摘要：剖析地方政府一体化政务服务能力的影响因素，并在此基础上凝练其提升路径是进一步优化当前政务服务治理实践的基础和前提。基于政务服务内部系统和外部系统视角，文章选取了政治激励、高层领导支持、数字政府建设水平、经济发展水平、公众需求程度、媒体关注等6个条件变量对32个重点城市政府样本进行定性比较分析，探讨不同条件组态对一体化政务服务能力的影响作用。研究发现：政治激励、高层领导支持、数字政府建设水平以及公众需求程度是影响地方政府一体化政务服务能力的核心条件，经济发展水平和媒体关注对其影响则较为有限；存在需求诱致型、政治支持型以及内外联动型等三种类型的一体化政务服务能力提升路径，为推进地方政府政务服务治理实践提供了有益的启示和理论指导。
关键词：一体化政务服务能力；需求诱致型；政治支持型；内外联动型
中图分类号：C931 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2022)09-0056-13
一、问题的提出
在党的十九大报告中，习近平总书记强调“新时代中国特色社会主义思想，必须坚持以人民为中心的发展理念”。该价值理念主张以人民利益为中心、以人民作用为中心、以人民满意为中心，与构建现代服务型政府、推进政府治理体系和治理能力现代化的主张不谋而合。因此，作为人民意志的执行者和人民利益的维护者，地方政府应当在坚持党的全面领导的基础上，通过提供良好的政务服务来建立人民群众对新制度、新理念和新思想的认同和依赖，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。李克强总理也多次在全面深化放管服改革系列电视电话会议中指出，“要深入推进政务服务优化，实现更多政务服务网上办、掌上办、一次办……切实履行好政府服务职能，提升改革综合效能”，凸显了优化政务服务供给、提升一体化政务服务能力在践行“以人民为中心”价值理念中的重要意义，进而用公共价值体系来引导技术向善。政务服务中心作为直接面向企业和群众提供行政审批、公共服务等事务的跨部门、跨功能的综合性管理机构，自然成为人民满意的服务型政府建设的重要门面和展橱，也是实现政务服务善治的重要场域。因此，可以将其视为本文剖析地方政府一体化政务服务能力的理想对象，来揭示影响一体化政务服务能力的多重因素及其提升路径。
为进一步优化政府与公众之间的关系、实现政务服务供给与公众服务需求的基本平衡，多地政府采取了“互联网+政务服务”改革、“最多跑一次”改革等创新举措来提升一体化政务服务能力和公众服务体验。《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2021）》显示，我国地方政府一体化政务服务能力得到显著提升，但是仍存在着较为明显的地域性差异。这一问题引发了笔者的进一步思考：为何不同地方政府一体化政务服务能力会存在差异？哪些条件变量组合能够使地方政府表现出较高水平的一体化政务服务能力？如何提升其一体化政务服务能力？虽然近年来政务服务改革的实践需求引发了相关学者对一体化政务服务能力的动机、现状、优化路径等一系列问题的深入探讨，但是尚未明确多重因素是如何对一体化政务服务能力产生影响的，缺乏对这一问题的系统考察和分析。鉴于此，本文拟运用fsQCA研究方法，对32个重点城市政府一体化政务服务能力的影响因素进行探讨，分析政务服务系统内外部不同条件组合对一体化政务服务能力的作用机理，以期为地方政府政务服务改革提供有益的理论参考。
二、文献回顾
地方政府政务服务能力研究是现代政府治理领域的重要主题，也是新时代地方政府治理能力的重要内容。提升地方政府政务服务能力的目的并不是简单地提高行政服务效率或者满足公民的基本需求和欲望，而是要赢得民心、赢得信任、赢得遵从。近年来，国内外学者主要从以下两个方面对政务服务能力展开讨论和研究。
第一，聚焦地方政府政务服务能力的构成要素或者评价指标。有学者基于服务提供方视角总结政务服务能力的构成。如北京大学课题组和黄璜
在研究中指出，在“互联网+政务服务”改革的大背景下，地方政府政务服务能力主要由数据能力、业务能力、协同能力和交互能力等要素构成。邓三鸿等学者则认为，该能力主要由信息服务能力、事务服务能力、参与服务能力、服务方法特性、服务动态能力等五个要素构成。还有学者从政府与公众关系出发，认为它包含了公共服务提供能力、公众参与能力、合作生产能力、资源建设能力和公共部门创新能力等要素。此外，彭刚和马冉从管理要素视角出发认为，政务服务能力涉及人力资源、信息资源、财政资源、资产资源、思想观念等要素的相互作用，所以应当从资源投入和服务态度两个维度来衡量地方政府政务服务能力。这些能力地提升不仅能够充分发挥技术赋能作用，而且有利于打破各职能部门之间的专业壁垒，促进跨部门协调与合作，从整体上提升地方政府政务服务能力。
第二，致力于地方政府政务服务能力影响因素的探讨。学者们主要从两个方面展开论述：（1）从整体上对政务服务能力的影响因素进行分析。顾丽梅和李欢欢基于技术—组织—需求三个维度指出，政务服务能力主要受到互联网服务能力、基础设施建设、注意力分配、需求回应等多个要素的组合作用，并将其概括为“技术优化+组织管理”“组织管理+需求回应”和“技术优化+组织管理+需求回应”三种生成路径。（2）关注大数据时代地方政府“互联网+政务服务”能力或电子政务服务能力影响因素研究，发现了政府财政水平、领导重视、经济发展水平、公众需求、信息技术基础等要素会对地方政府“互联网+政务服务”能力产生重要影响。如王法硕、韩娜娜等学者通过对省级政府样本的定性比较分析指出，电子政务基础、组织开放性、财政资源能力、领导重视是产生高水平“互联网+政务服务”能力的重要条件。杜中润、赵岩等、汤志伟等认为，经济发展水平、公众服务需求、区域间扩散效应等多种要素影响着地方政府互联网服务能力。尤其在社会需求的倒逼作用下，地方政府会着手公共服务的改善和创新，进而真正改进服务供给的质量和效率，提升人民群众的满意感和获得感。丁依霞等指出上级压力对地方政府电子政务服务能力的正向影响较大。Bhatti等则着力分析了人因要素对电子政务服务能力的作用机制，并指出团队认同、下属认同、人员专业能力等要素能够对其产生较大影响。还有学者基于政府内部环境视角认为组织协作环境、文化环境、投入环境和服务运营环境均对地方政府电子政务服务能力产生正向影响。
可见，当前学术界对地方政府政务服务能力领域相关问题进行了较为深入的剖析，并产出了较多研究成果，凸显了政务服务能力建设在现代地方政府治理中的重要作用与意义。的确，在服务供给过程中，地方政府内外部要素均能够对其政务服务能力产生影响和作用，但是这些要素并非单独产生作用，而是通过内部要素与外部要素的交互影响共同助力于地方政府政务服务能力的提升。现有研究运用案例分析、定量分析、定性比较分析等方法对省级政府电子政务服务能力的影响因素进行了探讨，但是较少有学者针对地级市政府一体化政务服务能力的影响因素和提升路径展开分析。鉴于此，本研究拟以32个重点城市地方政府为样本，以政务服务中心为主要调查对象，对地方政府一体化政务服务能力的影响因素进行组态分析，揭示各要素组合对一体化政务服务能力的影响路径，为地方政府领导者决策提供理论参考和借鉴，以期更好地推进政务服务治理的现代性、稳定性和可持续性。
三、研究方法与变量测量
（一）研究方法
本文采用定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）方法来研究地方政府一体化政务服务能力的影响因素。1987年，为了探索多重因素综合作用于社会问题的因果机制，社会学家查尔斯·拉金将定性比较分析方法引入社会科学领域，以组态比较分析为基础，整合了定性分析方法与定量研究方法的相对优势，从整体论的视角来探讨跨案例的比较分析，挖掘产生既定结果的“多重并发因果关系”。相对于其他研究方法而言，QCA方法具有其自身的优势：它不仅能够弥补案例分析外部推广性不足的问题，而且可以避免定量研究方法的单变量效应叠加以及无法解释因果关系的局限性。可以说，在社会科学研究中，这一方法能够较深入地检验某一管理问题的生成条件以及各要素之间的相互关系，发掘不同条件组态导致结果发生的差异化驱动机制，回答“条件的哪些组态导致结果的产生？哪些组态导致结果的不出现”这一问题，有利于使复杂问题更加清晰、明了。目前，已经有很多学者运用定性比较研究方法对地方政府创新的驱动因素、政策扩散的生成路径、邻避抗争治理的政策工具选择等公共管理与政策问题进行了深入剖析。
本研究采用fsQCA方法主要是基于以下三个原因：（1）该研究方法与本文研究目标相契合。一体化政务服务能力并不是自然产生的，而是人发挥主观能动性创造出来的，所以在涉及发挥人的作用的一体化政务服务能力问题上，一般都不会只是单一因素产生作用，而是受到内外部多重条件组合的共同影响。因此，fsQCA方法能够更为直接、清晰地展现多个条件组态对地方政府一体化政务服务能力的影响路径和作用逻辑。（2）该研究方法要求选择案例具有相似性和多样性，且关注中等样本的案例分析；本研究所选取32个重点城市均属于同一行政层级，具有相似性，也有其地域特征，符合fsQCA方法的相关案例选择条件。（3）相较于其他定性比较分析方法来说，fsQCA能够呈现出不同变量的程度差异，而不是用简单的“0”或者“1”来界定或解释变量。在一体化政务服务能力的影响因素中，经济发展水平、公众需求强度等要素并不能仅仅用“0”或“1”来赋值，需要关注条件变量的程度变化或部分隶属问题。这也是fsQCA在本研究中优于其他定性研究方法之处。因此，综合来看，运用模糊集定性比较方法探索地方政府一体化政务服务能力的影响因素具有其合理性和恰当性。
（二）变量测量
1. 结果变量
本文所关注的结果变量为地方政府一体化政务服务能力，采用了中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心2021年5月发布的《2021省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告》中32个重点城市的服务成效度、办理成熟度、服务方式完备度、服务事项覆盖度以及服务指南准确度五个要素作为结果变量的测量指标，以衡量包含整体服务能力、服务供给能力、创新服务能力、精准服务能力和协同服务能力等要素在内的地方政府一体化政务服务能力。其中，服务成效度包括了“好差评”管理体系、用户体验度、服务满意度、特色创新等二级指标；办理成熟度包括事项办理深度、协同办理、统一事项管理、统一身份认证等指标；服务完备度包括了政务服务“一张网”建设、移动服务、服务同源等指标；事项覆盖度包括了办事指南发布情况、事项标准化程度等指标；指南准确度则包括了基本信息、申请材料、办理流程、表格及样表下载等要素。总体来看，这一指标体系既包含了对服务供给质量和服务创新等内容的测度，也包含了跨部门协同合作、用户满意度等要素的评估，能够较为系统、清晰地反映当前地方政府一体化政务服务能力的发展现状。
2. 条件变量
从相关文献资料中可以推断，我国地方政府一体化政务服务能力的影响因素主要来自于内部系统和外部系统两个部分，且多是由内外部要素交互作用、相互影响的结果。为便于对相关变量进行测量和分析，本文将条件变量主要分为两种类型，即内部系统视角的条件变量以及外部系统视角的条件变量。其中，内部系统的条件变量主要包括政治激励、高层领导支持、数字政府建设水平等要素；外部系统的条件变量主要包括经济发展水平、公众需求程度、媒体关注等要素。需要指出的是，政务服务虽涉及多个职能部门之间的权力、资源、数据等要素的协调与整合，但它整体上是由专门的政务服务管理机构（即政务服务中心）来推进实施的。因此，本研究主要以政务服务中心为载体来界定政治激励、高层领导支持等内部系统条件变量。
一是政治激励。在我国的政治锦标赛模式下，上级政府决定着下级部门行政一把手晋升的标准，既可能是GDP增长率，也可能是某一公共项目的完成情况等其他指标。对于那些有事业心和改革精神的领导者来说，获得政治晋升的期待会驱使他们为了提升一体化政务服务能力而采取诸如“一网通办”、行政审批局模式等创新举措进一步深化改革，以树立典型、获得上级政府的认可和支持。因此，本研究将利用政府官方网站、网络新闻、报刊等渠道搜集相关政务服务中心前一任领导者的职位变动信息，并将获得政治晋升界定为“1”，未获得政治晋升界定为“0”。
二是高层领导支持。地方政府政务服务治理涉及多部门、多层级的协调与合作，很多时候会触及相关职能部门的核心利益。如若缺乏高层领导的高度关注和支持，那么很多创新举措将难以执行和持续下去。因此，本文拟通过领导批示这一指标来测度高层领导支持是否对地方政府一体化政务服务能力产生影响，并借助相关网站信息将获得高层领导批示界定为“1”，未获得高层领导批示界定为“0”。
三是数字政府建设水平。随着“互联网+政务服务”改革的大力推进，数字技术对提升地方政府一体化政务服务能力起到了非常重要的促进作用。数字政府建设水平越高，越能够驱动地方政府运用数字技术打破传统服务供给模式的壁垒，实现数据信息的跨部门流通共享、推进行政事项的线上办理等，以进一步提升一体化政务服务能力、为民众提供更加优质、高效的政务服务。基于此，本研究将《数字政府发展研究报告（2021）》中的数字政府发展指数作为衡量数字政府建设水平的指标，并以该变量在5%、50%和95%上的取值作为校准参数。
四是经济发展水平。经济发展水平越高的城市往往越关注公众的政务服务需求，也更倾向于采纳更多的创新举措来优化政务服务供给模式，为公众更好地创造公共价值。所以，本研究将采用各地市国民经济与社会发展统计公报中2020年的GDP总量来测量其经济发展水平，并以该变量在5%、50%和95%上的取值作为校准参数。
五是公众需求程度。公共价值总是在政府服务供给与公众服务需求紧密结合的地方创造出来的，所以地方政府须建构起需求导向的政务服务供给模式，以提升自身的一体化政务服务能力、达成创造公共价值的最终目标。由于政务服务主要供给对象为企业法人和普通民众，其业务范围涵盖了婚姻登记、企业注册、公积金提取等众多行政审批和公共服务事项，因此可以将2020年各城市的常住人口作为公众需求程度的测量指标，并以该变量在5%、50%和95%上的取值作为校准参数。
六是媒体关注。在现代社会中，作为第四种权力的新闻媒体不仅可以起到引导和激励公众参与政务服务供给全过程的积极作用，而且能够形成较大的公共压力，倒逼政府妥善解决民众关注的难点、堵点问题，努力提供以人民需求为导向的行政服务和公共服务。本研究以中国政府网“2020年政府网站工作年度报表”中各城市政务服务中心的媒体评论文章数量为依托，并以该变量在5%、50%和95%上的取值作为校准参数。
3. 校准模糊集
在本研究所选取的变量中，除政治晋升和高层领导批示这两个变量能用清晰集（即“1”或“0”）来表示外，其他变量均需要通过校准的方式来界定其在集合中的隶属程度。本研究采用fsQCA3.0软件对条件变量和结果变量进行直接校准，并运用三值模糊集，选定三个定性锚点作为校准依据：选取每个校准变量的95%作为完全隶属的阈值，5%作为完全不隶属的阈值，50%作为交叉点，并将所有变量的原始数值转换为模糊值。具体校准锚点如表1所示。
表1 各变量的校准锚点
四、实证结果分析
（一）单变量的必要性分析
单变量的必要性分析是探讨结果变量的前因条件组态的前提和基础，也是衡量研究所选取的条件变量对结果变量解释力的方法。通常，当条件变量的一致性大于0.9时，该变量即为结果变量的必要条件；当其一致性小于0.9时，则说明条件变量为结果变量的充分条件。据此，笔者对所有条件变量进行了必要性分析。如表2所示，在高水平一体化政务服务能力的必要性分析中，高数字政府建设水平、高经济发展水平的一致性较大；在低水平一体化政务服务能力的必要性分析中，低数字政府建设水平、低经济发展水平和低公众需求程度的一致性水平较大，说明这些变量对地方政府一体化政务服务能力的影响较大。同时，所有条件变量的一致性均低于0.9，说明这些变量均是影响地方政府一体化政务服务能力的充分且非必要条件。可以说，地方政府一体化政务服务能力并不是依赖某单一变量的作用，而是受到内外部各种因素综合作用的结果，所以需要对所有条件要素进行条件组态分析，以探求地方政府一体化政务服务能力的多重影响路径。
表2 单变量的必要性分析
（二）条件组态分析
在对所有条件变量进行必要性分析后，笔者利用fsQCA软件对模糊集进行运算，构建了相关变量的真值表，并在对其进行标准分析后，形成了高水平政务服务能力的条件组态。根据Ragin的说法，由于中间解不允许消除必要条件，它会优于复杂解和简约解，所以本研究将中间解所呈现的6个条件组合作为地方政府一体化政务服务能力的影响路径进行分析；而简约解与中间解的并集则被视为条件组态中的核心条件，能够对结果变量产生较大的影响。如表3所示，单个条件组态的一致性均高于0.8，表明这6个条件组态均是影响地方政府一体化政务服务能力的充分条件。同时，6个解释路径的总体一致性为0.937，意味着满足6个解释路径的案例中有93.7%的案例表现出高水平政务服务能力；其总体覆盖率为0.575，说明前因条件组态能够解释57.5%的案例。解的一致性和覆盖率均高于临界值，表明这些条件组态对于探讨提升地方政府一体化政务服务能力问题具有一定的解释力。结合理论和实证分析，笔者将这6个条件组态归纳为地方政府一体化政务服务能力的提升路径，即需求诱致型、政治支持型以及内外联动型。
路径一：需求诱致型。这一类型的提升路径主要包括了C1和C3两个条件组态所呈现出来的解释路径。其中，组态1的变量组合可以表示为～政治晋升*～高层领导支持*数字政府建设水平*经济发展水平*公众需求程度，能够解释约15.2%的案例。它意味着市级政务服务中心在政治激励不足、无高层领导批示的情况下，较高的数字政府建设水平和经济发展水平以及较强的公众服务需求同样可以驱动其一体化政务服务能力的提升。组态3的变量组合呈现为～政治晋升*～高层领导支持*～数字政府建设水平*～经济发展水平*公众需求程度*～媒体关注，对约9.2%的案例具有解释力。从这一条件组合中可以看出，即使在其他内外部条件不存在的情况下，较高的公众需求也能够促使地方政府努力提升其一体化政务服务能力，践行“以人民为中心”的服务和发展理念。的确，政府服务供给与公众服务需求之间的结构性矛盾是政务服务治理面临的根本问题。要促使地方政府始终以人民为中心、并致力于公共价值创造，最核心的工作就是以公众的真实服务需求为导向进行服务供给。因此，从理论和实践来看，公众服务需求是影响地方政府一体化政务服务能力的核心条件。
表3 地方政府一体化政务服务能力的前因条件组态分析
需求诱致型政务服务能力提升所覆盖的典型案例包括了成都、大连、哈尔滨等城市，凸显了“以人民为中心”理念在现代地方政府政务服务治理中的实践领航作用。具体来说，成都市人民政府政务服务中心为了最大程度地满足企业和民众对行政审批、公共服务等事项的需求，实行不定时工作机制，提供预约服务、延时服务、节假日定时服务等；同时，为了更好地倾听民众的意见、提升政府回应性，还积极开展“局长进大厅”活动，由部门负责人定期到窗口值班，为群众办理相关服务事项，接受群众咨询和投诉等。哈尔滨市为了进一步提高一体化政务服务能力和水平，积极推动“办好一件事”改革，围绕“企业全生命周期一件事”和“个人全生命周期一件事”的高频、热点场景，全力打造冰城E（易）服圈，实现公众侧“一件事集成办”、政府侧“一件事协同办”，进而大力提升企业和群众办事的便利性、回应性和满意度。大连的“一网通办”百日攻坚战、南昌的四级一体政务服务平台等均是地方政府政务服务治理创新的典型案例，为提升其一体化政务服务能力和水平提供了新的解释路径。
路径二：政治支持型。C4和C5两个条件组态是这一提升路径的主要体现。其中，C4的变量组合可表示为政治晋升*高层领导支持*数字政府建设水平*～经济发展水平*～公众需求程度*～媒体关注，能够解释约11%的案例；C5的条件变量组合可表示为～政治晋升*高层领导支持*数字政府建设水平*～经济发展水平*～公众需求程度*媒体关注，对约11.1%的案例具有解释力，且其唯一覆盖率达到11.2%，说明该提升路径在所有解释路径中较为典型，有11.2%的案例仅能通过这一组态进行解释。从表3可以看出，在这两个条件组态中，高层领导支持和数字政府建设水平这两个内部系统要素是影响地方政府一体化政务服务能力提升的核心条件。在中国的现行体制下，地方政府政务服务治理面临的主要挑战就是如何实现跨部门协调合作的问题。而解决这个问题的核心在于两个方面：一是强化高层领导支持，通过其权威地位对相关职能部门形成威慑作用，促成各部门共同致力于一体化政务服务能力提升目标的实现；二是解决技术难题，充分利用大数据时代的技术优势打通职能部门间的信息共享渠道，实现数据资源在政务平台的自由流通。此外，虽然政治晋升和媒体关注并非影响一体化政务服务能力的核心条件，但是它们也可以通过激励或者施加公共压力等特定方式对其产生影响。
海口、贵阳等城市是政治支持型提升路径的典型代表案例。例如，海口市市委副书记、市长丁晖在市政府专题会议中强调，要积极贯彻落实省委书记关于学习政务服务先进经验的批示精神，精准梳理任务清单和落实时限，并构建起多部门联动机制。同时，在新一届领导班子中，原市政府副秘书长担任了政务管理局党组书记和局长一职，一定程度上也凸显了高层领导对政务服务治理相关工作的重视与支持。在具体实践中，该市还积极利用“互联网+政务服务”的赋能作用，积极推进政务“一网运行”，探索推进高频事项场景式服务，以期为企业和民众提供场景式、步入式的服务体验。对于贵阳市政务服务中心而言，政治支持也在很大程度上为其一体化政务服务能力提升扫除了部分障碍。贵阳市市长陈晏作出批示，要以实施效能提升年六项行动为抓手，全面提升工作效率、质量和能力；要致力于打造数字政府、做优公共服务、营造一流环境，并通过“六个一”（即“一张网、一朵云、一个号、一扇门、一支笔、一次成”）的政务服务模式等。贵州政务服务网app的投入使用也为人民群众办理相关事务带来了较大的便利。可以说，只有获得足够的政治支持才能使政务服务中心获得所需的人力、物力、财力、信息等资源，并在这些要素的共同作用下提升一体化政务服务能力，达成公共价值创造的目标。
路径三：内外联动型。C2和C6两个条件组态代表着内外联动型解释路径，意味着提升一体化政务服务能力是内外部系统要素共同作用的结果。其中，C2条件组态可以表示为政治晋升*数字政府建设水平*经济发展水平*公众需求程度*媒体关注，其原始覆盖率达到21.8%、唯一覆盖率达到12.7%，意味着这一条件组态是所有条件组态中解释力最强的组合。具体来看，6个条件变量中有5个要素共同影响着地方政府一体化政务服务能力的提升。C6的条件组合则可表示为政治晋升*高层领导支持*～数字政府建设水平*经济发展水平*公众需求程度*～媒体关注，对本研究中12.5%的案例具有解释力。在这两组条件组态中，政治晋升和公众需求程度均是影响地方政府一体化政务服务能力的核心条件，高层领导支持、经济发展水平等要素也会对其产生不同程度的影响和作用。的确，在具体治理实践中，政务服务中心不仅需要根据公众的服务需求来优化服务供给模式，而且由于它是一个跨部门、跨功能的服务机构，经常会面临一些棘手的制度瓶颈，就更需要组织内部的政治支持来解决制度、技术等方面的棘手问题。
在本研究中，这一提升路径的代表案例包括了广州、深圳、合肥等城市。具体来看，在所有研究对象中，深圳市和广州市的经济发展水平位列第一、第二，意味着企业和公众对地方政府所提供服务的需求和要求均会更高，所以相较于其他城市而言，这两个沿海城市更需要优化其营商环境、提升一体化政务服务能力，为人民群众提供更优质的服务体验。同时，由于沿海城市更具开放性且具有信息、技术等方面的资源禀赋，所以领导者也有更强的动力去打造标准化、便利化、智能化的政务服务体系，以作出政绩、获得更多晋升机会和空间。深圳市甚至推出了“秒报秒批一体化”政务服务新模式，极大地提升了政务服务效率，满足了公众对快速、便捷政务服务的需求和期许。合肥作为内陆地区，在提升一体化政务服务能力方面也进行了一系列创新活动。2020年，在全国开展的政府网站和政务新媒体检查中，合肥市政府门户网站得分居全国市级政府网站前三，受到国务院办公厅的点名表扬；同时，也获得了时任合肥市长凌云、副市长朱策的肯定批示，得到了来自高层领导者的认可和支持。具体负责政务服务中心事务的常务副主任、党工委副书记陶兴林也晋升为政务服务管理局党组书记、局长。随着合肥晋级为国家中心城市，满足企业和人民群众的多样化、个性化需求、推动地区高质量发展便成为当前政务服务治理的重点工作。因此，政务服务系统内外部要素的互动和整合促使其不断优化政务服务模式，凸显了地方政府所遵循的“以人民为中心”价值理念的领航作用，有力地提升了地方政府一体化政务服务能力。
以上三组解释路径即为地方政府一体化政务服务能力的提升路径。整体而言，政治晋升、高层领导支持、数字政府建设水平、经济发展水平、公众需求程度以及媒体关注这六个条件变量在地方政府政务服务治理过程中发挥着不同程度的作用。不同地方政府由于其各自不同的地域特征和发展需求，形成了需求诱致型、政治支持型和内外联动型等三种类型一体化政务服务能力提升路径，也体现了不同条件要素在一体化政务服务能力提升中的影响程度，能够为公共管理者提供有价值的理论参考和实践指南，进而不断完善我国政务服务体系，构建新型的政府与企业、人民群众关系，促使地方政府更好地致力于共同治理、共创公共价值。
五、结论与讨论
政务服务治理是我国公共管理领域一项非常重要的理论与实践课题，是深化行政体制改革、推进政府治理体系和治理能力现代化的重要抓手。从具体实践来看，政务服务治理的根本在于价值观念的变革；映射到具体实践中，就是要进一步提升地方政府一体化政务服务能力，实现价值理性与工具理性的有机融合，以期更好地满足人民群众日益多样化、复杂化、个性化的服务需求。因此，本研究试图进一步挖掘和探讨地方政府一体化政务服务能力的影响因素和提升路径问题，在丰富相关领域理论研究的同时，也可以对公共管理者的治理实践提供新思路、新视角和新阐释。本研究将地方政府一体化政务服务能力作为结果变量，从内部系统和外部系统两个视角出发，衍生出了政治晋升、高层领导支持、数字政府建设水平、经济发展水平、公众需求程度和媒体关注6个条件变量。运用fsQCA方法，探讨了影响地方政府一体化政务服务能力的不同条件组态，凝练出了三条主要的提升路径，即需求诱致型、政治支持型和内外联动型。具体而言，研究结果具有如下两方面的实践启示。
第一，不同城市地方政府一体化政务服务能力提升需探索政务服务系统内外部多重因素的差异化作用和影响路径。从研究中可看出，那些表现出高水平一体化政务服务能力的地方政府大多受到了政务服务系统内外部多重因素的影响，而不是某单一因素影响而产生这一结果。成都、大连、南昌等地方的高水平一体化政务服务能力属于典型的需求诱致型，很大程度上受到较强的公众服务需求驱动，除此之外还受到较高的数字政府建设水平和较强的地方经济发展水平等内外部要素的综合作用。海口、贵阳等地方的高水平一体化政务服务能力可归类于政治支持型，主要受到政务服务系统内部的高层领导支持和较高的数字政府建设水平的影响，政治晋升、媒体关注则通过激励机制和压力机制向地方政府施加影响。的确，地方政府政务服务治理面临的主要问题是跨部门协调与合作，缺乏政治支持会使得政府遭遇很多无法克服的棘手问题和制度瓶颈，所以政治支持无疑是其提升一体化政务服务能力的重要动力因素。广州、深圳、合肥等城市政府的高水平一体化政务服务能力则属于内外联动型，主要受到政治晋升和公众服务需求两个核心条件的影响，高层领导支持、经济发展水平等其他要素则是该结果变量的辅助条件。由此可见，不同城市地方政府一体化政务服务能力受到政务服务系统内外部要素不同程度的影响和驱动。各地应根据自身发展特征，发掘影响其一体化政务服务能力的核心要素，据此推进政务服务治理实践，提升其服务企业和人民的能力、实现公共价值创造的目标。
第二，要提升地方政府一体化政务服务能力需从宏观、中观和微观三个层面进行全面、系统的规划和管理。从宏观层面来看，地方政府应始终坚持“以人民为中心”的发展和服务理念，提供以人民需求为导向的政务服务，实现政务服务供给与人民服务需求的基本平衡。上述研究数据表明，公众需求程度是影响地方政府一体化政务服务能力的核心条件。这就意味着公众服务需求与政府服务供给间的结构性矛盾是地方政府提升其一体化政务服务能力的根本动力。因此，应当力促政务服务供给与公众服务需求相匹配，尽可能地满足公众的服务需求和期待，构建起新型的政府与企业、政府与人民关系。从中观层面来看，地方政府应当充分利用技术赋能作用，强化对政务服务改革的关注和支持，以缓解各职能部门协调合作不力的问题，构建新型跨部门合作伙伴关系。政务服务改革面临的关键挑战就是如何平衡各职能部门间的利益关系以及如何整合政务服务系统内部的数据和资源，从而进一步优化政务服务环节和流程，实现公共价值创造的目标。因此，应合理优化政府注意力配置、深化推进“互联网+政务服务”改革，实现多部门的数据信息在政务服务系统内的自由流动和共享。从微观层面来看，地方政府应进一步优化相关激励机制，鼓励政务服务中心积极开展理念创新、结构创新、技术创新等活动，提升一体化政务服务能力。在中国的现行体制下，政治激励是导致官员行政行为的直接原因。若他们能够在政务服务改革中推出具有示范效应、有可能被上级政府采纳和推广的创新经验，这些领导者也就有更大的机会获得晋升等政治奖励。这就使得他们更有动力践行以人民需求为导向的服务供给模式，不断提升一体化政务服务能力和水平，优化政府与企业、民众之间的关系，进而真正构建起人民满意的服务型政府。
本研究运用fsQCA方法对地方政府一体化政务服务能力的影响因素及其提升路径进行探析和研究，既运用多案例研究方法形成了具有普遍性的三条解释路径，又探讨了导致结果变量产生的多重条件组合，为地方政府政务服务治理实践提供了重要参考。当然，本研究也存在着一些不足之处。其一，笔者关注到政务服务系统内外部要素对地方政府一体化政务服务能力的影响，但是在选取条件变量时，笔者仅选择了政治激励、高层领导支持等六个变量作为其主要影响因素，一定程度上忽视了一线服务人员素养、制度体系建设等要素对结果变量的作用；其二，本研究仅考虑地方政府一体化政务服务能力，并未充分考虑各城市政务服务中心的结构和运行模式差异对结果变量的影响。事实上，在政务服务中心的组织结构中，有些机构的一线工作人员为政府雇员，有些则为各职能部门的在编在岗人员，从某种程度上来说都可能会影响一体化政务服务能力的水平。后续研究应综合运用多种研究方法更加全面、系统地分析政务服务系统内外部要素对地方政府一体化政务服务能力的影响作用，以期寻求更具针对性的地方政府一体化政务服务能力提升路径，实现“以人民为中心”的政府之治。