摘要：中国农业生产模式正在发生历史性转折，农民合作社也因此被高层视为是加快推进国家农业农村现代化的中坚力量。然而，合作社作为一种特殊形态经济组织，其发展必然会被来自政府的合作社制度供给、区域市场制度体系及村落社区传统观念三者交织而成的“制度场域”所建构。故而，制度场域的区域性结构特征，尤其是地方政府制度供给可操作性和政策有效性的强弱，及其与区域市场制度体系的匹配性和对农民注重实际利益偏好的契合度，直接决定了某一特定区域中合作社组织发展的形态及水平。从这一视角来考虑，如何将政府层面“自上而下”的制度供给与基层农民合作社组织“自下而上”的制度需求有效衔接，同时包括促使正式制度安排与以观念形态存在的乡村非正式制度之间的有机耦合，都是现阶段推动农民合作社组织高质量发展时亟须面对和解决的“制度高墙”问题。
关键词：合作社组织；制度场域；结构特征
中图分类号：C915 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2022)06-0097-16
中国农业生产模式正在发生历史性转折，故在官方文件中将农民合作社组织视为推进国家农业农村现代化的中坚力量，对其重视程度也达到了前所未有的高度。习近平总书记曾反复强调，当前和今后一个时期，“发展多种形式农业适度规模经营，突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体发展，支持小农户和现代农业发展有机衔接”。合作社作为一种特殊形态的经济组织，是在市场经济中居于弱势地位的农民为谋求改善自身的市场竞争条件、降低交易成本及实现规模效益而自发产生的。从国际合作经济发展的经验看，唯有得到政府强有力的支持，合作社才能稳定发展，农业市场风险方能有效化解，农民收入也会随之提高并接近或达到其他产业劳动者收入水平。这也就表明，合作社虽是市场经济产物，然其发展又天然地需要政府扶持。在很大程度上，合作社既是处在市场与政府两种配置资源的制度安排之间的经济组织；又是触觉必须植根于村落社区土壤之中的社会组织。基于此，任何一个村落社区，无论其经济社会发展状况如何，来自地方政府的制度供给、区域市场体系和内在的村社文化传统三种“子制度”必然会联结交织在一起，共同建构具有地域性特征的“制度场域”，最终塑造甚至支配该地域中的农民合作社组织的发展。也就是说，在现实场景中，某一地域中农民合作社组织设立及成长轨迹，必然受其所在地域的地方性政府制度供给质量状况、市场体系发育情态，以及村域文化观念三者的整体性影响，而不是某单一制度因素的制约。就现有研究成果来看，鲜有从“制度场域”这一“整体性”视角去剖析解释中国或某一特定区域农民合作社组织的发展状况。长期以来学术界对农民合作社研究的热点多侧重于对农民合作社组织影响因素的分析，以及社员异质性、农村金融、法律法规、财政金融等领域的研究。研究前沿也多集中在对农业产业化龙头企业和农村金融等方面的剖析。笔者将农民合作社组织发展回嵌到影响其发展的“区域制度场域”构建之中，在逐一剖析“场域构成”即地方政府制度供给、区域市场体系和村社文化传统三个“子制度”系统基础上，尝试更进一步探寻“政府制度供给—市场制度—村社文化传统”三种制度交织之后的“匹配性”或“耦合度”。对于区域农民合作社组织发展效用的分析有助于拓展对此问题研究的视野，进而促进中国乡村农民合作社组织的高质量发展。
一
政府制度供给：合作社组织发展制度场域中主体力量
合作社是一种在家庭承包经营基础上满足共同的经济和社会需要的“自愿联合、民主管理的互助性经济组织”，其行为主体是农民。虽“自治”并非与政府无涉，特别是对于发展中国家或地区而言，政府行为（主要是政府的制度供给和对合作社的参与，包括行为动机、行为环境、行为过程和行为结果四个要素）构成了域内合作社发展必不可少的一种制度力量，合作社组织能否实现健康、快速、规范化发展，在很大程度上取决于政府制度供给为其营造的外部生态环境的优劣。20世纪90年代至今，中国乡村中的农民合作社组织制度建设“主体力量”，既有中央政府，也有地方政府。中央政府更多侧重于宏观层面，具有全国“大一统”性质的基础性制度构建，将平等权、产权和自治权作为重点；地方政府中的省级和地（市）级政府则是在中央政策基础上，结合本地实情制订带有地方性和区域性特点的合作社政策，制度建设上更具有可操作性，更能促进当地农民合作社组织发展。
改革开放后，随着乡村经济发展，国家渐次肯定了农民合作经济组织这一形式。1984年1月中央“一号文件”在废除人民公社体制后，首次明确提出了支持鼓励农民合作经济组织发展的意见和要求。“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式……这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称……农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织”。为改革开放后农民合作社组织发展指明了具体方向。中央涉农相关部门随后在安徽、陕西、山西等省开展试点，后陆续扩大到部分省份的6个地级市和100个专业协会，紧接着又在浙江全省开展农民合作经济组织发展试点。但合作社组织发展依然落后于农村经济社会发展。特别是在改革催生大生产、大市场的同时，也凸显了人地矛盾、小生产与大市场的矛盾。村级组织“统不了”、单家独户“办不了”、政府部门“包不了”的问题愈加凸出，农业增效、农民增收再次面临生产关系如何适应生产力发展的重大问题。因此，自2000年起国家层面加大了对合作社组织支持，其最大体现就在于中央的相关政策、法令和法规相继出台，用以改变各地乡村农民合作社组织的“无机构指导服务、无政策法制环境和无资金项目支持”的“三无”状态。
良好的政策支持和制度体系构建是任何一个村域社会合作社组织得以发展的前提。从宏观层面看，自2004年开始至2022年中央连续出台的19个“一号文件”，均明确提出支持合作社组织发展的政策措施。其表述关键词从“‘鼓励’发展” →“‘积极’发展”→“‘大力’发展” →“‘加大力度、加快步伐’发展”，其中不难看出，一方面，支持农民合作社组织发展已经成为中央层面的一种“共识”，亦成为整个国家农业政策的“主流”和“偏好”，提高农民组织化程度、推进合作社制度发展提升了“激发农村经济社会活力”“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的战略地位；另一方面，中央政府从宏观层次上支持合作社“政策体系”也已形成并逐渐完备，包括制度体系、财政扶持、项目支持、人才培养、技术信息、金融支持和权益维护等方面多项保障措施。其中，最具里程碑意义的是2007年7月1日实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》（2017年12月修订，2018年7月1日施行），赋予了合作社独立的“法人地位”和“市场主体地位”，为农民合作社组织发展提供了法制保障。同时，与之配套的《登记管理条例》《示范章程》和《财务会计制度(试行)》的颁布实施，不仅规范了合作社决策机制、盈余分配制度和组织体系构架，还对合作社运行机制和财务管理规则进行了具体厘定，目的是在保障合作社快速发展的同时，保护小农参与的主体性和合作社规范治理的实现。至此，国家确立了以《中华人民共和国农业专业合作社法》为主体，以《登记管理条例》《示范章程》和《财务会计制度(试行)》等法规为辅助的农民合作社建设与发展的法律法规制度框架体系。“一法一条例一章程一制度”的实施，标志着各地农民合作社组织进入“依法发展”的新阶段。
在中央宏观政策及制度“导引”下，国家相关部级机构又相继出台了一些具体且有一定“操作性”的“政策文件”，如2009年2月金融机构出台的《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》， 将信用贷款和联保贷款引入合作社，促使合作社联合获得更高信用等级和开展贷款联保。2009年10月中央部委联合印发了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》，试图在全国择优培育扶持一批经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好的合作社，使之成为各产业领域的示范社，率先成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。他们也可以有效避免合作社发展过程中扶大扶强和由内部人控制而带来的社员分化。2010年5月国家发展改革委员会、财政、科技、水利、商务等相关联合部门下发的《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，推动了一些地区合作社联合经营，申报项目支持等举措的发展。2014年8月中央部门联合下发《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，提出利用五年时间引导和促进农民专业合作社规范化建设。又如2019年7月农业农村部、财政部发布了《关于支持做好新型农业经营主体培育的通知》，明确中央财政加大对农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体的支持力度，推进农民合作社高质量发展，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、市场需求为导向的立体式复合型现代农业经营体系。再如2019年9月中央农办制定了《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，明确到2022年提升农民合作社规范化水平及加大政策支持力度的目标要求与政策措施。不言而喻，诸多来自国家顶层设计且带有“连续性”和“原则性”的制度安排，建构起合作社发展的“制度资源”和“制度体系”，这意味着政府发展合作社进入到“实质性的制度建设阶段”，加上舆论倡导还使整个社会（政府、企业、资本等）形成了关注农民合作社组织发展的“社会氛围”。
“所有制度都是一种确立行动者身份认同的程序或规则框架，是具有这些身份的行动者的活动脚本”。政策或正式制度生成，体现的是中央政府对农民合作社组织发展在实质上的“引导”和“扶持”，而政策或制度还需要借助权威，以“等级原则”联结的组织“自上而下”地贯彻。如果说，中央政府是推动制度变迁的“最高级行动团体”，能够为合作社发展提供最稳固可信的承诺，那么省市各级政府则具有“双重代理身份”（兼具国家政权的“代理人”和更低层级政府的地方“委托人”身份），它们是政策的“执行主体”，既会像任何经济主体一样表现出关注经济利益的“经济参与者”一面，也更会表现出关注政治晋升和政治利益的“政治参与者”一面。换句话说，自20世纪90年代实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，地方政府及各部门不仅从国家利益体系中分化出了地方及部门的利益，更主要的是，中央与地方之间纵向关系已在先前的“忠诚—命令”式激励机制基础上，转换并形成了支配地方政府实际运行的一种新的激励机制：即“忠诚—政绩”式机制。同时，地方政府会以自身政治利益和地方发展的经济利益双重考量为基点，去衡量中央政策或制度并最终决定其执行力度。如论者所言的，国家规模之大致使中央决策更多情况下只能表现为一种原则和精神，而地方在将中央原则、精神转换为领导行为时，会出现一定的“自主空间”和“不同选择”。正因如此，中央层面有关合作社的政策和制度供给对于地方政府而言，无疑是合乎其经济和政治价值取向的“双重利好”。高层政府制度导向下，各省、市及县政府也都是以中央有关合作社的政策为“核心”，出台了带有“地方特色”的合作社政策法令，即中国地方领导的区域性，导致了地方层面合作社制度安排的“区域性”和差异化。
不同于国家层面原则性强的制度安排，地方政府制度供给应在操作性强导向下，制定出那些具体的实施细则，并加之于行之有效的配套政策。比如：江苏省先后出台了《江苏省农民专业合作社条例》《关于加快发展农民专业合作组织的通知》《关于开展“五好”农民专业合作社示范社建设行动的通知》《关于建立农民专业合作社名录实施办法（试行）》《关于加快推进农机合作社发展的意见》《关于推进农民专业合作社规范发展的意见》等系列政策措施，从财政扶持、税费减免、用地用电、金融信贷等方面给合作社发展和规范建设提供了有力支持。其中的《江苏省农民专业合作社条例》（2021年修订）是在全面贯彻国家《中华人民共和国农民专业合作社法》基础上，从江苏省实际出发，在规范发展和扶持服务方面规定了一系列操作性强的创新举措。最主要的是，这一地方性法规中的多处条文具有全国性首创性质。与此类似，四川、江西、安徽等省也相继出台了区域性法规文件，涵盖了合作社成立之初、运行过程中、运行环境等方面的政策措施，形成了地方性的合作社政策支持体系和制度环境。实际上，即地方性合作社法规和省、市两级政府出台的“规范性文件”，构成了合作社制度供给的“中观层面”。正如论者分析的，合作社的组织化在“国家认可”与“地方政府”强力推动之下，成为中央农业政策的“主流”。除此之外，县级政府贯彻落实国家和省、市关于农民合作社政策，而结合本地实际制定的规范农民合作社的文件，属于制度供给的“微观层面”。笔者查阅大量相关资料发现，市、县乃至于乡镇一级政府基本上是直接贯彻上级政府政策，通常很少再单独制定合作社政策。
各个地方政府对于国家政策“执行力度”和对合作社发展的“扶持程度”是有很大差别的悬殊。可以说，合作社组织无论其设立地点是在县一级还是乡镇一级，理论逻辑上讲，都应当是在上述三个层面的政策体系框架之内运行。来自政府三个层面的“制度供给”，让各级政府充分认识到合作社组织对于乡村社会经济的重要性，并将其作为发展现代农业和提高农民收入的一种“手段”来推动。这样，政府对于合作社组织的态度、立场上的引导将转向实践层面的指导和推进。不可否认，合作社要想能够长期存在和健康发展，就必须在制度安排上具有有效的激励和约束功能，同时需要有相应的宏观体制环境作保证。所以，地方政府的持续性政策支持程度及制度供给有效性就会在相当程度上影响甚至决定该地区农民合作社组织的成败。大量事实表明，越是经济发达和基层政府角色定位清晰的地区，政府制度供给着力点越是考虑以合作社需求为中心，形成双向互动的政策安排路线，遵循需求主体即农民及农民合作社组织的“反馈优先”与政策制定的“主体选择”原则。因此对国家制度“执行力度”和出台的地方操作性措施越细，对合作社发展的“扶持程度”就越是到位，该区域的农民合作社组织越是能得到最为充分和良性的发展，反之亦然。正如斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）指出的，“在当今社会，如果没有政府的作用，那么要形成错综复杂的经济和社会网络是不可想象的。个人福利不仅依靠私人部门里的市场交易，而且在很大程度上依靠政府所提供的产品和服务，诸如法律制度、教育、经济基础等”。然而，政府“介入”，若角色把握不当，往往会陷入“越位”或“缺位”困境，形成所谓“诺斯悖论”（North paradox）。这是任何一个农民合作社组织发展过程中迫切需要注意的。
二
市场体系：合作社组织发展制度场域中主导动力
一切资源配置的实现都是政府和市场相互作用之结果。农民合作社组织发展，政府制度供给固然重要，但是真正的合作社组织，不仅是一个社会市场经济充分发展的产物, 也是农民作为经济主体，在日益个体化过程中为取得规模收而在一些平均成本曲线呈现下降趋势的产业中建立的，是在市场中寻求“规模经济”与“聚集效应”的综合效益。所以，合作社组织生存与发展，一方面高度依赖于区域社会经济发展与市场化进程，另一方面也绝对离不开对行为主体经济价值追求，是以经济利益为最终驱动力的。从这一意义上理解，市场自然而然就成为合作社“制度场域”中一种不可或缺的“无形力量”。
按照制度经济学理论，市场也是一种“制度”。经济学家霍奇逊（Geoffrey.M. Hodgson）指出：“市场的定义必须同一整套广泛的制度有关，不能只关心诸如合同的裁定和产权的确定等一些法律事宜，还应关心运输与市场信息有关的信息的传递。”直白言之，市场就是一套“社会制度”，它能“使现代化内生动力的正向效应达到一种相对的最大化状态”。市场经济虽具有自发性、盲目性和滞后性等许多缺陷，迄今为止还未发现其他比市场配置资源更有效率的制度安排。“其中大量的特种商品的交换有规律地发生，并在某种程度上受到那些制度的促成和构造……交换包括契约性的协议和产权的让渡，市场部分地包括构造、组织交换活动并使其合法化的机制。简言之，市场就是组织化、制度化的交换。”因此，合作社组织类似于其他市场主体，是市场机体的一个“细胞组织”，受到各种市场要素影响。基于此，中央高层决策者一再强调，要坚持农民合作社“合作经济组织属性”不动摇。
如果将市场经济视作一种特定秩序化的交易行为，那么市场也就会被赋予具有综合构成的制度规范意义。有论者认为，作为交易场所，市场更像是一种基于人类理性考量的公平合理且运行有效的社会规范安排，“因而，包括根本宪法、其他的社会政治、经济和文化制度、以及社会伦理规范在内的各种社会规范安排，都应进入市场经济的理论视野，甚至构成其合理有效的解释之基础部分……合作是市场经济的基础，至少同自由竞争一样构成了市场经济健康运行的基础条件或前提。”市场和市场经济功能发挥至少需要健全市场体系、完善市场机制和规范市场秩序三个方面条件。市场制度正是借助于这三个“基础条件”来发挥功能的，而这又需要通过“人”来实现。就此而言，市场制度与其他社会制度一样，在传递信息、形成和影响个人偏好、期望和行动中发挥重要作用，其特殊性在于“影响聚集在市场制度下的其他当事者的行动和意向”。故而，市场制度有其“屏障和强制性”，“不仅有积极功能，也有约束功能”。真正意义的市场机制是在制度建设完备的基础上，各个要素之间自发形成自我调节、寻求动态平衡的自组织能力。具体表现为商品或要素的供求状况与价格的互动关系，及其背后各方当事人按照共同约定的规矩(法治)进行利益角逐、公平竞争、互相博弈制衡。成熟市场不仅包含自身利益的“驱动”，还受到相反方向利益的“约束”，并且必须遵从游戏规则的公信力牵制。
就乡村社会而言，市场体系是乡村中各种市场关系和链条的系统总和。经济发展程度与市场化水平高低直接决定着市场体系的完善程度，是农民合作社组织高质量发展的基础。而当前中国乡村市场体系建设多有不足：一是区域市场体系发展不平衡、总体发育程度较低。东部地区乡村市场体系转为健全并在完善之中，而中西部地区乡村基层要素市场发育程度相对较低，二是农产品流通渠道仍多有不畅，中西部地区很多村庄还停留在“集市贸易阶段”。“电商”兴起对此虽已有长足改善，但还有不少乡村仍是依靠小规模经营个体户来互通有无，故在买卖之间常因物流、信息流和人流掣肘而脱节，“卖难”和“买难”现象时有发生。三是生产要素市场发育滞后，其主要表现在三个方面：首先，中西部县、乡劳动力市场多未建立，或不健全。其次，“金融抑制”现象严重，金融市场不完善、服务功能缺失；合作社组织融资结构单一，多层次资本市场尚未形成；培育开创多渠道投融资方式、规范与探索民间金融和互助融资的建设极不实在，农民缺乏多样化的资产组合选择；信用体系建设滞后，社会失信惩戒机制及信用文化建设等方面都有待完善。这些缺陷复合成为一个“综合表象”——金融效率缺失。再次，土地市场制度不完善致使市场秩序混乱和价格扭曲。现时段农户间土地隐性流转较为普遍，这种自发零散流转不能有效实现土地资源经济价值。地方政府即使有意推动规模化流转，也因流转价格组成复杂、流转交易涉及利益主体众多、流转价格机制不健全和市场交易信息不对称，最终制约了资源最优配置。总体看，市场机制在农地资源配置中决定性作用远未得到有效发挥，而且土地市场制度因受制度环境、制度设计本身及制度实施过程等因素影响至使成本高收益低，这一点特别影响合作社规模扩大和其在农村经济发展影响力提升。农民合作社组织发展，客观上要求生产资料适度集中及生产专业化和社会化，而这一切均要以区域市场体系健全和区域市场化程度提高为制度支撑。
总的来说，经济体制改革使得市场制度在乡村经济发展中变得越发重要。市场制度作为一种“制度系统”是由“系列制度”构成：其一是制度的“外围因素”，包括乡村的市场规则、市场平台、市场组织和市场形成价格，即前文提到的“市场体系”；其二是最为核心的产权制度，即农民作为生产者，他们之间具有独立、自由、可任意转让的财产权利，特别是农地产权；其三是行为主体人的“自身因素”，即农民的市场主体地位状态和市场意识强弱。市场机制不仅包括制度，也包括制度运行。若从市场运行这一角度来看，市场机制就是市场作用过程与作用结果的统一。一方面乡村市场活动各类行为主体能够按照比较利益、民主权益自主选择和实现各自决策目标；另一方面个体化农民在市场化接触和碰撞中所实现的自身的物质利益。这两点决定了合作社组织发展的不同市场的“区域特征”。处在市场环境中的合作社不同程度地受到该地区经济发展水平、农产品市场化程度、市场竞争原则、法律规定的与交易习惯中存在的市场规则的制约，并且受产品价格、产品的质量安全要求、产品的供求弹性、产品的成本、产品的商品化程度与产业链条的延伸等市场要素的影响。比如江苏、浙江、广东等地的农民合作社组织发展明显受到市场因素影响较重，市场要素对组织发展介入也较多；而中西部地区城市合作社组织发展受到市场影响相对较弱，市场要素对合作社组织介入也相对不足。这也是市场要素对于合作社组织发展的地域特征的一种“建构”。反之，农民合作社组织发展情形，在某种意义上可被视为是一定地域或村域经济市场化程度的“折射”。地域之间经济发展程度和市场化程度的差异引起生产要素的流动与交换情形悬殊，进而对不同农民合作社组织资源配置效率产生了不同影响。
市场机制本质就是通过竞争达到优胜劣汰。但在市场经济条件下，市场机制不可能完全脱离政府单纯发挥作用。“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和干预”，“干预”本质上一定是制度性的，市场通过一张“制度网”发挥作用，这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。也就是说，各级地方政府关于本地合作社组织的“政策供给”与“制度建设”，是要“内嵌”于各个地方区域市场而成的“制度网”中才能真正助推地方合作社组织的发展。随着市场经济日益扩张和渗透，市场机制成为配置各种要素资源的决定性机制，该地区市场化程度直接决定着当地农民合作社组织发展状态。在经济发展程度与市场化程度较高的区域具有更多数量的合作社以及更广泛农户基础，农户的缔结程度越高，参与合作社经营与市场竞争的程度就越高。这也就表明，区域市场体系发育状况，直接影响甚至决定着植根在该地市场之中的农民合作社组织的发展状况。
三
村社文化传统：合作社组织发展制度场域中非正式约束
深嵌在村落社区之中的合作社组织，不仅受到正式制度约束，还要受到非正式制度约束。非正式制度构成中居于核心地位的是风俗习惯、价值观念、道德伦理和意识形态。其与正式制度比，更多是抽象地出现在经济生活之中，故而一经产生便具有相对独立性，并且也只有当制度创新所设立的目标与既定的制度遗产距离较近或亲和力较强时，创新成本随之降低，制度目标才更易于实现。既然村落社区被认为是合作社组织的“母体和摇篮”，两者之间存在大量的交错和融合关系，那么沉淀在中国村落中的村社文化传统，作为非正式制度的重要组成自然也就会影响着农民合作的行为选择。所谓“村社文化”，是指特定乡村区域中农民各个方面行为所构成的文化生态系统，既包含农民生产和生活方式，也包括他们的理想追求、价值观念、道德伦理、生活习俗等，其最终表现为农民持续存在的文化价值偏好。这里，笔者主要想剖析村社文化传统中对合作社组织制度创新影响至深的两种农民价值理念。
第一，倾向于“实际功利”的价值偏好，促使农民走向合作同时又制约着合作社规模的扩大。低落社会地位和相对较低需求层次驱使农民对于“福禄寿财”的渴求与向往，“发家致富成了其支配性的价值信仰”。财富多少因此成为农民家庭能否获取社会尊重的标准之一，而且也是评价个体能力大小的重要尺度。这种理念铸就了农民注重眼前实利的价值偏好：特别看重现世和传统，具体化的利益或摸得着的东西易于为其接受和认同。由此导致农民两种表面上互为矛盾的行为取向：一种是急功近利，表现为对已有财富的即刻享受，“志向的低下和宿命论使得农民不能延迟满足，他们不能为了将来的成功而推迟眼前的享受。农民是典型立即满足型而不是延迟满足型……当他们有钱时，就想花掉，没钱时，就想去借……无论如何，延迟满足不是农民的特征……向上的社会流动需要能够为长远的利益而推迟眼前利益的满足……农民自己的价值体系也使农民被限制在贫困中。”客观地说，这种缺乏长远考虑和寻求即刻满足的思维方式在村落社会甚为普遍。另一种是精打细算、勤俭持家。这两种行为模式映射出村社传统文化塑造的农民功利主义价值观中“实际”与“狭隘”之特征：“实际”是指利益是否是现实的；“狭隘”即利益是否是“我的”。两者契合成为农民行为选择的价值逻辑，在行动时，他们总是先问自己“能从中得到什么样的实惠和好处”？如果利益具有现实性且是“我的”（或可能成为“我的”），农民便会选择“立刻行动”或“合作”行为方式；否则就会“推脱观望”或以“不合作”方式去应对。改革开放以来，农民注重实际的“功利性偏好”已发生较大变化，但因农民价值观受传统家庭和家族观念惯性影响仍然较重，尤其是对未来或非现实事务的关心和投入极其有限。农民行动逻辑的立足点仍就是着眼于个体眼前利益的“最大化”。这是当代中国“正在市场化”小农的经济理性的一种必然，而且也是他们加入合作社与否的首要标准：借助于“集体力”寻求最大限度“合作剩余”。从这一视角去认识，合作社是基于个体农民自愿性基础上的利益合作，但若合作意愿不足或合作经营的意识和精神孱弱，那么一味地对于个体私利“过度寻求”合作，则又会掣肘“真正合作”实现和组织规模的扩大。同时农民都在合作中无限度追求个人利益最大化，导致每个人利益最小化，易于形成“有利加入，无利退出”的局面。正如不少地方农民直言，“合作合作，一年合伙，二年红火，三年散伙”，许多村庄中“空壳合作社”“虚假合作社”现象严重其实就是这种合作理念支配的结果。
第二，“内向封闭”行为取向设定了合作社组织对象地域化。小规模家庭经营将农民交往方式打上了封闭主义的烙印，背后则是蕴涵于村社文化之中的“内向型力量”。学者米格代尔(Joel S. Migdal)将此描述为“阻碍个人进入‘自由状态’”的力量（只有在“自由状态”下，个人价值观和信仰才能决定对新的生活方式和变化过程的取舍）。这种无形力量在两个方面表现最为突出：首先，社会层面是以亲缘关系作为村落社会交往中情感、信任和责任的依据，所有人在亲缘关系体系内外均有一席之地，而且每一个体从“己”出发形成与他人的远近距离，并以此来保证分配秩序和权力结构。村落内部大致形成了两组区分：一是村庄内外背后的“同乡—同村—外人”之分，隐含着村庄作为整体与外界划分观念已为农民普遍接受；二是村内势力划分，以“己”为基点“中心—外围”的区隔，越往中心势力越大，圈子就越大，外围则相反。其次，文化层面上，文化的“村内认同”与“村际差异”驱使农民将“本村”与“外村”分割开，并通过“群体无意识”强化了村庄内向型力量。这种力量牵制之下，不仅农民交往合作范围狭小，一个村子或乡镇乃至于县域空间几乎就是他们活动半径，“在这个半径中，完成人生的启蒙，完成了与亲戚朋友的交往，完成了婚姻大事，也完成了对整个世界的不完善的了解”；最主要的是，在这一地域范围之内，“特殊主义”原则是指导他们日常交往的基本规范。可以肯定的是，村落中亲缘、地缘认同的“情感资源”促生了合作社组织发展，但同时又会因利益边界闭合性和非合理性造成合作的空间范围及其对象的相对封闭性，即入社成员地域的狭小性、本乡本土性和熟人化。不仅如此，在合作社组织内部继续复制这种关系，会在相当大程度上导致合作行为对象的家族化、同乡化，这又与合作社提出的“门户开放、自愿进出”的开放性原则相悖，这不但制约了合作社对“外人”的接纳，也使“个体化”农民陷入渴望合作而又难以走向大规模合作的困境之中。
人们的行动是受观念意识支配的，有什么样的意识就会有什么样的行动选择。需要指出的是，这里所举的两种价值偏好并非是村社传统文化之全部。事实上，村落中还存在诸如“圈子意识”“官本位”等观念也都不同程度地与这两种“偏好”纠结一起，形成所谓的“小传统”，并对农民合作认同和合作行为产生举足轻重的影响。这些价值偏好也会因区域经济发展状况、村域社会开放度、农民家庭伦理嬗变、宗族意识强弱等因素差别呈现出地域性特质，但其身后的“魂魄”始终存留，并且成为一种影响农民合作社组织发展的“制度遗产”。我们不能过分强调甚至是夸大村落之间文化传统表现形式（风俗习惯、惯例、社会仪式等）的“差异性”或“地方性知识”的不同，而去否认其在价值理念上的“一致性”或“相似性”。正如论者所言：“价值本身就是一个集体的概念，反映了文化的特色。一套文化价值体系通常包括这些公认的标准及支持它们的一些对世界、对人、对事的信念及看法。而这套文化价值体系是有别于各个文化成员本身的个人价值体系……每一个人的个人价值固然不同于整个文化的文化价值，但是每个成员或多或少都对这个大的文化体系有某一种程度的认识及认同。”反过来，也不能过分强调价值理念“相似性”而否定区域间“差异性”。一句话，农民受传统合作意识影响越重，合作行动程度和效度所打折扣就会越大。
文化体系是农民合作条件的重要组成部分，非正式制度本质上是一种价值观念体系，“对于社会的存续是极其重要的，它将生物的人变成社会的人，并将分散的人凝聚成合作群体和有序社会。一个社会可能没有正式制度，但不能没有这类非正式制度”。这些价值偏好会与正式制度一起去影响农民进而影响合作社组织的建设与发展。“由于个人是在一个文化传统中成长并参与群体生活，所以他们就内化着价值取向，习得了一般的行动能力，并形成了个人认同与社会认同……而且也发生着生活空间的第二向度—亦即其‘制度的’组成部分或‘社会学意义上的’组成部分（社会化制度；社会群体与社团；以及文化制度）……作为现代化进程的一部分，生活空间的结构分化是通过专注于传统、凝聚性和认同等繁衍的制度的演进而发生的。”毋庸置疑，从社会文化延续角度来理解，各地村落社区内部，无论是东部，或是中西部的村社文化中，至今还都或多或少地留存着这些价值偏好。此种价值偏好作为一种非正式制度遗产，在促进农民合作社发展的同时又会在一定程度上制约合作社组织规模扩张。其缘由就在于合作社经营问题从来都不只是单纯的农业问题，它还是农民问题和农村问题之关键，但目前学术界还是将对合作社的探讨作为农民合作的问题简化成了一种技术问题和经济问题。
四
政府—市场—村社文化所成“制度场域”决定着合作社组织能力
国家顶层“大一统”的合作社政策，加上地方各级政府带有“区域性”的制度供给，自上而下形成了来自政府方面发展合作社的正式制度安排。而这种制度安排自然会与基于各地经济市场化进程推进而来的“市场制度”叠加，进而“嵌入”中国社会最底层的村落社区之中，最终会和嵌植在社区中且绵延久存的各种“非正式制度”（价值理念）交汇，三种“制度系统”即正式制度、市场制度与非正式制度一起构成了区域合作社组织的“制度场域”。可以说，制度场域的结构特征，尤其是地方政府制度供给可操作性和政策有效性的强弱、区域市场制度体系的匹配性和对农民注重实际利益偏好的契合度，直接决定了该区域合作社组织发展状况。“制度不仅仅是一种制约结构，所有的制度既是一种控制同时也是一种授权。制度表现出一种制约与解放的二重性：它们是受制约的活动的一种工具。”实际上，各地村落社区中农民合作社组织也正是在这样一种“制度场域”中组建和被塑造着。
这种制度场域，一方面决定了合作社组织发展具有典型的区域根植性，既是依靠规章制度建立起来的“契约性组织”，也是依靠群体规范等非正式制度进行“软约束治理的组织”；另一方面也直接导致了合作社发展的地域差异性，即不同地域的制度场域的“结构性差异”带来了区域的农民组织化程度，包括农民合作社发展水平、能力及运行质量等方面的悬殊。其实，这不仅解释了为什么国家统一的合作社政策会在各地实践过程中产生很大差异，还能从另一个视角揭示出合作社在各村落社区发展中呈现出千差万别、千姿百态的根源所在。也就是说，区域农民合作社组织发展情态，很大程度受制于地方政府，尤其是市、县级政府发展合作社组织的制度供给能力与水平，这其中包括制度有效性和执行性强弱，以及与当地合作社发展制度需求之间的匹配度大小等。如果某一地方政府的制度安排能够很好地契合于当地市场制度情形及村社文化传统特性，即三种制度之间的相容性较强，则能在很大程度上促进该地合作社组织数量发展与质量提升。否则，三种制度的不一致性会形成较低的制度运行绩效，甚至阻碍该地合作社组织的发展。当政府制度供给、市场体制机制与村社成员偏好和利益一致时，这种一致性会大幅提高农民或合作社组织群体成员集体行动的绩效，并且行为主体会受到一种正向自我激励，这种激励又会通过正式制度确立而变得更为明确和清晰。同时，当正式制度和村落非正式制度趋于一致时，制度之间将相互强化并降低交易成本，因为监督和强化机制能以一种非正式方式取得预期效果，在这种情况下，为使人们遵守规范而付出的社会报酬的成本是较低的（见表1）。
表1 区域政府—市场—村社文化制度场域对于区域农民合作社组织发展影响举例
著名社会学家詹姆斯·C.斯科特(James C. Scott)通过对大量案例剖析后指出，政府主导的项目之所以会失败，是因为其缺乏对本土知识的关注，从而使制度脱离了地方实践。经验证明，如果排除了地方实践中的本土力量和实践知识，任何对于生产和社会秩序问题采取简单的和集权式的解决方案注定必然是要失败的。制度环境决定了地方政府所处的主体性地位和被赋予的自主性空间。由此而言，任何一个地域社会或村庄社区，若要促使合作社组织高质量发展，提高地方政府制度供给能力是必不可少的。这就需要政策制定者（包括学术界在内）进行“眼光向下”的革命，实实在在地开展对本乡本土经济社会发展状况及村社文化传统的调查研究，在对当地市场制度和非正式制度理性分析和评判基础上，通过对各种价值信念、伦理道德、意识形态的重新选择和组合，提高制度供给能力，转换制度供给的理念，即从满足制度供给方的需求（自上而下的各级政府）转向满足制度需求方的需求（如乡村社会，农民及农民合作社组织、涉农企业等新型农业经营主体），也只有这样才能提供更好的制度安排，进而实现制度效能与个体行为的粘性均衡，打造出有利于地域合作社组织良性发展的“软环境”。
时至今日，在经济市场化和信息化大潮下的中国农村，其制度场域的“区域性差别”，已是人们在研究合作社组织发展时必须要考虑的因素之一，唯有如此，方能更理性地将分析研究与基层实情有机结合起来，促使制度供给更好地契合于合作社组织发展的制度需求，尽可能地减少制度供给与需求之间的错位。从另一个角度看，我们必须认识到，各种法律、制度和政策是通过村庄来实践的，而村社文化传统和社会结构的差异必然会导致法律、制度和政策在村庄实践过程中的机制与结果的悬殊。学术界多是习惯从政策执行能力和经济发展水平角度去阐释政策实践的差异，往往忽略了村社文化传统本身对制度实践的反作用。正如发展经济学家速水佑次郎(Yujiro Hayami)指出的，“如何在经济体系中把社区、市场和政府连为一体，可能是发展中国家最重要的议事日程。在寻求正确的结合中，重要的是要理解在每个国家独特的文化和社会传统中这三个组织是如何发挥作用的。通过深入的基层调查，正确找出社区制度当前的作用和未来的潜力，是必不可少的。”其实，对于农民合作社发展制度体系建设也是如此，在推动农业农村现代化及农民合作社组织高质量发展过程中，对于制度的需求在上升，要求也在提高，制度的完善程度和质量高低变得更加重要。如何将国家层面“自上而下”的制度供给与基层“自下而上”的制度需求有效衔接，如何积极促使正式制度与非正式制度之间的有机耦合，这些都是推动农民合作社组织乃至于整个国家经济高质量发展必须面对且丞待解决的“制度高墙”问题。
通过上述分析，我们需要看到在农民合作社组织发展的区域制度场域构建中，区域社会经济发展水平、市场化程度、资源禀赋及农村集体组织自治能力等要素构成的“地方情景”造成了政策工具选择的差异化，但也正是如此才使得地方政府及其制度供给起着主要作用。为破除“制度高墙”，提升区域经济社会发展过程中各种正式制度与非正式制度之间的匹配度和契合性，一方面，需要地方政府切实摆脱和走出“闭门造车”或单一的“专家咨询会”的政策及制度供给模式，在出台政策和制度之前，真正下沉到该地区的村落社区中，走门入户开展“地毯式”的实地访谈与问卷调研，彻底搞清本区现阶段农村市场体系发展状况和地方性村落文化传统（或地方性知识）和农民价值取向，以及现时段中农民合作社组织发展的瓶颈、障碍和困难所在，真正做到问计于民、问需于民。而后在做足做实调查研究的基础上，有针对性地进行区域性农民合作社发展的政策设计和制度供给，最大限度地减少制度供给与制度需求之间的错位。另一方面，领导干部应加强学习，提高领导经济工作的专业能力，特别是实施乡村振兴战略中的农业农村工作能力。农村经济社会发展，包括农民合作社组织在内，是一个系统工程，需要综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化等多方面因素。若是领导干部缺乏对历史、文化和生态等方面的基本了解，会导致其在实际工作中忽视经济工作的政治性、综合性和关联性，由此也就很难拿出既符合客观规律又满足群众现实需求的制度安排。基于此，领导干部不仅要强化学习社会主义市场经济专业知识，包括马克思主义政治经济学基本原理和西方经济学中被实践证明了的对我们开展经济工作中有启示的部分，努力掌握马克思主义政治经济学的世界观和方法论，还要广泛学习和涉猎其他相关的知识，如社会学、政治学、历史学和现代信息科技知识等。通过学习强化政策和制度供给的系统思维和科学谋划能力，最终做到“致广大而尽精微”。总之，政府行为“在促进或阻碍经济活动方面起着重要的作用……如果没有高瞻远瞩的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展，政府可能由于做得太少或做得太多而遭到失败”。既然政府做得太少或是做得太多都是问题，那么在坚持“姓农属农为农”的合作经济组织属性前提下，地方政府把满足农民对合作联合的需求和激发区域合作经济的潜力、活力与竞争力作为目标导向，努力将制度供给和制度体系建设做得细致恰当，就成为新时代农民合作社组织实现量质并举发展的必然路径选择。