摘要：国家治理的重心在城市，城市治理的关键在基层。随着当代中国城市化进程的不断发展，城市不断扩张的规模与其治理能力之间的张力愈发凸显。提高城市基层治理能力、建构良性的城市基层治理秩序，是推动城市治理现代化、实现城市高质量发展的重要前提。在实践中，城市基层治理场景在治理对象复杂化、治理主体多元化以及治理工具复合化的综合推动下而愈发复杂与复合。国家通过网络化技术平台、末端化治理平台、党建化联动平台等复合化“功能平台”的构建，以满足城市居民对美好生活的向往为根本追求，在党建引领、政府主导下，将多元化的基层治理主体进行有机组合，进而形塑了以生活秩序、权利秩序以及权力秩序为内容的总体秩序，推动了城市基层治理秩序的复合化建构。
关键词：治理场景；城市基层治理秩序；功能平台；复合化建构
中图分类号：C931 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2022)09-0069-11
一、问题的提出
根据2021年5月公布的全国第七次人口普查数据显示，当代中国的常住人口城镇化率已经达到63.89%。经过改革开放以来狂飙突进式的城市化进程，当代中国已经进入深度城市化阶段。城市以及城市群的快速发展，成为推动当代中国迈向社会主义现代化新征程的重要引擎。城市是各种要素集聚的复杂巨系统，是生产、生活、生态交融的复合化空间。历史地看，城市自诞生之日起就伴随着对城市秩序的追求。正如科特金所指言：“城市代表着人类不再依赖自然界的恩赐，而是另起炉灶试图构建一个新的、可操控的秩序”。在不同的发展阶段，城市发展模式会随着内外部形势的变化而不断转型，由此引发城市秩序的不断重塑。近年来，当代中国城市发展的重点，已经开始从以“卖土地”“造新城”“盖楼房”为重点的“摊大饼”式城市建设，转向实现城市居民对美好生活向往的城市内部治理，建构城市治理秩序成为城市发展的核心内容。国家治理的关键在城市，城市治理的重心在基层。基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。
十九大以来，基层治理愈发成为国家治理的重要内容。国家将其治理“重心”不断下移，以应对基层社会层出不穷的、复杂且复合的治理挑战。基层治理是一个总体性概念，既包括城市基层治理，也包括农村基层治理。随着城市愈发成为我国经济、政治、社会、文化等方面活动的中心，城市基层治理的重要性愈发凸显。实际上，城市基层处在国家—社会交汇、官民交汇的结构性位置，城市基层治理有序是建构国家基层治理秩序的重要和关键组成部分。中共十九届三中全会明确提出“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层”，可以看出国家对基层治理的重视程度。但是，治理重心的下移并不必然带来治理绩效的提升，基层治理效能的提升必须超越“放权、放人、放资源”的简单逻辑，而是要着重解决基层治理框架失衡、条块管理缝隙增大和基层共同体缺失等三大课题。2021年7月11日中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》正式发布，是对近年来我国基层治理领域的决策部署与政策文件的延续与强化，是我国关于基层治理的首份纲领性文件。《意见》明确提出要用15年左右的时间，从体系、机制、平台等方面发力，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，充分展现中国特色基层治理制度优势。
城市基层治理现代化是国家治理现代化的重要内容，根本目标是建构良性的城市基层治理秩序。然而，长期以来，城市基层治理秩序的基本内涵、内容构成以及建构路径，并未得到彻底厘清。本文尝试从城市基层治理复杂且复合的治理场景切入，基于城市基层治理的生动实践，厘清城市基层治理秩序的具体内涵与内容构成，并进一步指明城市基层治理秩序的建构之道。
二、城市基层治理场景的复杂化及其影响
伴随着改革开放以来的城市化进程，当代中国的城市社会发生了剧烈而深刻的转型和变迁。截至2020年底，我国流动人口占总人口的比例约为35%。人口流动大、城市规模快速扩张叠加信息通讯技术的迅猛发展，使得城市这个复杂的巨系统面临着一系列建构良性运行秩序的困境。实际上，自20世纪70年代开始，全球城市发展就面临着一系列的挑战，城市形态以及其内部运行机制都在发生深刻转型，正如有学者指出的，几乎生活的所有方面，旧的秩序正在瓦解或披上新的外衣。环境污染、交通拥堵、资源短缺、城市安全、空间失序和垃圾围城等“城市病”是城市失序的典型表现。故而，当代中国城市化进程的有序推进，亟需在解决上述“城市失序”问题的基础上建构新的城市秩序。在实践中，治理对象复杂化、治理工具复合化、治理主体多元化的发展趋势在城市基层不断交织、互动、重构，并最终形塑了高度复杂且复合的治理场景。城市基层治理需要回应治理场景的复杂化带来的挑战，进而建构新的推动城市治理多元主体围绕城市公共服务优化等内容的有效集体行动模式。
（一）治理对象复杂化
2001年我国的城市化率仅有37.7%，而根据第七次全国人口普查公报的最新数据显示，2020年底我国有63.89%的人口居住在城镇。当代中国的城市化进程以令人瞩目的速度推进。城镇常住人口规模的快速扩大主要有两个方面的动因：一方面，城市规模的快速扩张使得大量的农民“主动”或“被动”地城市化，通过“农转非”转变为城市居民，2020年我国的户籍城市化率已经达到45.4%；另一方面，大量农村劳动力进城务工，他们虽未完全城市化、市民化，但由于工作关系长期居住在城市之中，这部分人口约占全国总人口的16.22%。快速城市化背景下，人口流动已经成为愈发普遍的现象，不仅有大量农村人口涌入城市，城市之间的人口流动现象也愈发凸显。截至2020年，全国范围内总流动人口约4.9亿，其中跨市辖区的流动人口就有3.76亿。可以说，大流动已经成为当代中国社会的一个显著特征，而城市则成为流动人口的重要目的地。人口的集聚是城市化的基本特征，带来了城市功能的专业化并且反过来对城市劳动力、城市生活方式以及城市治理产生了差异化的深刻影响。在这样的背景下，以人口流入为主要特征的城市基层治理，面临着数量急剧增多且异质性越来越强的治理对象所带来的复杂治理问题。
此外，数量急剧增多且高度异质性的治理对象，意味着城市政府需要回应和满足的治理需求愈发多样化、复杂化。十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民群众的美好生活需要的满足成为执政党和政府的主要任务，这个源于主观而内蕴客观表达的命题，意味着执政党在新时代要更加贴近人民的主观性需要，不断强化自身的能力建设。故而，城市基层的治理客体随着治理对象的复杂化愈发多样化、复杂化，且随着人民群众主观需要的变动不居而不断涌现新的治理内容。城市基层治理对象以及治理事务在“量”和“质”两个层面都已经发生了深刻的转型，再加上诸如网格化管理、“12345”热线、城市大脑等技术手段带来的对各种治理问题和居民需求感知能力的极大提升，城市基层治理面临着由高度异质性的治理对象以及高度多样化的治理事务所形塑的复杂的治理挑战。
（二）治理主体多元化
单位制时代，城市社会处在总体支配的格局中，城市基层治理是一种党政一体化模式下的单一化治理。改革开放后，随着“全能主义”政府的瓦解，社会从国家的全面控制中获得了自主发展的空间，城市基层治理体制也逐渐从单位制转向社区制。随着20世纪90年代末治理概念的引进以及相关研究的兴起，当代中国的城市治理体制也逐渐转向强调通过政府、市场、社会组织、公民等多元主体共同参与的“治理”，而非政府单方面的“管理”。改革开放以来，城市基层治理不断转型的实质就是市场、社会组织以及公民等治理主体通过各种方式参与其中并制度化这种参与模式的过程。在这个过程中，城市基层党组织作为基层治理的领导核心，毫无疑问的要发挥总揽全局、全面协调的作用。故而，当代中国的城市基层治理，实质上一种中国共产党领导的政府主导下的多元共治模式。
城市基层治理主体的多元化背后，本质上是政党、国家、社会、市场以及个人之间关系的“再调整”以及边界的“再确定”。党领导政府主导下的多元主体共治模式的有效运转，有赖于在党和政府的领导下，治理主体能够根据需要随时实现合作共治，从而实现从行政主导到居民自治整个链条中各方主体之间的复合共治。更重要的是，多元主体主导下的城市基层治理体制实现了基层权力结构的重构，形成了一种网络化的城市权力结构，以应对城市基层治理场景的复杂化带来的治理挑战。
（三）治理工具复合化
在治理场景相对简单、治理主体相对单一的情况下，城市基层治理也是比较粗放、模糊的。但是，发展和增长导向下的城市化模式使得城市不断扩张的规模与城市治理能力之间的张力愈发凸显，分割而又不完善的城市治理体系碎片化的城市管理权限、单一的政府管理模式，已经极大阻碍了城市基层治理秩序的建构以及城市居民对美好生活的向往。故而，随着城市治理对象的复杂化、治理主体的多元化，城市基层治理逐渐走向了使用更加复合化的治理工具和治理手段的新阶段。
城市基层治理工具的复合化主要表现在以下三个方面：其一，城市基层治理主体的多元化，不同治理主体之间的协作关系成为解决各种公共问题的关键，政党和政府必须摒弃“独角戏”式的行政化治理方式，需要学会设计并管理已经成为解决公共问题之核心的各种复杂的合作体系。城市基层治理中的治理工具也从直接型工具，逐渐发展出诸如政府购买服务、基层民主协商等间接型工具。其二，城市治理精细化成为推动城市高质量发展、满足人民群众对美好城市生活向往的重要路径。城市治理精细化意味着城市治理领域、职责的细分化以及治理的精准化，是在实践中具体体现为权责配置、资源统筹、行动策略、执行过程以及社会支持的精细化的治理模式，是包括制度法规、标准体系、行动策略等在内的精细化的体系。治理工具的复合化、多样化成为城市治理精细化内蕴的重要维度。其三，城市基层治理面对日益复杂的治理场景，除了以政府为中心的一系列治理工具之外，还特别注重城市基层社区自治工具的使用。各种专业化的社会组织以及民间自发形成的社区社会组织，成为城市基层治理的重要力量。故而，法律法规等强制性治理工具，政府购买服务、公众参与民主协商等间接治理工具以及社区自治工具，共同构成了作为整体的城市基层治理的复合化工具箱。
总的来看，城市基层治理对象的复杂化、治理主体的多元化以及治理工具的复合化，共同建构了基层复杂而复合的治理场景。此外，现代信息通讯技术的广泛使用所带来的技术治理变革，也改变了多元治理主体之间的互动关系、治理问题与需求感知的及时性、政府回应的有效性、社区民主协商的样态，进一步加剧了城市基层治理场景的复杂性和复合化程度，使得城市基层治理秩序的构建面临着极大挑战，但同样也迎来了前所未有的机遇。
三、复合化秩序：城市基层治理秩序的内涵与构成
《辞海》对“秩序”的定义是：“人或事物所在的位置，含有整齐守规则之意思。”西方学者对秩序的理解主要包括社会的可控性、社会生活的稳定性、行为的互动性以及社会活动中的可预测因素。从这个意义上看，所谓秩序就是在人与人、人与社会的互动中形成的相对稳定、可控的行为模式，它能够帮助行动者预测社会活动的发展变化，从而形成对未来较为明确的预期。
（一）城市治理与城市基层治理
20世纪70年代以来，以英国为代表的西方国家的新公共管理运动推动了治理理论的形成。根据全球治理委员会的经典界定，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。正如罗西瑙所强调的，治理就是这样一种规则体系：它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和法律的依赖。20世纪90年代以来，治理理论在社会科学的各个领域被广泛使用，治理问题亦成为政治学、社会学、公共管理等学科探讨的热点问题。城市治理即是治理理论在城市公共事务管理方面的具体应用。理论上，城市治理是涉及城市地区不同行为主体——城市政府、私营部门、非营利组织关系的性质、质量和目标的总和，不仅表现为各种正式或非正式的结构和规则，还表现为一个权力斗争和利益博弈的过程。城市治理就其空间尺度及边界的不同，可以分为从全球层次到基层社区的多层次复合体系。
城市基层是城市治理的重要领域，并且由于其处在上文所述的复杂且复合的治理场景中，因而愈发受到学者们关注。然而，既有研究较少专门探讨“基层”这一概念的基本内涵，学者们大多将其作为一种不言自明的“常识”而成为研究的基本背景。一般而言，基层往往被认为是一个地理空间层面的概念，城市基层则更狭义的被理解为城市社区。近年来，学界开始反思这种地理空间意义上的基层概念及其带来的实践困境，开始以人的聚合为中心重新界定基层。由此，基层不再被认为仅仅是一种地理空间的特定场域，而是一种兼具价值观、情感、感受、态度等复合而成的“情感共同体”。从这种新的界定中，基层的概念实现了从地理空间向社会空间的转型，从而承载了更为丰富和复杂的内涵。本文认为，所谓城市基层，指的是以城市基层社会为“基底”，以个人、市场、社会、国家等多元主体的在城市治理过程中的结构性互动关系为“骨架”，以各种城市公共事务及其治理为“内容”的复合化场域。城市基层治理即为在这个复合化场域中围绕治理事务所施行的一系列治理行动。
（二）城市基层治理秩序的内涵
长期以来，关于治理秩序的研究散落在不同领域的相关研究之中，形成了诸如乡村治理秩序、国家基层治理秩序、城市治理秩序等基本概念。徐勇以乡村秩序为研究对象，将其分为由社会内生性力量所形成的自然性秩序和由国家力量所形成的建构性秩序。周庆智则从治理主体及其形塑的结构性互动关系的角度，将“官民共治”作为对当代乡村治理秩序的概括。还有学者在研究国家基层治理秩序的时候，提炼了三个关键要素：治理目标、国家能力以及行政方式。综合学界的既有研究，可以看到，对城市治理秩序的概念界定需要在厘清治理目标、治理主体及其关系结构以及治理方式等核心要素的基础上才能够完成。
故而，基于上述讨论，本文将城市基层治理秩序界定为：在城市的社会空间单元内，在政党和政府的主导下，市场、社会以及居民个人等多元主体，为实现城市社会的有序运转以及满足城市居民的美好生活需求，运用复合化的治理工具和手段，共同参与城市公共事务的合作治理，进而形成的一种相对稳定的“整体有序”之状态。
（三）城市基层治理秩序的构成
本质上，城市基层治理秩序是一种复合化秩序，其内在地包含着相对较为丰富的内容。已有学者从内容构成的角度，将城市基层治理秩序概括为环境秩序、交通秩序、安全秩序、服务秩序以及空间秩序等在内的总体。上述界定更多的是从城市治理不同领域出发，根据城市治理内容的不同所进行的划分，有其道理。但是，需要看到的是，上述城市治理领域（内容）秩序建构的根本目的，是为了“人”这一主体在城市中更好的生活。2015年中央城市工作会议时隔37年后再次召开，会议明确提出了“人民城市”的概念，强调要“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。“人民城市”概念的提出，深刻地指出了城市的本质。城市作为各种资源、要素、交往高度集聚的存在，人民群众是其创造者、建设者，城市发展亦应以人的自由全面发展为根本依归。城市基层治理秩序的内容构成需要以“人”为中心，从人民群众的美好生活向往出发，探讨城市权利与城市权力两大核心秩序。由此，城市基层治理秩序的内涵可以从城市生活秩序、城市权利秩序以及城市权力秩序三个方面进一步厘清。
1.城市生活秩序
2010年的上海世博会以“城市，让生活更美好”为主题，恰如其分地揭示了城市内蕴的生活本质。实际上，当代社会科学研究中也已经开始出现“日常生活转向”的趋势，学者们越来越重视普通人模式化日常生活的意义与价值。城市居民以及他们的美好生活乃是城市发展的终极目标，追求城市美好生活是一种体现当代时代精神和核心价值观念的一种表现。城市在满足居民对城市美好生活的向往过程中所形塑的城市生活秩序，是城市基层治理秩序的重要组成部分。所谓城市生活秩序，指的是以城市居民的日常生活为核心，以美好生活为追求，通过动员城市居民的广泛参与、创新城市基层治理的体制机制，解决城市居民日常生活中面临的各种治理问题，满足他们的多样化需求的秩序。
实际上，近年来包括北京、上海在内的各大城市，纷纷推动一系列包括区域生态环境综合治理、老旧小区综合改造、垃圾分类综合治理、网格化管理、“一网通办”政府服务一体化等旨在提高城市基层治理水平的行动，从生态、生活、服务等不同侧面推动了更高水平的城市生活秩序建构。但是，生活秩序的形成旨在营造稳定的社会关系、行为场景和生活模式，它并不仅仅源于治理秩序的规训，更是人们在社区公共生活中形成共享的、共识的、共同的文化价值模式。换句话说，城市生活秩序的建构，不仅需要政府在这个过程中提供基础的公共服务与公共管理，更需要城市居民作为主体积极参与满足自身对美好生活向往的自治行动。
2.城市权利秩序
城市是一种综合性关系的存在，是人的社会性的一种空间化实现，权利关系是城市的基本关系。正如米尔恩所言：“没有权利就不可能存在任何人类社会”。城市权利往往需要放到现实经济社会的多维条件下，才能够得到更好的理解。本质上，现实的经济利益结构决定了人们的权利意识与权利关系。权利内容的变化、权利的要素构成及其组合以及权利秩序实现的优先序，取决于社会经济基础的发展以及相应的政治制度的保障。马克思在《哥达纲领批判》中亦明确指出“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展”。一般而言，城市秩序指的是主体人都有在城市这个空间中获得基本的居住、生活并进行城市管理的秩序。
本文强调从生活视角探讨城市权利。本质上，城市发展往往是由居住在城市中的众多普通人的日常生产生活行动所推动，亦应由这些最普通的主体享受城市发展的红利和成果。故而，城市权利秩序的本质与核心，是基于作为城市创造者和城市发展推动者的普罗大众的生活与发展，而生成的一种整体性、协调性与和持续性的有序权利秩序。城市权利秩序是与城市所处的发展阶段相适应，以满足城市全体居民美好生活向往为依归，是一种实践性的秩序，是随着城市的发展而不断完善的一种秩序。
3.城市权力秩序
伴随着快速城市化进程，政府主导下的城市基层管理组织体制改革和政策创新，正在悄悄地推动城市基层组织和权力的不断分化和重组。这种随着城市社会的转型而不断调整的城市基层权力秩序，是国家治理目标在城市基层有效推进的前提。当代城市基层治理主体多元化、治理工具复合化的背后，是城市基层权力结构秩序的适应性流变。有学者将城市基层权力界定为：城市基层社会中掌握相关优势资源的主体在推动基层公共事务治理的行动中支配他人的能力。单位制改革以来，城市基层权力权利秩序从政党主导下的一元化权力秩序，逐渐发展成为党建引领、政府主导下的多元主体相互合作的网络化城市权力秩序。这种城市基层权力秩序的流变，是随着包括居民、社会组织等在内的城市基层多元化治理主体通过各种形式的参与协商机制，有效地与基层党组织、基层政府形成合作关系而推动的。城市居民在这个过程中从被动的治理客体，逐渐转化为主动的治理主体。与之相伴的是城市基层权力秩序在纵横两个维度上的不断发展演化：一方面，是行政体系内部自上而下的纵向分权；另一方面，是政府与社会组织、社区自治组织乃至于居民个人的横向分权。这种以城市基层党建引领为核心，充分发挥城市基层治理各主体力量，围绕基层治理秩序与服务的目标，所形塑的网络化城市基层权力秩序，是实现城市基层治理现代化的重要基础。
总的来看，城市基层治理秩序是一种复合化秩序，内蕴城市生活秩序、城市权利秩序以及城市权力秩序三大内容要件。城市基层治理秩序的三大要件有其内在结构，以城市居民美好生活需求的有效满足为追求的城市生活秩序，是城市基层治理秩序的重要基石，其中内蕴处在不断流变之中的多元主体的实践性城市权利秩序，背后则体现着城市权力秩序的不断发展。
四、复合化建构：城市基层治理秩序的建构之道
城市基层治理秩序是在城市基层治理实践中随着多元治理主体围绕着日益复杂化的基层治理事务，运用更加复合化的治理工具，在不断解决问题的过程中逐渐形塑的。中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也将“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”，作为实现基层治理现代化的主要目标之一。城市基层治理秩序的建构，需要摆脱单一化思维，立足于多元化主体、复杂化治理事务、复合化治理工具，从整体性维度推动城市基层治理体系和治理能力的现代化。故而，建构城市基层治理秩序，离不开具有统筹协调能力的“功能平台”，以整合包括政府在内的各相关多元治理主体的力量，围绕城市居民的美好生活需求以及城市高质量发展的目标，推动更深层次治理合力的生成。
图1 城市基层治理秩序的建构逻辑
当前，各地的实践中纷纷将建构综合性“功能平台”作为推动城市基层治理现代化，建构城市基层治理秩序的重要举措，多元治理主体通过网络化技术平台、末端化治理平台以及党建化联动平台有力地推动了城市基层治理良性秩序的建构（见图1）。
（一）网络化技术平台
城市基层治理的对象可以分为部件和事件两种类型。部件指的是市政公用、道路交通、市容环卫、园林绿化、房屋土地等相关设施；事件则是以人为中心的各种生产、生活交往行动。正如上文所述，城市基层治理问题的复杂性以及城市居民需求的多样性，使得既有的城市治理体制不可能再依靠政府内某个部门或某几个部分运用单一化的行政力量应对愈发复杂的治理场景中产生的各种需求和问题，而是需要推动政府部门内部的整合与协同、政府与多元治理主体的合作共治。因此，在实践中，各大城市推动了一系列以问题和需求为导向的综合性功能平台建设，诸如上海的“一网通办”“城市大脑”，浙江的“最多跑一次”改革等实践探索，都是以功能性平台建设为契机，通过政府部门内部、政府与其他治理主体之间的统筹、协调与整合，实现对城市基层各种治理问题的有效解决和治理需求的有效回应。特别是随着城市网格化管理平台在全国范围内的广泛应用，城市基层政府实现了对城市部件的精细化管理以及城市居民日常生活中各种琐碎小事的快速、精准回应，不仅极大提升了城市基层治理的效能，更是以此为契机倒逼推动了政府内部流程的再造。
（二）末端化治理平台
城市基层治理着重要解决的是“最后一公里”的问题。城市基层治理既要接应国家治理目标在社区层面的达成，又要有效回应社会内生需求。城市基层处在这种结构性的位置，愈发被视为实现国家治理现代化的关键领域。一方面，国家通过各种方式推动治理重心下移，催生了诸如上海浦东新区的“家门口”服务体系等将自上而下的将各种管理与服务职能经过系统化整合之后，真正进入治理末端的城市基层末端化功能平台；另一方面，基层政府也在激发、引导、动员居民个人以及社会力量参与治理，形成了诸如“城市微更新”“社区营造”“邻里汇”等以社区服务和社区自治为主要目标的末端化功能平台。
这一系列探索的关键，就是以城市基层治理的多样化、复杂化需求为导向，通过将管理、资源和服务下沉到城市基层，以提高基层治理能力为导向，在党建引领、政府主导之下，通过动员基层治理主体的充分参与，构建城市基层末端化治理平台，以实现对城市基层治理需求和治理问题感知的及时性、精准性，以及需求满足和问题解决的回应性、有效性。
（三）党建化联动平台
2015年全国两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。实际上，党建是共通语言、是柔性的力量，是有效勾连基层党组织、政府、市场组织、社会组织乃至于居民个人的核心机制。城市基层政府通过运用党建这一共通、柔性的力量，发挥政党的组织优势和富有弹性、粘合力的政党运行机制作用，以适应多元、分化、开放的经济社会新形势的需要，构建国家治理体系的坚实微观基础。在实践中，城市基层通过党建引领，形成特定组织架构和工作流程的沟通、协调机制，可以消解城市基层组织的“合作行动困境”，弥合因“条块分割”造成的“碎片化”。通过强化城市基层党的建设，实现了城市基层党组织的服务性、群众性工作与政府的行政性、管理性工作，以及多元社会主体的自治性工作的整体性联动。总的来看，党建引领不仅有助于破解政府内部的碎片化问题，而且可以发挥城市基层党组织整合中心、枢纽中心的优势，在变动不居的大转型时代，“托底”城市基层治理。
通过网络化技术平台、末端化治理平台、党建化联动平台的整体性建构，城市基层治理的各方主体能够适应愈发复杂和复合的治理场景，采取更加有针对性的治理合作与行动，从而以一种更加复合化的路径实现了城市基层治理秩序的有效建构。
五、结语
实际上，长期以来发展和增长导向下的城市发展模式使得城市不断扩张的规模与城市治理能力之间的张力愈发凸显。快速的经济发展推动了城市社会的现代化转型，现代信息通讯（ICT）技术的广泛应用又极大地加速了这一进程，导致的结果就是城市基层治理场景的高度复杂化。城市已经成为当代中国迈向现代化新征程的重要引擎，城市高质量、可持续的发展，城市居民对美好生活的向往，都对城市基层治理提出了更高、更有挑战性的要求。
当前中国正在逐步将治理重心放到基层，各大城市亦先后掀起了一场以城市基层治理“补短板”行动为载体的行动，催生了包括城市基层综合执法体制改革、社区治理体制改革、基层民主协商体制改革等等一系列城市基层治理体制机制创新。本质上，这些创新的共通之处就在于构建复合化的城市基层治理的功能性平台，通过复合化的平台以应对愈发复杂的城市基层治理场景。城市基层党组织、基层政府、社会组织、市场组织、社区自治组织乃至于居民个人，都能够在平台中找到自己的位置，并因应不同的城市基层治理事务的需要形成不同主体之间的合作关系。城市基层的生活秩序、权利秩序，乃至于不同治理主体之间的权力秩序共同构成了城市基层的治理秩序。概言之，在城市基层治理场景愈发复杂化的背景下，为了满足城市居民对美好生活的向往，在城市基层党建引领、政府主导之下，以各种复合化的功能性平台为载体，将多元化的城市基层治理主体进行有机组合，共同推动城市基层治理秩序的全面建构。