权关系的形式加以确立。因此，科学立法重在遵循经济和社会生活的发展规律，处理好“经济基础”等要素对“法律上层建筑”的制约关系。而养老保险制度的改革实践则构成相关立法所依赖的“经济基础”。
自20世纪90年代起，在老龄化、全球经济不景气、国际组织大力推动以及社会福利思想回归社会保险理念的背景下，国际范围内掀起养老保险制度改革的浪潮，并在原则、理念、方法等方面呈现出一定的共性、收敛趋势。改革普遍强调覆盖全民的互助共济、兼顾待遇领取的公平与效率、注重结构和参数调整的结合、倡导政府主导下的多方参与和责任共担、聚焦养老金来源和待遇的多层次化等，并最终确定了以社会养老保险为核心的“多支柱”改革方向。
相较于国际养老保险改革进程，国内改革经历了更为复杂的客观环境改变。经济结构上，我国经济、分配、劳动制度经历了从计划经济到市场经济的转变，经济发展将长期处于中等收入水平，未富先老矛盾突出。社会结构上，单位职能和家庭保障功能弱化，传统福利传输和养老方式面临挑战；人口流动频繁，户籍壁垒尚存，城乡、城市内部“双二元结构”待破解，平台经济下非标准劳动用工增多。这些转变决定了养老保险制度面临诸多“两难”选择：制度结构是单支柱还是多层次；实现路径是渐进推广还是直接定型；是否进行扩大覆盖、提高待遇、延迟退休、增加缴费率、延长缴费期限等参数调整。只有把握经济社会特征转变、预见形势变化和制度变革的可能空间，才能将碎片化改革中有关制度模式、参数设计、管理服务等方面的经验通过立法加以成熟定型。
（三）管理体制：权力本位转向权利本位的关键
立法的最终目标并非止步于法律文本的颁布，唯有推动立法落实、确保法律执行才能真正实现“有法可依”和“法治保障”。而社会养老保险作为一项内容复杂、规模庞大且参保群体流动性强的公共服务，其立法的实际效果在很大程度上受到管理体制的影响。
长期以来，我国管理体制的“行政国家”色彩阻碍了“行政主导型法治”向“司法主导型法治”的转变。在试点先行、逐渐推进的方式下，政府责任和行政决策在养老保险制度改革中占据主导地位，这意味着大量分散而非统筹性的政策只有在取得成效后才会以法律的形式予以确认和推广，即社会养老保险采用了被动的“回应式立法”模式。该模式侧重行政干预的临时性作用，而法律引领功能随之弱化，养老保险自治管理能力减弱。随着改革的全面深化，这种政府的强势地位以及法律制衡的缺失状态会逐渐凸显政府作为决策者和执行者的矛盾。因此，当前社会养老保险体系面临着从改革走向法治、从权力本位转向权利本位、从管理型体制转向服务型体制的思维转变，思考政府集权管理和深化改革背景下的立法活动如何有效开展将是社会养老保险立法的重要一环。
三、国际比较与经验启示
从国际范围来看，社会养老保险立法研究已有较为成熟的探索。在国际标准指导下，各国结合国情、体制所建立的社会保障法或养老保险法并非千篇一律，呈现出鲜明的国别特色。
（一）社会保障立法理念的国际标准
社会政策理念在历史上主要发生了三次转变：19世纪80年代的社会保险（Insurance）、20世纪30年代的社会保障（Security）、20世纪90年代的社会保护（Protection）。从社会保险逐渐演进到社会保障，进而扩大到向所有社会成员提供普及性的基本社会支持的社会保护，这种转变为各国的社会保障或是养老保险立法提供了前瞻性的理念指导和标准依据。其中，社会保险一直是国际组织非常关注的部分，且以国际劳工组织尤为重视。
自国际劳工组织成立以来，社会保险领域的国际劳工公约（Convention）和建议书（Recommendation）陆续出台。其中，1952年102号社会保障（最低标准）公约以及2012年202号社会保护底限的建议书等从覆盖风险、保障人群、给付标准、待遇期限与待遇领取等角度为老年、残疾和遗属待遇为组成部分的养老保障体系提供了制度框架，强调各国“在考虑自身经济发展水平基础上必须实现的社会保障的一般最低水平的概念”。
除了国际劳工组织公约或建议书外，联合国制定的国际公约中的部分条款也与社会保险有关。1969年，联大第2542（XXV）号决议通过《社会进步和发展宣言》，该宣言指出“为所有因疾病、残疾或年老而暂时或永久丧失谋生能力的人，制定和改进社会保障和保险方案来维持适当的生活水准”。又如《经济、社会和文化权利国际公约》，规定“每个人都享受社会保障权”。2009年，联合国提出“社会保护底限倡议”，认为社会保障是一项人权，每个人都能获得基本社会保护和公共服务，这与《世界人权宣言》相互呼应。此外，欧洲委员会成员国1964年签署的《欧洲社会保障法案》，与国际劳工组织第102号社会保障（最低标准）公约的内容几乎相同，被视为在后者基础之上制定的更高社会保障标准。
尽管这些公约设定的标准普遍具有低限度的共同特征，但是却反映出当前社会保障越来越被视为一项基本人权，越来越强调覆盖所有群体以及整个生命周期，为各国提供了前瞻性的理念指引、框架性的结构指导和普遍性的标准规范，其倡导的基本人权、国际标准、权利保障以及宗旨原则对各国养老保险立法制定产生深刻影响。
（二）典型国家立法实践的国别特色
1.日本社会养老保险立法的经验启示
（1）法律文本目录框架清晰，权利保障与救济并重
日本作为东亚国家，其制度设计与我国相似，《国民养老金法》和《雇员养老保险法》的编撰格式、目录框架、修订方法等对我国立法有诸多启示：第一，立法框架均采用“总则—被保险人—待遇领取—筹资缴费—司法救济—基金管理—附则”的统一格式，将核心内容在一部法律中系统呈现，既包含原则性的宣示性条文，也包含了老年、残疾、遗属等保障项目筹资缴费和待遇计发的具体性规定；第二，立法将受益人更关心的待遇给付等相关条文放在靠前章节，体现了对社会保险权的重视，为国民接受较为繁琐、专业性强的缴费规定奠定了心理认同；第三，专门设立“不服上诉”以及“罚则”两章，对被保险人、雇主、政府、基金管理机构等参保主体的权利受到侵害或是义务履行不到位时可以通过社会保险审查官或诉讼程序进行权利救济，可对各项规定的合理性提出质疑和申诉；第四，立法设置“附则”一章，详细、系统地记录法律自颁布以来历次修订的时间、内容和依据，便于明确法律条文的时效性和查阅法律的变更情况；第五，法律文本中往往针对相邻且描述同一法律事项的一组条文标注目录和小标题，便于读者快速定位和明确相关法律条文所讲述的内容。
（2）构建普享的国民养老金制度，逐步扩大覆盖范围
日本公共养老金制度强制全体国民承担社会保障的责任，不仅要求全体国民以较低的缴费成本加入基础养老金制度，还尽可能将非正规劳动者等弱势劳动群体纳入与收入相关联的雇员养老保险制度，真正实现全民皆养老金。其中有几点是值得关注：第一，日本立法对“国民”概念仅定义了年龄和国内有住所两个条件，通过尽可能降低参保年龄限制（目前为20岁）和最大化解释住所的定义（包括临时居所在内），使得包括普通劳动者及其配偶、农林渔业从业者、个体户、在校学生、无业者在内的全体国民均可纳入保障范围；第二，日本在雇员养老保险制度中将工作单位和场所、劳动者类型的限制条件进一步降低，扩大了覆盖范围，如拓宽了16大行业类别，国家、地方公团和法人的规模要求也从500人降至50人，个体单位规模放宽至5人等；第三，对大量收入较低、工作不稳定且劳动带有临时、短工性质的劳动者，为了避免此类群体的道德风险及盲区问题，日本立法作出了详细的情况讨论来降低其加入雇员养老保险的条件，即使最终无法参加，仍旧可以参加国民基础养老金，这对我国新业态下灵活就业人员的劳动关系界定和保障待遇发放提供了参考。
（3）共济养老金并入雇员养老保险，一元化改革确保公平
为了确保公平正义与国民信任，日本通过对雇员养老保险和共济养老金的“一元化”改革，削减国家财政专门为减轻公务员等群体缴费负担而支付的补助金额，逐渐消除了企业职员和公职、教职人员两个群体之间的不公平待遇。通过保险费率和给付水平的统一，减轻了财政负担、活跃了劳动力市场、提高养老金运作效率。我国同样在企业和机关事业单位进行了公私部门的并轨改革，日本经验对公私部门之间处理养老金收益差异（同工不同酬的问题等）和可携性问题（视同缴费工龄的换算等）具有借鉴意义。鉴于我国纵向的低统筹层次和横向的制度性分割导致各区域之间、各类参保群体之间存在养老金待遇差距大、衔接不顺、劳动力市场流动受阻等问题，可参考一元化改革的“起点公平”思想，讨论统一公共养老金制度的可能性，推进中央调剂金制度基础上的全国统筹，在确保全民统一标准的基本保障之上，再依据不区分制度和行业壁垒的、与收入关联的职工养老保险进行待遇计发。
（4）允许减免或缓缴保险费，关注困难或弱势群体
面对参保者可能存在因收入状况而无力缴费或者缴费困难的情况，日本国民养老金和雇员养老保险对于因失业没有收入的群体、学生群体、领取残疾基础养老金的群体、患有特定疾病的群体以及生育或养育孩子而处于产假停工期间的群体，允许其减免或者延缓缴纳保险费，并对减免缴费设置了减额待遇（如在缴费全免期中可获1/3的养老金，减免四分之三的期间中可获1/2，半免期中获2/3，减免四分之一的期间则可获5/6）。此类减免或缓缴保险费机制，并不是单纯的救助，而是通过减额的待遇反映出来，体现了一定的公平性。根据日本厚生劳动省的数据显示，受到新冠疫情的影响，2020年度因收入低而全额免除或者延期缴纳保险费的人数达到609万，这充分体现了该减免和缓缴机制对困难或弱势群体的重要保护功能。
（5）待遇调整机制合理明确，注重养老金财政精算
尽管我国自2005年以来连续18年上调企业退休人员基本养老金待遇，但调整的经济依据相对模糊、调整后的养老金财政可持续有待评估。反观日本，形成了以养老金财政精算结果为依据的待遇调整机制。不论是早期为了抵御通货膨胀、提高老年人的生活水平而建立的随工资和物价浮动的待遇调整机制，还是后期为了保证养老金财政的长期可持续性、基于劳动人口减少和平均寿命延长等因素而引入的宏观经济浮动机制，都对我国有积极启示：第一，养老金待遇调整机制的建立具备精细、长期的精算基础，历次待遇调整机制改革都建立在每5年进行一次的养老金财政精算报告基础上，且精算预测时期长达75年；第二，关注人口结构、雇佣结构、工资、物价、利率等社会经济的变动情况，对参保人数、养老金领取人数进行精细估算，进而评估所需要缴纳的保费负担水平；第三，待遇调整的初衷是在于保持适度的替代率水平并维持其购买力、实际收益水平，这对我国待遇调整比率普遍高于通货膨胀率提出警示，谨防形成待遇只能上涨的惯性认知。
2.韩国社会养老保险立法的经验启示
（1）警惕国民制度参保盲区，构造基础和比例养老金二重体系
对低收入群体等因特殊情况导致收入无法负担养老金缴费的参保者，韩国同样给予了免除或延缓缴投保费的便利，适用于因用工单位停歇业、失业、服兵役、上学、监狱服刑、失踪、住院治疗、自然灾害、职业中断、生活困难等导致的无法工作而收入骤减的情况。但是这种扩张的优惠措施也存在一些弊端，主要体现在参保者故意利用该机制而长期处于免缴或缴费例外情况，导致制度覆盖出现盲区。具体而言，免除或缓缴保险费制度的实施主要依赖对参保个体收入的精准识别。尤其对于有工作但是收入来源暂时中断的群体（多以个体户为代表），其具有工作期限不易计算、劳动关系不易界定等特征，易于利用工作收入难以把握的制度漏洞而引发道德风险，具有故意低报收入和回避缴投保费的动机。究其原因，主要在于韩国公共养老金制度是单一体系，没有工作的低收入群体和高收入的职业劳动者都在同一个体系中。为此，韩国通过构建国民基础养老金加收入比例养老金的二重制度体系，强制全体国民均至少缴纳基础养老金所需的定额保费，使前述问题得以有效缓解。
（2）防止过度依赖参数改革，积极完善多层次养老保障体系
韩国的国民养老金制度主要依靠参数改革加以调整。制度建立初期，韩国通过“低缴费高待遇”的策略来增强国民对养老金制度的满意度，国民养老金的保险费率采取每5年增加3%的方式，由最初的3%增加至9%并维持到现在。但是该策略在经济成长和老人抚养率不会急剧上升的前提下设计的，无法适应当前经济增长低迷情况，养老金财政的可持续性将面临挑战。一方面，9%的缴费率水平无法满足国民养老金的收支平衡；另一方面，如果再持续提高缴费率水平，容易引发国民的信任危机。这使得国民养老金待遇水平不得不加以控制，替代率水平呈下降趋势。我国在养老金的参数设计中不及日韩等国家精细，却在提高养老金待遇的同时致力于降低缴费率，应注意“低缴费高待遇”对养老金可持续性的潜在影响。未来立法在深化参数改革的同时，可多关注结构改革，鼓励个人养老金的发展，为我国多层次、多支柱养老金体系建设提供现实依据和法律支撑。
（3）参保群体按职业进行划分，建立健全欠费补缴机制
全面覆盖是社会养老保险立法所考虑重要因素。韩国的养老金制度将不同职业群体分阶段纳入，形成了国民养老金、公务员养老金、军人养老金、私立学校教职工养老金为主的架构。以国民养老金为例，为了确保制度覆盖的实际群体能保持在较高水平，韩国国民养老金不仅设置了明确的参保群体分类，还设置了合理规范的欠费补缴或退保机制，确保社会养老保险能尽可能覆盖所有群体并且将其持续留在制度保障范围内。一方面，韩国国民养老金制度将参保群体划分为强制参保者和自愿参保者两大类，并在自愿参保者中规定了自愿接续参保者这一特殊群体。这意味着不管是否为受雇劳动者，符合年龄和居住条件的国民要实现强制参与、应保尽保，而不符合相关条件的群体也可以自愿接续参保，这和日本国民基础养老金的规定相似，为我国社会养老保险的强制性、自愿性等问题提供参考。另一方面，制度设计的覆盖范围和参保群体仅是理论上的，实际执行中可能会存在退保、漏保等问题导致实际覆盖存在缺口。韩国明确规定了欠费处理和补缴机制，区分了无力负担保费以及有力负担保费但因故无法缴纳等两种情况，前者可保留参保资格并由主管部分协助申请免缴，后者则将会受到来自主管部门的催缴、家访、宣导教育、滞纳处罚、强制征收等措施，这些规定确保了欠费补缴的实事求是、权益维护和程序正义，为我国处理社会养老保险领域漏缴、欠费等问题提供了解决思路。
（4）强化社会养老保险管控，兼顾统筹规划和专门精细管理
韩国养老金制度实现了行政管理和基金运营的统一和独立，同时韩国国土面积相对较小、地区差异不明显等特点也促进了养老金的集中管控。具体而言，韩国卫生福利部是国民养老金的行政管理部门，负责养老金制度的行政立法工作，并设立国民养老金服务局以及国民养老金审议会议来监督养老金运营；卫生福利部每年拟定基金运用计划，提请基金运用委员会及国务会议审议通过并经总统批准，同时将每年的基金运用情形在本部的特种新闻报经济版上至少刊登一个月，以示公信；卫生福利部下设的国民养老金公团则作为国民养老金的具体实施机构，实行全国统一管理，主要负责养老金的经办工作，包括养老金的筹集与给付、建设福利设施、基金投资等具体事务；此外，针对特殊职业养老金、公务员养老金主要由韩国总务处主管，军人养老金由国防部财政局管理，私立学校教职工养老金则隶属于教育部管理。
3.美国社会养老保险立法的经验启示
（1）建立派生养老保险权益，完善配偶和子女的家庭保障
派生养老金权益是指养老金的受益不是源于受益人自身的收入和缴费，而是基于与被保险人之间的家庭关系或注册的合伙关系，如夫妻关系、父母与子女的关系等。遗属保险、残疾保险的配偶和子女待遇、老年养老保险的配偶和子女待遇等，都是源于缴费型制度基础上的派生权益。美国立法针对配偶的婚姻存续时间、抚养子女状况、婚姻状态以及子女的年龄、求学情况进行了相关权益的详细分类，帮助丧偶、离婚的独居老年女性以及尚无行为能力的子女通过被保险人的缴费间接实现养老金的受益或提升其受益水平，建立了覆盖家庭成员的保障。家庭中一人工作，整个家庭的成员都可以得到不同程度的养老保障，不仅肯定了从事家庭劳动者的劳动价值，同时缓解了上述弱势群体的经济困难。不过，基于派生养老保险权益的家庭保障也会增大社会养老保险的财政压力或对配偶就业产生不当激励，我国在借鉴时应当充分评估待遇支付压力。
（2）健全残疾和遗属保障，加强其同养老保险的立法衔接
残疾待遇和遗属待遇作为养老保险派生权益，在多国立法中已经明确与老年待遇并列构成养老保险制度的三大基本项目，代表国家有美国、日本、韩国等。这些国家的立法既明确了具备老年养老金领取资格的被保险人或其遗属能够享受残疾或遗属待遇的条件，也明确了三种待遇的待遇限额、重复受益等问题。我国在《社会保险法》中同样规定了病残津贴和遗属津贴。前者的适用范围为未达到法定退休年龄时因病或非因工致残完全丧失劳动能力的个人，后者的适用范围为因病或者非因工死亡的已参加职工基本养老保险的个人的遗属（本人无生活能力，由死者生前赡养或抚养）。健全残疾和遗属待遇的立法规定，将其与养老保险制度衔接，并形成一定的家庭保障特色，是我国未来立法考虑的方向。
（3）允许提前或延期领取养老金，弹性延迟法定退休年龄
延迟退休年龄政策是各国保障社会养老保险体系可持续发展、实现代际公平和提高人力资源利用效率的重要工具。例如，美国正常退休年龄从当前的66岁将在2027年前延长至67岁，韩国正常退休年龄从当前的61岁将在2034年前延长至65岁，德国正常退休年龄将在2029年前延长至67岁，澳大利亚正常退休年龄将在2023年前延长至67岁，加拿大和日本将正常退休年龄定为65岁等。除此之外，由于这些国家均采取弹性退休制度，所以在正常退休年龄之外还设定了最早可提前退休年龄以及最大可延期退休的年龄。达到最早可提前退休年龄后领取养老金待遇的，只能领取待遇削减的退休金，每推迟一个月（或年）领取则削减的比例则会降低一些；达到正常退休年龄之后、最高退休年龄之前领取养老金待遇的，可以在原有养老金待遇基础上得到额外的奖励性收益，每推迟一个月（或年）领取则奖励的比例就会增大一些；无论是削减的比例还是奖励的比例，都有一个下限和上限。
美国等先进国家在退休年龄以及养老金领取时间的立法方面有以下借鉴之处：一是立法明确了不同群体均采用统一的法定正常退休年龄，避免了不同性别、不同行业部门、不同就业形式的劳动者的退休年龄差异，防止了各类群体的比较和攀比，有利于国家社会的稳定；二是合理把握延迟退休的节奏，美国延迟退休政策的提出有充分的预告期、等待期、执行期和喘息期，前后时间跨度长达半个世纪，具备严谨性和渐进性，降低了社会阻力；三是采用弹性退休制度，基于社会养老保险的互助共济功能和人道主义精神，立法对特定条件的群体赋予提前或延期领取养老金的权利，这种多样的选择满足了不同参保群体的多元需求，如收入稳定的群体倾向于延缓领取养老金，有隔代抚养需求的群体可主动申请提前领取养老金等，体现了制度的人文关怀。不过，整体而言美国等国家更倾向于鼓励延迟退休年龄或是激励当前退休年龄基础上延期领取养老金，防范大规模提前退休的发生。
（4）明晰社会养老保险管理架构，强化基金管理的独立性
美国社会保障管理架构由社会保障信托基金理事会、社会保障总署和社会保障顾问委员会构成。在此制度框架下，美国社会养老保险管理依托联邦老年、遗属、残疾保险信托基金，由政府作为基金支付的最终担保人，独立于社会保障总署且直接由财政部部长领衔的“社保信托基金理事会”独立决策并直接对国会和总统负责。社会保障总署专门管理社会保障日常行政事务，设立评估、统计及精算办公室，根据历年统计数据对基金运营进行短期和长期的预测，并设置高中低三种成本情景状态进行模拟，对未来待遇、支付能力和将来税收征收之间的平衡进行全面的评估。社会保障顾问委员会由能代表社会各界并有能力提供社保政策咨询的社会贤达组成，为美国社会保障政策制定建议，涉及的议题包括制度设计与衔接、基金支付能力、行政服务质量、社保理念宣导、改革动态评估等，对政府决策者和制度改革以及对学界具有强大的影响力和号召力。
4.德国社会养老保险立法的经验启示
（1）细化视同缴费年限规定，增强缴费筹资的合理性科学性
缴费年限是获取养老金待遇领取资格的决定性因素，也是判断领取全额或减额待遇的重要依据。与一般定义下的缴费年限不同，德国将开始缴费直至退休领取养老金的这段时期称为等待时间，并对此进行了更加灵活细致的设计。一方面，强化长期缴费与退休金之间的关系，将等待时间分为5年、20年、25年、35年、45年共5个类别。其中，35年是享受全额养老金待遇的最低法定缴费年限，而缴费超过或是不足该年限的将会得到相应超额或者削减的养老金待遇。多档缴费年限的设置，既保证了各类群体或多或少均能享有养老金待遇，增强养老金基金的可持续性，还体现了多缴多得、长缴多得的激励机制，推动了老年人劳动积极性的提升。另一方面，规定了多种视同缴费年限的特殊情况。德国针对部分无法正常缴费的特殊群体或情况，不仅仅像日本、韩国等国家直接免缴，更是在免缴的基础之上将无法缴费的这段时期同样计入等待时间（作为视同缴费期限），优惠和扶助力度更大。视同缴费的特殊情况主要包括：因二战等原因被关押服役或遭受政治迫害的时间、年满17周岁后的上学时间（最多计入3年）、17至25周岁因病而中断工作而无缴费记录的时间、怀孕生育期间（产前6周，产后8周，多胞胎产后12周）、工作能力受损或遗属资格被认定起直至其年满60周岁的时间、抚养子女或受雇照顾10岁以下儿童的时间、无偿照护时间等。这些设定丰富了获取养老金领取资格的途径，也为非自身原因无法正常获取收入并按时缴费的特殊群体提供了优惠。
（2）建立待遇自动调整机制，引入适当的财务可持续性指标
在人口老龄化、经济增速放缓、物价上涨的背景下，建立养老金待遇自动调整机制是应对之策。德国基于自身国情，在待遇参数选取以及待遇计发公式的设计中重点考虑了退休年龄与制度抚养比等指标，综合运用了平均工资收入、是否提前领取退休金、不同养老金类型的责任分配以及养老金现值等情况，细化了不同群体不同退休情况下的待遇发放，较好体现了社会经济运行中影响养老金财务平衡的重要因素。尤其是可持续因子的引入，将制度赡养率和老龄化程度体现在了待遇调整机制中，对防止缴费率的大幅变动起到稳定作用。未来我国社会养老保险立法应当明确建立一套科学合理、体现国情的待遇自动调整机制，在此基础上重点引入预期寿命、长寿风险、制度抚养比、退休年龄、基金偿付能力等因子或参数，通过挂钩平均工资水平或物价指数来实现防止通货膨胀和增强养老保险基金财务可持续性的目标。
（3）重视养老保险权利保护，完善社保争议纠纷的司法救济
德国立法的特色在于非常重视养老保险争议的司法救济程序，为此单独设立了一套独立、专业的社会法院司法体系。大多数国家的社会保险领域的争议处理往往由政府下属的社会保险管理组织机构进行裁决或者依照行政法规进行审查。而德国于1954年设立联邦社会法院并任命职业法官，究其原因是为了更好地适应社会保险领域多方参与主体的复杂权利义务关系，充分考虑了养老保险争议处理的复杂性、专业性和技术性。这对我国当前采用民事和行政二分法解决争议纠纷提供了改进思路。不过，社会法院得以建立的前提是国家对社会保险的参保人负有绝对的保险金给付义务，而我国短期内难以对国家设置这种义务。基于法理与效率优势，现阶段仍将以民事司法救济机制作为社保纠纷的主要解决机制。
四、中国镜鉴与完善路径
基于前述社会养老保险立法的逻辑依据与国际经验，本文从立法理念、立法内容、立法形式等方面对我国社会养老保险立法的问题加以反思，提出我国立法的改进思路及完善路径。
（一）我国社会养老保险立法的主要问题
1.立法理念：社会保障权的价值引领不足，法治根基待夯实
先进的立法需要先进的立法理念作指引。社会保障权作为基本人权及价值目标，已被许多国家通过宪法及相关法律予以确认，确保了该项权利的形式平等和实质平等，奠定了社会养老保险等社会保障制度的法治基础。与之相比，我国宪法及社会保险法律法规对社会保障权的重视及规范仍显不足，尚无“社会保障权”的术语表达及解释，而多以狭义的“物质帮助权”等近似概念代替。社会保障权在立法体系的确权缺位及其内涵外延的不明确，导致社会养老保险所涉及的公民权利与国家义务这一对法权关系模糊不清，使得依据权利而产生的责任和义务出现模糊地带。
2.立法内容：核心要素及参数设计待定型，条文规范需细化
如前所述，我国社会养老保险立法总体上层级较低、条款过于原则、内容相对滞后，诸多涉及核心要素的立法内容亟待取得实质性突破。
覆盖范围方面。社会养老保险的国民性、强制性等问题仍需完善。第一，“职工+居民”的社会保险模式的底线公平、起点公平思维薄弱，且存在机关和企业、正规与非正规就业、农业与非农业就业等部门间的多种双轨制遗留问题，难以确保对低收入群体、灵活就业人员、个体工商户等弱势群体的全面、公平覆盖，因此全国统筹目标下社会养老保险的制度模式仍需定夺，是否引入普享型国民年金制度或补救性非缴费型养老金制度待研判；第二，现行制度下，前述群体及城乡居民仍为自愿参保而非强制参保，这与社会养老保险的覆盖扩张不相符，难以避免当前劳动就业非正规化趋势和弱势群体缴费能力不足而引发的道德风险及参保盲区问题。
筹资缴费方面。第一，针对因特殊情况导致无法负担缴费的参保者，我国减免或缓缴机制设计不足，相关政策往往针对企业缴费，而对于困难个体的保护更多依赖社会救助；第二，针对实际执行中可能存在退保、漏保等问题，我国社会养老保险相关立法并未统一明确缴费不足等情况的欠费补缴方式，各地存在较大差别，存在一次性补缴或缴费至满规定年限再转入新农保或者城居保等多种方式；第三，我国视同缴费年限的问题仍未有统一方案，且我国视同缴费的设定是解决退休制度向基本养老保险制度转轨而产生的养老金缴费期限的合并对接问题，与国际上解决特殊群体或情况的缴费年限替换或抵扣问题的初衷不同，其内涵较为狭隘，未能充分利用其改善参保群体缴费的科学性、合理性；第四，缴费年限的设置相对单一，仅有15年最低缴费年限，未能更加强化长期缴费同养老金待遇额度的关联，限制了“长缴多得”机制的效果发挥。
待遇给付条件方面，主要体现在退休年龄的设计。我国当前实行的并非弹性退休制度，而是法定退休制度，存在的问题如下：第一，我国法定正常退休年龄并未在社会保险法中予以明确，仅在有关办法、通知中提出男职工60岁、女干部55岁、女工人50岁的退休年龄规定；第二，法定正常退休年龄未体现性别公平、劳动公平，某种程度上限制了当代女性的劳动参与；第三，我国的提前退休和延期退休主要针对特殊的职业或者群体，并非全体参保人的权利，同时也没有规定明确的激励和惩罚机制；第四，特殊工种的退休政策与国家制定的基本退休政策区分不明显，由此导致的违规提前退休问题泛滥，应适当单独处理特殊工种问题。未来社会养老保险立法应当明确回应男女之间、不同职业之间的统一法定退休年龄，科学评估我国人口就业、平均预期寿命等情况，制定合理的退休基准年龄，并根据不同的退休年龄重新确定退休金指数计算退休金，按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则鼓励延迟退休。同时在保证养老金财政可持续以及严格管控违规退休行为的基础上给予更广泛的国民提前或延期领取养老金的权利。
待遇领取及调整方面。第一，我国曾在《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》（人社部发〔2018〕21号）中提出建立激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度的待遇确定和基础养老金正常调整机制，且已经连续18年上调退休人员基本养老金待遇，但是在“中央提出原则、各地具体调整”的模式下，待遇调整的经济依据相对模糊、调整后的养老金财政可持续性有待评估，全国待遇调整机制仍未统一明晰，存在调整参数较为单一、触发和触停机制发生依据不明确、调整频率呈现临时性、调整依据和测算过程不透明等问题；第二，随着我国丧偶独居女性老年人口以及孤儿的数量将进一步增加，我国社会养老保险立法对配偶和子女的派生养老保险权益的设置及保护不足，家庭保障薄弱；第三，与领先国家立法相比，我国残疾和遗属待遇（如病残津贴、遗属津贴等）相对独立于养老保险体系之外，虽然规定了相关待遇从基本养老保险基金中支付，但是各地的待遇支付范围和发放标准各不相同，且多为一次性支付，有悖于养老保险对老年生活长期保障的初衷。
司法救济和管理服务方面。第一，社会养老保险涉及参保者、用人单位、政府以及相关行政经办机构等多方主体，使得社会养老保险法律关系存在社会法关系、行政法关系的归属困扰，进而使得社会养老保险权益的司法救济面临民事仲裁和行政争议等程序的选择困境，缺少适合社会养老保险权利义务关系的专门的社会保障争议纠纷的处理机制；第二，在全国统筹尚未完全实现的情况下，社会养老保险在实际运营中采取分散管理模式，即在中央政府主导下，由地方各级政府根据实际情况管理运行各地的社会养老保险基金，这使得各个地区的制度参数、基金体系、转移接续办法等存在差异，影响了基金的规模使用以及人口和资金的流动；第三，社会养老保险没有类似“医疗保障局”的行政机构对养老保险进行专门管理，这也在某种层面降低了社会养老保险及其基金运用的专业性、高效性、统一性；第四，我国社会养老保险体系的管理架构未严格落实“政事分开”的原则，基金管理机构的独立性欠缺，行政改革或政治力量对基金管理的影响力度较大，管理的精力集中度、专业度未能充分发挥。
3.立法形式：体例模式缺少统筹，编撰修改应注重实用灵活
健全的社会养老保险法律体系，除了明晰理念原则、制度模式、参数设计等实质内容，还需关注立法的编撰格式、内容框架、修订完善等外在形式，以改善我国制度碎片化现状、提升立法的整体性、指导性和实用性。编撰格式方面，我国社会养老保险等社会保障制度因全面深化改革仍未成熟定型，立法编撰仍存在综合立法和专门立法、汇纂模式和单行法模式的体例之争，且总体缺乏较高层次法律规制，尚未有针对性、具体化、专业性的统一规范；内容框架方面，碎片化政策导致制度模式、覆盖范围、筹资缴费、给付条件、待遇领取及调整、司法救济、管理服务等养老保险制度的核心内容被分散割裂，并未借助立法加以清晰地统筹呈现，不便于人民群众、职能部门、司法机关等查找、翻阅、对照和理解，且当前立法内容重在指导性、原则性而疏于实用性、可操作性；修订完善方面，相较于其他领域的立法，社会养老保险等社会保险立法未能紧密衔接好其与改革实践的互动关系，尤其在法律修改的视角来看，部分改革举措的实施因缺少法律支撑而未能严格实现“于法有据”，而部分改革的经验成果也未能适时地通过法律制度加以固定，相关立法的修订完善缺少果断性、灵活性、时效性、技术性。
（二）我国社会养老保险立法的完善路径
1.尊重社会保险立法基本规律，精准把握良法善治的共性趋势
注重全面性与统一性。社会养老保险立法的全面性不只是尽可能将覆盖和保障的范围涉及每一类群体，最终实现的应当是公平底线下全民保障的统一，减少不同群体差别待遇。应当整合由于覆盖面不断扩大所而形成的涉及各类群体的碎片化制度，确立统一的社会养老保险制度模式，既包括体现公平的基础性养老金制度，也包括与收入、缴费相关的公共养老金制度。
兼顾稳定性与灵活性。立法先行一直是国际社会养老保险制度建设的内在要求，各国都积极制定法案来确保制度的定型和稳定，明确各参与主体责任的合理分担。然而，稳定性并不意味着一成不变和一劳永逸，社会养老保险立法需要不断地调整以适应发展过程中必然面临的人口、经济、社会等方面的变化。在保持统一性和稳定性的基础之上，积极完善修法程序和技术，确保立法与现实的同步性乃至前瞻性。既要将实践积累的政策经验转化形成稳定法律，又要保证未来法律修正调整的可能性和时效性。
平衡原则性与实用性。社会养老保险立法旨在以法治来维持制度的有效运行，在保证立法原则性、指导性的同时应当关注实用性，尤其是法律在权利救济中的重要作用。一方面，通过在宪法以及养老保险法律中确立宗旨原则和保障理念，明确制度的属性和模式，强化社会保险权利的实现和维护。这些原则性的条款对立法而言是根基，既能指明制度根本保障的权利义务关系，也能在客观环境发生重大变化时作为处理新形势、新情况的基本准则。另一方面，对制度的覆盖范围、资格领取条件、待遇给付条件、行政管理事务、业务经办事项、司法救济等进行细致规定，确保相关法律充分厘清政府、参保个人和用人单位等主体的权责关系，在实务中能更好地规范基金收缴、运营管理、待遇发放等环节，并且在参与主体的权利受到侵犯或是义务没有履行时真正实现司法救济。
强化规范性和精细化。立法需在目录设计、标题拟定、条文注释、修订记录、可阅读性等方面给出清晰规范的呈现。同时，社会养老保险立法涉及大量的参数设计和调整机制，应当对此进行精细的测算和推演，注重精算技术、财政制度和统计数据采集等配套技术手段的应用，以确保立法的严谨和科学。
2.持续推进养老保险制度整合，树立从改革到法治的思维转变
我国在过去三十年的发展中仍处于不平衡不充分的阶段，先改革试点后立法确认的模式成为主要形式。查缺补漏的试点方式使得我国当前社会养老保险领域充斥着大量碎片化的政策，但这也意味着我国养老保险改革积累了大量的制度经验和实践依据。随着“城居保”和“新农保”的统一以及机关事业单位职工养老保险与企业职工养老保险的并轨，社会养老保险改革将迎来加速整合阶段。应当尽快定型社会养老保险的顶层设计，同时在改革个人账户、实施全国统筹、开展延迟退休（含限制提前退休）、规范筹资缴费（含提高最低缴费年限、视同缴费年限认定、缓缴补缴）、确定待遇调整机制、解决争议纠纷救济等方面做出立法回应。进一步树立法治思维，将改革的成果写入法律，在多层次、多支柱的结构调整中发挥立法的推动和引领作用。
3.尽快推进养老保险专项立法部署，积极修订《社会保险法》
当前社会养老保险立法应当重视已有《社会保险法》的原则性指导和已取得的立法成果资源，在敢立新法的同时也要善于修法。我国社会养老保险立法模式适宜采用分别立法的形式，以一部原则性、框架化的《社会保险法》再去指导养老保险设定专门法律。未来应当着重完成以下两大进程：一是由人社部、司法部等主管机关或部门，以国务院名义颁布《基本养老保险条例》，以此推进前述养老保险制度的整合统一；二是逐步提高立法层次，适时地制定专门的《社会养老保险法》或是更加广泛意义上的《养老保险法》，为多层次、多支柱体系中商业养老保险等补充保障形式的法治化留有空间。与此同时，在已有《社会保险法》的基础之上，对有关养老保险的条款进行修订，主要涉及的内容以前述改革内容为主。
4.强化立法对管理机制的规范，实现经办机构独立法人化
除了依靠立法对社会养老保险制度内的法律关系进行明晰之外，应当考虑配套立法如何改进当前的管理机制。当前我国的经办管理机构不具备相对独立的法人地位，使得参保群体、政府以及社保管理组织的权责关系往往不能明确。应当通过法律推动“管办分离”的落实，实现管理的独立化、专业化和法人化，避免因管理机制混乱导致的制度效果的大打折扣。此外，除了行政管理力量，也要充分调动司法力量来进行监督管理，进一步提升法治的能力和水平。既要兼顾行政救济和管理的功能，也要拓展和尝试设立专门的社会保险法律救济机制，使得相关的争议和纠纷能够在多种救济渠道的覆盖之下得到解决，更好地保护国民的养老保险权益。