摘要：解决土地细碎化问题是推动农业适度规模经营、发展现代农业的必由之路。近年来，西北Y区积极回应农业经营主体对土地细碎化治理的诉求，因地制宜、分类施策，创新实施“一户一田”与“一组一田”模式成效显著。实践经验表明：土地细碎化治理是在多元共治的行动逻辑中以“党委把控底线、政府支持引导、村社统筹协调、农户主体参与”的组织化路径形成合力，再由“土地整治+互换并地”以及“虚拟确权+土地流转”的系统化机制推动土地适度规模经营，适应不同农业主体的经营需求，对农村发展产生综合效应，实现地尽其利的目标。西北Y区创新土地细碎化治理的实践对中国土地整治、适度规模经营及乡村振兴具有重大意义。
关键词：适度规模经营；土地细碎化治理；一户一田；一组一田
中图分类号：F325.25 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2022)05-0129-12
一、引言与文献综述
集中连片的土地是农业规模化发展的基础条件。当前，土地细碎化是我国现代农业发展的瓶颈，家庭联产承包责任制推行下的分田到户虽然保障了农户对土地的公平性需求且提高了农户种地的积极性，但以土地肥瘦、远近、水利等条件的“插花式”分配方式造成了小块土地分散的分布格局，再结合“内卷化”的小农家庭经营模式，二者共同阻滞了农业规模化发展。随着第二轮土地承包期延长且承包关系维持“长久不变”，这种以强调农户个体土地权利而固化农户分散地权的改革导致地块分散且面积小的配置格局被进一步锁定。据相关数据统计显示，全国农户家庭平均耕地面积为7.5亩，但地块零散分布的数量却多达5.7块，阻碍着农业发展实现规模经济。在过去生产力水平较低的情形下，小规模的土地匹配小农户落后的生产力，这种小农户家庭经营却有多重益处，如促进多元化的农业种植、降低农业生产风险以及缩小农户之间收入差距等，但随着社会生产力的发展，农业也朝着规模化方向发展，农业机械化投入的增加需要匹配相应的规模化土地，因此，土地细碎化带来的弊端也愈加显现：农户因地权固化而导致难以扩大农地经营规模；细碎化的土地不仅降低土地利用率和劳动生产率；也造成农地利用的“反公地悲剧”等。因此，土地细碎化治理日益成为农业适度规模经营、现代农业发展以及小农户与现代农业有机衔接的焦点话题。
农业农村现代化是我国现代化发展的内在要求。但目前而言，农业发展仍是我国推进现代化战略在农村的短板。在“大国小农”“人多地少”的宏观背景和资源禀赋下，小农家庭经营仍是中国农业发展的主要方式，但经营规模小、生产效率低的弊端阻碍中国农业朝规模化、集约化方向发展。因此，审视基本国情，坚持以小农为主体的中国特色农业现代化道路是我国农业发展的现实导向。党的十九大报告提出要“推动小农户与现代农业的有机衔接”，为以小农为基础的农业现代化发展指明了方向。但从现实来看，土地细碎化问题不仅是土地物理形态层面的细碎，更是土地产权层面的细碎，这两个问题交织影响农业农村发展，导致农业规模化发展难以成型、小农户与现代农业难以有机衔接。因此，解决土地细碎化问题是推动农业适度规模经营、实现小农户与现代农业发展有机衔接的根本前提。从国家政策看，2016年中央一号文件提出“鼓励和引导农户资源互换承办地块实现连片耕种”；2019年在《关于促进小农户与现代农业发展有机衔接的意见》中提出，要引导村组内农户互换并地实现“一户一田”。因此，国家基于发展实际出台的一系列政策为地方政府因地制宜实施土地细碎化治理提供了制度创新空间。
从现有研究来看，市场机制配置、行政力量主导以及村社自主治理是土地细碎化治理的三种途径。其中，市场机制强调在产权明晰、交易流畅的基础上推动土地流转，但在实践中却不可避免地存在交易费用过高的问题。行政力量主导强调政府自上而下以工程技术手段对土地进行整治以提高土地质量与改善生产条件，进而在行政力量主导中推动农村土地集中流转、为发展规模化农业奠定基础。虽然行政力量主导土地整治与流转的效果明显，但实践中容易忽视农户诉求，导致农户参与不足，且存在项目供给的“最后一公里”问题，使得土地细碎化治理没有达到应有的效果。村社自主治理强调发挥村社的主导作用，调动农户参与的积极性与能动性，以矛盾协商机制、利益分配机制和违约风险机制化解土地细碎化问题。近年来全国各地区因地制宜积极探索出土地细碎化治理的自主路径，如湖北沙洋县“一户一田”模式、江苏射阳县的“联耕联种”模式、以及山东“土地托管”模式等，都取得了良好的效果。然而土地细碎化治理是一项系统性工程，不仅需要改变土地细碎的物理形态，还需要系统性的配套措施为农业规模化发展奠定基础，包括地权改革、市场化流转等措施。很显然，单一的市场化和行政化路径没有实现治理的系统化要求，在实践中效果并不理想。自主治理路径虽然满足了小农户的适度规模经营诉求，但各地的实践却并未提及如何满足规模经营主体的用地需求，发挥土地最大化效益，实现土地的规模经济。从区域发展看，农业发展不仅需要满足小农户家庭经营的需求，更要重视规模化主体在现代农业方面的技术、资金和管理等优势，并在发挥优势的基础上服务与联结小农户。因此，如何利用有限土地满足不同主体的农业经营需求，实现不同规模的农业适度经营，进而促进经济效益和社会效益的双向增进，是一个值得研究的问题。
近年来，Y区因地制宜、分类施策，通过土地细碎化治理实现“一户一田”与“一组一田”的土地适度规模经营格局。通过整合农户分散的土地，发展规模化农业，满足不同农业经营主体对规模化土地的利用需求，释放土地利用的最大化效益，在经济、社会和生态等维度成效显著，对农业农村发展产生系统性影响，实现地尽其利的目标。我们基于317个村庄土地细碎化治理的实地调研，分析土地细碎化治理的机理和机制，以期为全国土地细碎化整治、土地流转、适度规模经营及小农户与现代农业有效衔接提供理论支撑和现实借鉴。
文中问题意识与经验材料来自课题组于2021年4月、6月和11月在Y区开展的调研，调查内容不仅涉及土地细碎化治理，还包括农业适度规模经营、现代农业发展、基层社会治理和乡村振兴等内容。相对于南部山区的沟壑纵横，Y区土地细碎化治理主要集中在北部地势平坦的风沙草滩区。因此课题组以北部草滩区土地细碎治理实施村为样本，以半结构式访谈对当地农业农村局、政策研究室、统计局、国土局等政策制定者和工作人员进行访谈，并且深入到田间地头实地考察各村土地细碎化治理的实际状况，深入了解土地细碎化治理的模式与机制。
二、地方实践：Y区土地细碎化治理的模式及其成效
Y区位于西北地区S省北部，县域内以明长城为界一分为二，北部为风沙草滩区，地势平坦，农业发展基础好，北部区域面积约占全区总面积的3/4；南部为黄土丘陵沟壑区，约占全区总面积的1/4。长期以来，土地细碎化问题制约Y区的农业农村发展，细碎分散的土地不仅制约现代农业的发展，也对农户生产生活带来诸多负面影响，农户对于土地连片发展规模化现代农业的诉求强烈。近年来，在国家宏观政策指引下，Y区因地制宜，创新实施土地细碎化治理发展适度规模经营，取得显著成效。根据土地产权整合方式、土地经营主体与经营范围的不同，Y区土地细碎化治理分为“一户一田”和“一组一田”模式。截至2021年底，Y区实施土地细碎化治理推动土地适度规模经营约50万亩，共涉及12个乡镇127个村，占全区317个行政村的40%。“上图入库”高标准农田43万亩，先后共有3万多农户实现“一户一田”适度规模经营，户均耕地由8.5块变成1块，部分条件允许农户将大部分土地流转至规模经营主体处发展现代农业，实现“一组一田”的适度规模经营格局。
（一）“一户一田”模式:“土地平整+互换并地”实现按户连片耕种
“一户一田”模式是指在稳定农户土地承包关系、尊重农户意愿的基础上，村组内农户以互换并地的方式实现分散地块集中连片，进而通过土地集中整治，消除不同地块的质量差异，实现“小田变大田”“多块变一块”，再依据村民二轮确权分配的土地面积重新划定分配土地，实现一家一块田的适度规模经营格局。该治理模式主要满足小农家庭的土地连片耕作需求。此外，在村集体统筹下农户可将土地托管至专业化社会服务主体进行统一耕种，实现“土地规模化+服务规模化”的双重效应。村集体再引导不愿种地的农户依合法流程将土地流转给龙头企业、专业大户等主体发展现代农业，发挥连片土地的规模经济。“一户一田”模式中地块从分散到整合的实现形式如图1所示。其具体做法分为六步：一是丈量土地，明晰权属。由村两委领导各村民小组对全村土地进行丈量登记，明确各农户二轮承包土地面积和权属并对全村公示。二是统一收回，集中治理。由村集体统一收回土地，与农户协商制定土地综合治理方案，对土地进行集中治理。三是整治土地，提高质量。由于不同的地块存在质量差异，政府通过土地整治项目对土地进行平整以及完善农田基础设施，如增加农田电网、灌溉设备等，以提升农田质量。四是互换并地，土地连片。村集体组织村民以抽签的方式将土地进行重新分配，实现“一户一田”。五是政府补贴，机械作业。在农户土地集中连片的同时区县政府出台农机购置补贴办法，支持农户购买农机，实行机械化耕种。六是合作联结，规模发展。推动“一户一田”后，区县政府引导新型经营主体从村集体流转剩余的土地，以政策优惠、贷款补贴等方式引导龙头企业、农户合作社、社会化服务机构等发展规模化农业，并帮扶小农户综合发展，推动小农户与现代农业有机衔接。
图1 “一户一田”适度规模经营实现形式
注：每个小方块代表农户耕作的地块。
“一户一田”适度规模经营改变了过去小农户分散经营格局，形成以家庭为单位的集中、独立的生产经营单位和服务需求单元，不仅实现了土地规模化经营，还实现了农业服务规模化。该治理模式（见图2）是政府“自上而下”支持引导与农户“自下而上”自主参与相结合而形成的，核心在于通过“土地整治+互换并地”方式实现“一户一田”土地分布格局，为农业适度规模经营奠定良好基础，进而促进农业生产成本降低、机械化水平提高、土地利用效率提升以及农业产量的提升。
图2 “一户一田”土地细碎化治理模式
（二）“一组一田”模式:“虚拟确权+土地流转”推动农业规模发展
在“一户一田”土地整治的基础上，部分土地流转需求较大的村组探索形成“一组一田”模式。首先，村集体以“虚拟确权”方式引导农户将手中土地入股至村股份经济合作社；其次，村集体再根据农户实际用地需求将距离近、质量好的小块土地优先流转给少部分有生产需求的小农户耕种，保障小农户的耕地需求；再次，将剩余大面积且连片集中的土地流转给种植大户或者农业龙头公司发展现代化农业。这种分配方式不仅满足了小农户的家庭生计需求，也推动了土地资源的高效配置。整合后的土地不再是一户一块田，而是一组一块田，为整村整组发展现代农业奠定基础（见图3）。
图3 “一组一田”适度规模经营实现形式
1.“虚拟确权”:土地流转的产权基础
“虚拟确权”即“确权确股不确地”，其中“确权”指明确农户的土地承包经营权以及具体的承包面积；“确股”指确定农户土地入股的数量和收益实现方式；“不确地”指村集体对农户的经营地块进行“虚拟化”设置，实现具体地块与承包经营权分离，以便村集体对连片土地进行规模化统筹配置。因此，通过“虚拟确权”重组农地产权结构，实现土地的“再集体化”，进而由村集体这个“中介”统一组织农地集中流转，为发展规模化农业奠定产权基础和组织基础。
2.“双向流转”:土地重配的实践方式
村集体在优先保障本村农户耕地需求的基础上，对不愿耕作的土地进行重新配置，将整理后连片的土地通过市场化机制流转至龙头企业或者专业大户发展现代农业，“失地农户”则可以凭借“股东身份”享受土地股权分红。首先，村集体统计村组内农户的种地意愿，通过意愿分类让农户自主决定土地是否进行流转。由于城市化进程中农户出现结构分化，已经完成非农转移的农户需要将土地流转出去获得额外收益，而未完成非农转移的农户则仍需以土地为生，因此，农户间的土地流转意愿存在差异。其次，通过地块分区将土地划分为“自耕区+流转区”。对需要土地自耕的农户，村集体优先将整理后的土地以“一户一田”就近分配给自耕农户进行家庭经营，再将分配后剩余的大片土地集中流转。这样既满足小农户对土地的自主性和利益性诉求，也使得土地得到充分利用，化解土地撂荒的问题。最后，通过市场机制以公开招标的方式将剩余的连片土地流转至龙头企业或专业大户，促进土地资源配置效率的提升，快速推动发展现代农业。
“一组一田”模式（见图4）的核心在于通过“虚拟确权”实现农户承包经营权与具体地块分离，进而在“意愿分类、地块分区、招标流转”的三重机制运作中优化土地配置格局，不仅满足本村农户土地流转与自家耕种的需求，也满足新型经营主体的规模化用地需求。此外，地方政府支持组建以“镇—村—组（总社—分社）”为框架的联合社模式规划土地利用与农业发展，因地制宜发展产业，实现统分经营。其中，“统”体现在镇级联合总社统筹全镇资源，因地制宜指导全镇发展；“分”体现在村级合作社为本村发展提供技术指导，组级合作社则具体落实镇级与组级合作社的发展规划。“总社—分社”的发展框架推动着“一户一田”与“一组一田”土地适度规模的高质量经营。
图4 “一组一田”土地细碎化治理模式
通过上述分析看到，“一户一田”与“一组一田”模式的创新之处在于，在坚持土地集体所有制和保障小农户土地承包经营权的前提下，通过“互换并地”与“虚拟确权”实现公平与效率并存的土地配置方式，满足不同产业发展主体对土地充分利用的需求，实现经营主体与土地规模耦合，即在农业人口较多的村庄实现“土地规模化+服务规模化”的“一户一田”适度规模经营格局；在非农转移较多的村庄通过土地流转实现“一组一田”的规模化现代农业发展，不仅提高农地利用效率，也促进小农户与现代农业有机衔接，具有推动经济和社会发展的双重意义。
（三）多维成效：地尽其利的具体表现
1.经济发展层面
首先，土地细碎化治理实现后人均生产总值与人均可支配收入的提升如图5、图6所示。自2017年土地细碎化治理实施以来，人均生产总值和人均可支配收入逐年提升。其次，土地产出率提升。整治后的土地粮食生产增产幅度可达35%以上，玉米平均亩产由550公斤提高到750公斤，最高达到1200公斤；马铃薯亩产达5000公斤以上，每亩比原来增产20%以上。再次，集体经济增强。土地规模化发展也为村集体发展产业点奠定了基础，推动着集体经济发展质量的提升；最后，粮食安全得到保障。“一户一田”和高标准农田项目的建设，增加了Y区耕地的有效灌溉面积和旱涝保收面积，粮食增产达到1.4亿公斤。
图5 Y区土地细碎化治理村人均生产总值趋势
图6 Y区土地细碎化治理村人均可支配收入趋势
2.村庄治理层面
土地作为农村最根本的生产要素，土地产权与乡村治理有着天然的内在强关联性。农户在连片的土地上经营使得农户家庭成为独立的生产单元，不仅增强农户自主经营的独立性，也弱化农地利用的“反公地悲剧”。一是邻里矛盾减少。通过土地细碎化治理明晰农户土地产权，有效化解因土地四至不清、边界纠纷导致的邻里矛盾。二是基层组织的治理能力提升。随着土地集中连片流转发展适度规模经营，村集体产业和经济实力日益壮大，村民与村两委之间的凝聚力也逐步增强，基层自治组织的治理能力显著提升，也进一步促进基层党组织服务能力和乡村综合治理能力的提升，有利于和谐村庄的构建和农业农村现代化的推进。
3.农业生产层面
一是农业机械化率的提高。随着土地的集中连片，地方政府通过农机补贴、贷款补贴支持农户购买农机工具，提高农户耕作的机械化水平。北部滩区的农业机械化水平平均在75%以上，部分村组达到80%，在“一组一田”村组的农业机械化率已达到100%；二是降低了农户的劳动强度。访谈数据统计显示，土地集中连片后，农户每年用于耕地投入的劳动时间由原来的20—30天减少为1—3天，劳动时间缩减了85%，节约了农户宝贵的劳动时间，有利于农户生活幸福感的提升。
4.生态环境层面
随着土地细碎化治理的推行，首先是农田的基础设施以及周围环境得到改善。通过高标准农田建设，推动农地周围植被覆盖率提升，水土流失面积减少等，保护了农村生态环境。其次由于村集体经济的发展壮大，村集体持续完善乡村环境保护制度机制与实施措施，村民的环保意识也随之不断增强，人居环境整治行动增多，因此促进了村庄生态环境质量的提升。
三、多元共治：土地细碎化治理的实践机制
土地细碎化治理是一项复杂的系统工程，其有效实施需要多元主体共同参与形成合力。多元共治模式中的土地细碎化治理是多元主体共同参与形成合力推动政策执行的过程，通过各主体综合使用行政、经济、社会等多种手段，最终实现集体一致行动。在具体实践中，Y区党委、政府、村社组织、农户均发挥不同作用，形成系统性的治理机制（见图7）。
图7 土地细碎化多元共治机制
（一）党委：把控底线与组织建设
1.制度底线:以基本原则支撑制度创新
制度创新需要在坚持基本制度与原则底线的前提下进行。在实践中，Y区以中央、省市政策文件为依据组织实施土地细碎化治理工作。其中，为保障目标任务的顺利达成，Y区规定土地细碎化治理“五个坚持不变”的底线原则：坚持土地集体所有性质不变；坚持家庭联产承包责任制不变；坚持村民小组互换地块的面积和范围不变；坚持土地承包的农户人数不变；坚持土地用于现代农业发展的方向不变。政府在明确“五个坚持不变”的前提下，为土地细碎化治理明确了行动方向。地方党委依据国家政策设定的底线原则为基层组织因地制宜探索土地细碎化治理提供着制度创新空间。在制度底线之上，任何有利于实现制度目标的制度安排都具有合理性与合法性。
2.组织建设:以人才建设保障政策实施
在土地细碎化治理政策推进过程中，Y区把基层组织队伍建设作为“三农”工作的首要任务，重点培养有丰富基层工作经验的乡镇干部，提拔有能力、成绩好的扶贫干部，培优建强基层“三农”工作队伍。在实施土地产权改革过程中，以农村集体产权制度改革为抓手、以土地细碎化治理为导向，与乡、村两级书记签订责任状，以政策实施成效作为党建述职考评的重要依据，并且将各级领导干部的工作成果纳入绩效考核指标当中，与工资激励直接挂钩，激发干部干事创业的积极性，保障政策实施的进度和力度。通过加强对基层组织的队伍建设，Y区组织和人才保障着土地细碎化治理工作的有效度。
（二）政府：制度供给与资源输入
1.政策宣传:政策推行的有效引导
在土地细碎化治理实施前期，区政府涉农部门同各乡镇政府、村党支部以及驻村工作队召开政策宣传会，传达中央、省、市政策文件内容和项目扶持办法，并提出具体的实施要求，确保政策内容和文件精神宣传到位。乡镇政府在宣传政策时采取划片集中宣传和逐户精准宣传相结合的方式，推动实现政策的全面精准传达。在土地细碎化治理实施过程中，市、区、乡三级政府涉农部门组建督导组，平衡政策实施过程中的多元主体利益，化解政策实施过程中产生的各类矛盾，督导政策的落实，推动政策实施的进度，并向暂未实施土地细碎化治理的区域积极宣传土地细碎化治理成果和政策内容。
2.资源输入:政策实施的基础保障
土地细碎化治理是农业适度规模经营的基本前提，然而村庄内部没有足够的资源独立开展此项系统性工程。因为土地整治不仅包括互换并地的土地调整工作，还需要开展后续的平整修整土地、土壤肥力培育、农田水利配套等基础设施建设活动，但这些农田基础设施建设需要投入大量资金，村集体和农户往往难以自主负担大量的开支。因此，地方政府的资源输入为治理土地细碎化提供着物质基础保障。在实践中，Y区安排专项资金支持土地整治。首先，在村组层面。对首批整村整组完成土地整合的村庄给予现金奖励，并且对集中流转土地500亩以上的出让方给予现金奖励；其次，在新型经营主体层面。龙头企业、专业大户等新型经营主体通过流转土地发展现代农业，政府在资金支持外，还在高标准农田建设、宽幅梯田改造、农机农技服务、产权交易网络平台建设等项目给予大力支持，充分发挥土地细碎化治理的综合效应。
（三）村社：组织动员与协调引导
作为党在农村基层工作的战斗堡垒，农村工作的各项方针、政策都需要村社集体具体落实和完成。相比于其他社会组织，村社集体具有“熟人社会、村民自治和土地集体所有制”无可比拟的制度优势和社会基础，可以综合运用正式和非正式手段减少土地治理的交易成本。因此，在土地细碎化治理过程中，Y区村社集体充分发挥组织统筹与利益协调功能，以“少数服从多数”的原则将农户个体差异化的利益诉求转变为集体一致行动共识，推动土地细碎化治理工作的顺利进行。
1.意见统合:集体行动的前提条件
通过调研看到，在土地细碎化治理政策推行过程中遇到最大的难题是部分对政策理解不到位担心利益受损的农户不同意土地集中连片。虽然土地整治对所有农户都有正外部效应，但土地产权整合带来的利益分配并不会呈现完全对称性，在农户“理性经济人”的计算中必然会有部分农户不同意产权整合。在Y区土地细碎化治理政策实施村，部分农户不愿意参与土地细碎化治理。由于土地的不可移动性，意见存在分歧的农户将致使整村土地治理的集体行动失败。在政策推行的过程中，由于部分农户对土地“确权确股不确地”这种“虚拟确权”的原理不理解，政策实施难以统一，但村干部以沟通的方式详细解释政策内容以及政策推行预期带来的好处，引导农户将个体差异化诉求转变为集体行动共识，形成公共利益，说服农户同意进行地块合并与重新分配，提高土地细碎化治理工作的推进效率。
2.利益协调:土地重配的矛盾化解
在土地重新划定分配环节容易引发各主体之间的利益张力问题。因此，土地细碎化的顺利实施需要协调化解农户与农户、农户与集体之间的利益矛盾。如何确保土地公平公正重新分配是化解利益矛盾的关键。为公平公正分配土地，Y区村集体组织村民以抽签的形式分配土地，即部分村组通过抽签确定村民分配到的土地的具体地块；还有部分村组为保证最大化公平实施两轮抽签：第一轮抽签先确定农户的分田顺序，即农户之间的互换并地次序；第二轮抽签确定具体地块，即确定农户分到的土地的四至和产权权属。抽签步骤和过程公开透明且接受村民监督，避免在土地分配环节出现矛盾纠纷。此外，由于因地力质量差异导致的部分农户不愿参与土地重新分配的问题，部分村组党员积极响应党委的号召和领导，带头选择地力质量等级相对较低的土地，把地力质量相对较好的土地优先让村组非党员家庭、贫困户进行选择，以利益让渡方式有效化解因地力质量差异导致的政策实施受阻问题，加快土地细碎化治理落实的进度。
（四）农户：积极参与与自主制定
土地是农户赖以生存的生产要素，土地细碎化治理与农户的切身利益密切相关。因此，作为农业生产主体和收益主体的农户，改善生产环境、提升农业生产效益的土地细碎化治理，会激发农户参与的内生动力。
1.积极参与:内在需求推动产权整合
土地细碎化治理政策的推行涉及每个农户的切身利益，在政策推行的过程中需要激活农户的主动性与能动性。当细碎化土地成为农业增产、农户增收的阻碍时，农地治理与产权整合则成为农户的内在需求，农户便自愿参与其中。Y区政策实施村大多数农户对土地细碎化整治推动连片耕作的需求较强，因为细碎化土地的弊端愈发明显，阻碍着规模化经营和农户增收。因此，大多数农户积极响应土地细碎化治理，并且农户与农户之间自发调整地块和经营权，推动细碎化土地实现集中连片，由此形成农户自愿参与形成集体一致行动的局面。
2.自主制定:灵活自主调整分散地块
为提高农业生产效率，减少农户的劳动时间，土地细碎化治理实施村的村民自主制定土地互换策略，即农户以分到的大块土地为基准，通过与其他农户协商调换自家小块土地，各家的土地多块变一块，实现“一户一田”适度规模经营格局，推动农户发展规模化农业，但前提是地块的质量大致相同。通过自主制定土地互换方式，有效化解因土地分配而产生的矛盾，实现了土地集中连片，推动农户适度规模经营。此外，村集体和本村农户商定土地细碎化治理、土地流转和产业发展规划的具体方案，经村民大会通过后予以执行。
在以多元共治为特征的土地细碎化治理体系中，地方党委以底线把控与组织建设双元推进土地细碎化治理政策的实施，以底线原则的设定保障土地用途、性质不变和农户利益不受侵犯，为政府和基层组织推进土地细碎化治理提供制度创新空间；地方政府通过制度供给与资源输入为土地整治与流转提供物质基础和产权基础，有效保障土地细碎化治理的顺利实施。村社组织主要发挥统筹协调作用：一是自下而上将地方政府的制度供给内化为具体的治理实施方案；二是组织农户积极参与土地细碎化治理，统筹农户差异化意见，有效避免土地分配时可能出现的利益矛盾，打通土地细碎化治理“最后一公里”的堵点；农户基于农业生产效率与效益提升的内在诉求自主参与土地互换，自主协商土地整理与互换地块的具体方案，以农户为主体的改革内生动力得到充分的发挥。因此，在多元共治的行动逻辑中，各主体发挥相应的作用并形成合力，推动土地的高效整合和利益矛盾的有效化解。
四、结论与启示
在土地细碎化条件下改变土地细碎分散格局、化解土地细碎化带来的诸多弊端、推动形成适合不同农业主体经营的土地规模与格局，提高土地配置效率、发挥土地规模经济、促进小农户与现代农业有机衔接，实现地尽其利的目标。Y区的实践经验表明，“一户一田”与“一组一田”模式的顺利推行，是在多元共治的行动逻辑中发挥多元主体合力作用，进而推动土地细碎化治理政策的有效实施。其中，“一户一田”模式主要满足小农户发展需求，在“产权重组+互换并地”框架下促进小农户发展农业适度规模经营，是满足小农户生产、提升小农家庭经营优势的重要途径；“一组一田”模式则是在“一户一田”基础上对土地流转需求较大的村组进行改革，由村集体以“虚拟确权”将土地进行“再集体化”，通过“双向流转”将土地高效配置给规模化的农业主体发展规模化、集约化的现代农业，发挥土地规模经济。在“一户一田”与“一组一田”模式推行下，小农户与规模化经营主体的用地需求均得到有效满足，实现公平与效率兼顾的制度创新。不仅在经济发展方面取得显著成效，而且对生态环境改善、基层社会治理以及乡村振兴等产生积极影响，实现地尽其利的目标，这为当前我国在“大国小农”基本国情下发展现代农业、促进小农户与现代农业有机衔接进而推动乡村振兴提供了一条可行的发展路径。
Y区土地细碎化治理的启示在于：第一，土地细碎化治理是在制度目标与制度底线之间的制度创新活动，需遵循因地制宜、分类施策原则，结合顶层设计与基层探索有序推进土地细碎化治理活动。针对区域发展差异，政策的推行应满足多元主体之间的差异化需求。第二，土地细碎化治理是一项系统工程，需要统筹多元力量合力推进。单一的行政推动、市场机制和自主治理路径无法有效化解土地细碎化问题。土地细碎化治理需要充分发挥各主体的作用，即地方党委的制度方向把控作用、政府的支持引导作用、村社主导的协调作用以及农户的能动参与作用等，在多元共治的逻辑中多元主体形成合力，以系统化路径实现土地细碎化的有效治理，推动现代农业发展与乡村振兴。第三，土地细碎化治理更应注重服务小农。在农村劳动力非农转移与小农坚守土地并存的局面下，“谁来种地”与“怎样种好地”是乡村振兴战略面对的现实问题。分散的小农家庭经营与社会化大生产之间的矛盾是现阶段我国农业现代化发展的基本矛盾。在“大国小农”和“人多地少”的情况，数量众多的小农户仍是我国农业发展的主力军，然而细碎化土地导致小农户在农业生产方面的投入产出比太低。土地连片集中规模化经营不仅要满足规模化主体的需求，更要满足小农家庭的适度规模经营需求，这具有重大的经济社会意义，即在保持小农家庭经营的基础上，通过土地细碎化治理发展适度规模经营，是推动小农户与现代农业发展衔接的重要基础。因此，通过土地细碎化治理为适度规模经营的农业现代化服务，是当前推进农业农村现代化的关键。