摘要：我国脱贫攻坚已经取得了全面胜利，目前已进入新发展阶段，要在高质量发展中促进共同富裕。成都市积极探寻社会救助体系创新之路，通过建设城乡一体的社会关爱援助体系，探索出一条以政府救助为主导、社会关爱援助为补充，相互促进无缝衔接的救助新路，提升了社会救助的相对贫困治理能力，完善了共同富裕的兜底性制度安排。文章通过分析成都市社会救助的创新经验和特点，认为共同富裕背景下，我国新型社会救助体系应以困难群体需求为导向，协调整合分散的资源，借助智慧救助和服务救助，构建以政府为主导、多元主体共同参与的治理格局。
关键词：共同富裕；相对贫困治理；社会救助体系；关爱援助体系；社会工作
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2022)06-0078-09
2020年我国脱贫攻坚如期取得全面胜利，这意味着我国已经完成了消除绝对贫困的历史任务，贫困治理的重点转向相对贫困。党的十九届五中全会对扎实推进共同富裕作出重大战略部署，我国已进入新发展阶段，要在高质量发展中促进共同富裕。实现共同富裕需要建立解决相对贫困的长效机制并提升困难群体实现共同富裕的能力，可以说，共同富裕就是要解决相对贫困，共同富裕和解决相对贫困几乎可以视作一个硬币的正反两面。在共同富裕背景下，社会救助作为直接为困难和弱势群体提供现金支持和服务帮扶的社会保障制度，是关键的收入分配调节手段，是迈向共同富裕目标的不可或缺的、基础性和兜底性的制度安排。为此，社会救助的目标需要从反绝对贫困提升到反相对贫困，进行整体的创新升级。
近年来，成都市始终坚持践行“以人民为中心”的发展思想，积极探寻社会救助体系创新，通过建设城乡一体的社会关爱援助体系，探索出一条以政府救助为主导、社会关爱援助为补充，相互促进无缝衔接的救助新路，提升了社会救助的相对贫困治理能力，完善了共同富裕的兜底性制度安排。
本文首先分析共同富裕背景下社会救助体系创新的主要任务；其次考察成都市社会救助体系的创新实践，提炼其创新经验与特点；最后对共同富裕背景下我国社会救助体系建设进行展望，以期为我国社会救助成为共同富裕的坚实底板提供政策建议。
一、共同富裕背景下社会救助体系创新的主要任务
共同富裕对我国社会救助体系提出了新的要求，其主要任务包括以下几方面。
（一）困难对象识别标准：从单一到多维
既然共同富裕几乎等同于解决相对贫困，那么就需要研究和确定相对贫困标准，这是建立解决相对贫困长效机制和实现社会救助体系创新的前提和基础。贫困概念的核心要义包含了“贫”和“困”，以往多从单一收入维度理解“贫”，却忽视“困”。相对贫困要求从比较的视角，从教育、卫生、住房、资产、能力等多个维度去理解群众之“困”，才能解决困难群体的物质生活和生存发展能力问题。此外，从帮扶对象来看，共同富裕背景下对孤寡老人、困境儿童、残疾人、重病患者、失业者等特殊群体的关爱援助是社会救助工作的重要内容，如果仍然仅从单一收入维度去衡量并不能体现不同特殊群体之间救助需求的异质性。所以，实现社会救助体系创新必须理解共同富裕背景下贫困的本质，实现困难对象识别标准从单一到多维的转变，通过多维识别实现多维帮扶，以真正解决救助对象之“困”。
（二）满足救助对象多元需求：从济贫到助困
共同富裕背景下，困难群体的基本需求在发展升级，更多差异性需求随之产生，因此，迫切需要实施需求导向的针对性救助，满足不同贫困致因困难群体的差异性和多元化需求，增强救助对象的获得感、幸福感、安全感和满意度。根据马斯洛需求层次理论，反绝对贫困背景下社会救助目标主要在于保障困难群众的最基本生活，通过现金援助来济贫，瞄准的是贫困对象的生存需求，而共同富裕背景下社会救助目标应该瞄准困难群众的更高层次且多元化的需求，要实现这一目标，不能仅依靠传统现金补贴的方式，只有实现救助模式从济贫到助困的转变，才能进一步满足相对贫困对象更高层次的精神慰藉、社会融入、能力提升、自我实现等多元需求，使其共享经济与社会发展成果。
（三）共同富裕背景的新导向：从生存到发展
共同富裕背景下社会救助体系创新转型需要从“保生存”转向“促发展”。从救助方式看，我国社会救助主要以现金救助为主，服务型救助较为缺乏，现金救助是一种“输血”手段，难以促进救助对象的自我发展和积累人力资本。医疗救助、教育救助、就业救助等服务救助可以帮助受助者增强能力，最终促进人与社会的发展，有助于减少相对贫困并促进共同富裕。近些年我国已经开始重视服务型专项救助制度的建设，但是救助服务仍然滞后、供给不足，现行社会救助相对贫困治理的功能不强，尤其是就业救助的不完善已经造成受助者长期受助、脱离劳动力市场的问题，导致了受助者的孤立感和无能为力感，受助者容易采取自卑短视和颓废消沉的生活态度与行为取向。为此，需要加强以“促发展”为导向的各类服务型救助，帮助贫困家庭解决收入困难之外其他社会交往、心理援助、就业促进等问题，帮助其提升自我发展能力。
（四）救助服务递送的新方式：从碎片到整合
服务递送是制约社会救助政策效果的关键环节，在共同富裕背景下，探寻社会救助体系创新，必须转换原有递送方式。由于部门分割、信息壁垒、资源分散等现实阻碍，我国社会救助供给呈现“碎片化”特征。医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、法律援助等基于特殊需求的救助项目往往需要困难群众自己主动申请，但由于部分困难群众对帮扶政策了解不清、救助申请程序复杂、困难群众能力限制无法主动申请等原因，既造成部分困难群众应保未保，也造成救助资源使用低效。所以，社会救助的有效递送需要破除“碎片化”弊端，从整体视角出发，实现资源整合、信息整合，优化社会救助递送机制，破解社会救助部门“各自为政”、困难群众“多头求助”的问题，使得救助服务“串珠成链”，提供能够满足受助对象多样化需求的“救助套餐”。
二、成都市社会救助体系创新实践经验与特点
（一）成都市社会救助体系创新实践经验
1.形成“政府救助+关爱援助”的新型救助体系
2014年《社会救助暂行办法》颁布实施，该办法是我国第一部统筹和规范各项社会救助制度的行政法规，其成就主要体现在构建了综合型的社会救助体系。然而在实施中，成都市发现对困难群众实施综合救助的“最后一公里”尚未打通，政府救助资源较为分散、整合不足，难以满足困难群体多样化的需求，同时，社会力量参与缺少平台，边缘贫困群体难以获得帮扶。为此，成都市积极探索引入专业的社会工作机构与社会工作者，建立基于专业引领的“政府救助+关爱援助”的新型社会救助体系（见图1）。
图1 成都市“政府救助+关爱援助”新型社会救助体系
2016年起，成都市先后下发了《关于建立城乡一体社会关爱援助体系提升精准扶贫实效的指导意见》《成都市社会关爱援助体系建设实施办法》等文件，构建了“三级中心、四级网络”城乡一体的社会关爱援助体系，即在市、区（市）县、乡镇（街道）建立三级社会关爱援助中心，在村（社区）建立关爱援助服务站，形成市、区（市）县、乡镇（街道）、村（社区）社会关爱援助服务网络，引入社会工作为符合条件的特殊困难群众量身提供及时、个性、精准、多元的社会关爱援助服务。目前，全市共建成市级中心1个，区（市）县级中心22个，乡镇（街道）级中心292个，村（社区）服务站3363个，社会关爱援助服务实现了全覆盖，共有50家社会工作服务机构，445名社工参与社会关爱援助工作。
关爱援助体系的对象是已给予政府救助帮扶但仍需关爱援助的困难群众，或者不符合政府救助条件，但生活确实陷入困境的特殊困难群体。另外，政府救助侧重于普惠性救助和基本生活救助，而关爱援助体系侧重通过各种个性化的救助服务满足援助对象的多样化的发展需求。由此，关爱援助体系在服务对象和服务内容上均有别于政府救助，是对政府救助的重要补充，政府对关爱援助体系进行监管和评估。在实施过程中，关爱援助中心（站）的社会工作者联动社区工作者、居民小组长、楼栋长等组成主动发现工作队伍，建立关爱援助困难群众基本信息数据库并分类建档，实现对象识别精准。困难群众的需求呈多样化，关爱援助工作基本建立了精准需求评估机制，掌握关爱援助对象个性化需求，精准对接援助资源，实现困难群众需求与政府救助资源、社会关爱援助资源高效且有针对性的对接。关爱援助体系中的中心和站点由政府购买专业的社工机构来承接服务，政府对其实施严格的监督管理，确保服务质量。
2.实现“基础工作+特色项目”的新型救助方式
成都市原来的救助方式主要是为满足相应条件的困难家庭提供低保、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等基础性救助服务，这些救助是普惠性的，虽然可以满足困难群体的基本生活需要，但难以满足部分特殊困难群体多元化的发展需求。成都市通过建立社会关爱援助体系，创新了特殊困难群体的援助方式，探索专业领域社会工作介入社会救助的手段和方法，采取“基础工作+特色项目”方式，对关爱援助对象展开细致的需求调查与评估，详细掌握关爱援助对象个性化需求，精准对接援助资源，实现困难群众需求与政府救助资源、社会关爱援助资源高效且有针对性的对接，通过基础救助与特色救助项目结合的救助方式来提升困难群体的获得感和满意度，增加社会救助的精准性。
例如，近3年来成都市郫都区关爱援助服务中心的社会工作者共开展了3996次需求评估，制定了2358份精准化援助方案，涉及的特色救助项目包含残疾人生计发展、家居改造、因病致贫家庭医疗援助、困境儿童援助、困境老人援助等20余项（见表1）。
表1 成都市郫都区困难群众特色救助项目
3.实施“政府主导+多元参与”的新型救助治理
2014年《社会救助暂行办法》明确规定社会力量应积极参与社会救助，然而实施中成都市发现社会力量参与社会救助方面存在短板，包括社会力量参与持续性不足、社会力量参与衔接不畅以及社会力量参与的政策支持不够、监管不完善等。成都市通过建立关爱援助体系，引入专业的社会工作介入社会救助，实施“政府主导+多元参与”的新型救助治理，这有助于链接体制内外的各类救助资源，统筹社会力量并使之与政府救助有效衔接，激发社会各界参与社会救助的活力以弥补政府救助的不足。
在成都市的新型社会救助治理中，政府是主导，在救助政策法规的制定、救助资金的保障、救助制度的监管以及救助制度的建设上都承担着不可推卸的责任，这也是社会力量无法替代的责任和任务。成都市政府落实“一门受理，部门协同”工作机制，全面梳理分散在民政、医疗、教育、住建等各个部门的救助政策，向群众开展救助政策宣传的同时为各级政府日常的社会救助工作提高参考性依据，同时，借助关爱援助体系中的社会工作机构链接包括企事业单位、社会组织、高校、社区居民等各类资源，实现了多元社会力量的共同合作参与救助。
4.打造“智慧平台+社会救助”的新型救助模式
随着社会救助的目标从原来的反绝对贫困提升到反相对贫困，社会救助工作在救助对象动态监测、信息采集与多头管理、需求识别、服务递送等方面需要更精准的数据支持。为了提高救助效率，成都市积极打造“智慧平台+社会救助”的新型救助模式，通过整合大数据智慧化力量，积极改革创新，通过数字赋能，助力打通社会救助的“最后一公里”。
例如，温江区通过智慧救助平台搭建和手机端应用小程序开发，推动了救助工作的重塑与转型。首先，智慧化实现数据高效采集。温江区打造并发布了“温江民政”微信小程序并且同步上线“一键求助”和“信息采集”两大功能，可以在小程序上成功完成家庭信息、财产收入、居家环境（图片）、致困因素、求助事项等关键信息采集，提升了信息采集的效率。其次，大数据实现对象精准画像。低收入家庭在完成数据采集完成后，将生成家庭状况四色二维码，家庭状况与资源配置、监测周期、监督跟踪等进行精准匹配，通过对象分类可以帮助识别救助对象，给予及时救助。最后，智慧平台助力基层减负增能。智慧平台可以积极发挥基层村（社区）自治组织、社区网格员、小区物业人员、社工志愿者在低收入人口动态监测中的主力军作用，迭代更新救助工作服务模式，通过手机客户端，对象政策后台自动匹配，数据云储存、云共享、云推送、云更新一键完成，可以破解信息反复采集、无效采集、更新滞后等问题，助力基层救助工作专业化提升。
（二）成都市社会救助体系创新实践的特点
社会救助属于社会福利政策的一种，从社会福利政策视角看，学者吉尔伯特和泰瑞尔认为，对社会福利政策的考察与分析可以从对象、内容、递送和资金来源四个维度入手。当前成都市社会救助体系在对象、内容、递送和资金方面的特点如下。
1.对象拓展，低收入人口纳入动态监测范围
在共同富裕背景下，救助标准提高，救助对象范围扩展到低收入人口。为了及时发现低收入人口的救助需要，成都市加快建设低收入人口动态监测信息库，开展低收入家庭认定工作，确保低收入人口能够及时、全部纳入监测范围。在监测对象中，以低保对象、特困人员、低收入家庭、刚性支出困难家庭为重点，完成对家庭信息、财产收入、居家环境、致困因素、求助事项等关键信息智能化采集，化数据为资源，有效提高了信息的采集效率。同时，低收入人口动态监测信息库的建设完善了困难群众主动发现机制，有助于通过需求识别，快速预警，精准救助，针对性地对困难群体给予关心关注和常态化的救助帮扶。
2.内容多元，“物质+服务”提升救助专业化
相对贫困是一个典型的多维贫困概念，涉及社会生活诸多方面，也就是说，在共同富裕背景下，困难群体不仅需要经济支持，而且需要个性化的帮扶，以解决他们因经济困难而产生的社会的、身体的、心理的和行为的问题。成都市通过积极引入社会组织、爱心企业、社会工作等多元主体，可以灵活、有针对性地实施形式多样的救助项目，这些项目主要满足困难群体的个性化的发展需要，比如帮助困难学生获得教育培训机会、帮助困难女性获得就业技能和就业机会、帮助困难残疾人进行康复等，使原来主要针对绝对贫困的物质救助转化为针对相对贫困的“物质+服务”救助，实现了保障型和发展型救助并举，有助于社会救助充分发挥相对贫困的治理功能。
3.递送精准，构建以需求为导向递送方式
成都市通过社会工作者、社会爱心企业、社会组织等的引入，一定程度上转变了社会救助递送方式，丰富了服务递送内容，初步建立了需求导向的社会救助递送模式，能够为困难群体较为精准地提供有针对性的救助和帮扶，使原有的民政部门“有什么就给什么”转变为困难者“需要什么就尽量提供什么”，形成了精准性的“救助套餐”，以满足低收入对象的异质性和复杂性需求，有效提升了社会救助的实施效果，有助于“兜底保障”和“融入发展”双重目标的实现。
4.资金保障，合理规划资金分配提高利用率
资金保障是确保社会救助工作实施的重要基础，社会救助具有主要由政府财政提供资金保障的特点，所以合理规划各项救助财政预算、合理分配救助专项资金，动态追踪资金到位和使用情况是救助工作顺利开展的前提。从资金来源方面，除了主要的政府财政资金外，成都市积极统筹安排福彩公益金等财政性资金支持社会救助，同时鼓励和引导社会资金投向社会救助领域，构建多元化的经费保障机制。为了进一步提高救助资金的使用效率，成都市积极改革临时救助发放措施，临时救助备用金下放到镇政府（街道办事处），给予社区一定使用额度，用以发放急难型救助和小额救助，提高资金发放效率和临时救助及时性。区（市）县级以上民政、财政部门积极加强救助资金的使用管理，增强救助资金拨付的时效性、公开性，同时，强化救助资金使用绩效评价机制，提高了救助资金使用效益。
三、共同富裕背景下社会救助体系创新展望
（一）需求导向，构建解决相对贫困长效机制
成都市的经验表明，通过智慧平台搭建和社会工作全域介入，可以对低收入群众的基本情况和需求数据进行采集分析，并据此链接体制内外资源设计与提供需求导向的针对性救助帮扶，可以有效提高救助帮扶的精准度，更好地满足低收入群体的各方面的个性化需求。
应该说，坚持需求导向是我国构建解决相对贫困长效机制的前提和基础，更是共同富裕背景下新型社会救助体系建设的大势所趋。共同富裕背景下，除经济需求外，低收入群体实际上还有精神慰藉、社会融入、能力提升、自我实现等多元需求需要被满足，所以救助服务的递送，必须以低收入群体的实际需求为基础，这样才能最大程度地保障救助精准，提高救助效率。对于受助家庭，要通过个性化的帮助，去解决困扰他们和在不同程度上造成他们经济问题的社会的、身体的和心理的问题。这要求社会救助要始终坚持以救助对象的需求为导向，并且这种需求是随着新时代社会经济的发展而动态变化的，所以还需要对救助对象的需求进行动态监测，及时跟进并调整救助方案，不断提高救助帮扶的精准度和提升困难群众的获得感和满意度。
（二）智慧革新，数字治理助力精准救助工作
成都市温江区通过建立低收入人口动态监测信息库，实现了将低保、特困、低收入、刚性支出困难、“一老一小”中特殊困难对象全面纳入动态监测，这是精准提供针对性救助和帮扶的前提，是共同富裕背景下切实兜住兜牢民生保障底线的基础条件。
我国社会已经进入了以大数据、智能化为特点的数字化时代，强调智慧革新是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求，对于有效落实精准救助方针，提升相对贫困治理效能有重要意义。如何在人群中把困难群众精准识别出来，并根据他们困难的情况，针对性地给予相应帮扶和救助，是实现弱有所扶和筑牢共同富裕基础的必然要求。要有效实现低收入人口动态监测预警、需求识别的目标就必须积极借助技术手段，着眼智慧救助，加速实现社会救助体系数字创新，力求实现四项同步，即主动发现与信息采集同步、定期巡查与动态更新同步，需求评估与分类推送同步，资源配置与服务绩效同步，以此助力基层救助工作专业化提升，实现精准救助。
（三）协调整合，链接碎片资源高效发挥合力
成都市通过“五个联动”，包括联动部门、联动企业、联动基金、联动组织和联动志愿，积极打通救助资源壁垒和信息壁垒，为社会组织搭建资源整合平台，以项目为抓手，合理分配和对接社会资源，助力实现资源的高效统筹，使各类资源互为补充，形成了救助合力。
当前我国社会救助“碎片化”特征较为明显，一方面，城乡低保、临时救助、医疗救助、就业救助、残保津贴等救助制度条块分割；另一方面，信息资源、物质资源、人力资源等救助资源分散在不同的救助主体间，造成了救助资源的低效使用。随着经济社会发展，社会救助工作的复杂性和多样性日益增强，救助对象之间的异质性提高了对社会救助制度和资源协调整合的要求。因此，共同富裕背景下，首先要提高不同部门之间的统筹协调程度，明确部门职责，形成部门联动；其次，要积极打通不同部门、不同层级、不同区域间的信息共享渠道，形成上下纵向贯通、部门横向互联的救助信息共享机制；最后，要积极梳理和发现分散在不同主体间的救助资源，注重发挥不同资源的特殊优势，实现资源的有效整合，为精准施策、分类施策打好基础。
（四）多元治理，社会力量全域介入社会救助
成都市积极引导社会组织、专业社工、企事业单位、志愿者等参与社会救助转型升级，为困难群众提供更加专业精准的多样化社会救助服务，诸如困境儿童人文关怀、精障康复、心理疏导、陪伴计划、能力提升、社会融入、照料护理等，在汇聚社会资源、帮扶保护弱势群体方面发挥了积极作用。
对我国而言，社会救助是实现国家治理现代化的重要组成部分，是满足人民美好生活需要和促进共同富裕的重要制度保障。构建以政府为主导、多元主体共同参与的治理格局是社会救助体系创新的发展路径。慈善组织、社会组织、爱心企业、社会工作者、志愿者等均是多元主体的重要组成部分，而要实现多元合作共治格局，还需要进一步拓宽社会力量积极参与社会救助的渠道，通过设立社会救助服务项目、打造特色救助品牌等方式激发社会力量共同参与社会救助的活力。进一步加强社会工作力量的全域介入，发挥其在需求调查、资源链接等各方面的优势和作用，进一步有针对性地开展个性化和专业化的社会救助行动。