摘要：在健康贫困问题突出和新农合大病保险全面推开的背景下，首次实证检验新农合大病保险对农村家庭贫困脆弱性的影响。实证研究发现，在中国贫困线标准下，实施新农合大病保险使农村家庭贫困脆弱性发生率显著降低7.28%；并且在考虑不同贫困概率阈值和政策实施效果滞后性等情形下，实证结果仍然具有稳健性。机制分析发现，新农合大病保险使医疗费用占家庭总消费支出比例显著减少0.0334个单位，抑制了疾病对家庭消费的挤出，进而缓解了贫困脆弱性。异质性分析发现，新农合大病保险对中西部地区效果大于东部，同时对重大病样本的效果弱于非重大病样本。最后，提出各地区统一新农合大病保险保障内容、完善筹资机制、探索个人支出封顶线机制，进一步缓解农村家庭长期贫困。
关键词：基层治理；政策执行；模糊—冲突模型；流动摊贩治理
中图分类号：C939 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2021)11-0083-11
一、城市基层官僚“情与理”的政策执行困境
政策执行是将政策观念、文本转化为政策效果的过程，是实现政策目标的直接途径。政策执行者往往有意愿和能力对政策进行重新设计和安排，法律法规在他们手中转变为真实可感的政策。城市基层官僚在公共政策执行过程中发挥着至关重要的作用，他们是“处于基层、直接与公民发生互动，并对政策执行具有实质判断力的政府工作人员”。城市治理基层官僚即街头官僚处于官僚制金字塔的最底端，基层官僚的政策执行既受压力型体制、科层结构的体制影响，也与自身利益等因素相关。学者们对政策执行概括了多种解释逻辑。不少学者从利益、政策、体制三方面对政策执行进行解释，基层政策执行主体谋求自身利益导致政策执行“走样”、政策自身存在缺陷使得政策难以施行、中国政治体制的内在张力导致政策与执行间产生矛盾。压力型体制、高位驱动的政策推动方式是中国特有的执行情境，上级政府要求下级政府全力完成特定任务；在压力型体制下基层形成规则顺从，但中国的层级性治理容易产生失真性执行，基层政府运用自由裁量权对政策进行再规划。国家政策一统性背后，政策执行过程的灵活性是一个不可缺少的运行机制。在自上而下的层层加码之下，基层官僚基于自身利益考虑，容易在政策执行中产生“避责”行为。由于政策执行行为的避责逻辑，政策效果有时会大打折扣。
城市基层治理涵盖的内容不仅包括常态化的社区治理，也包括动态化的流动摊贩治理。在现代城市基层治理更加注重“以人为本”的环境下，在以城市弱势群体为政策执行对象的治理过程中，避责、压力型强制都不是基层官僚的执行逻辑。在面对繁琐和复杂的社会问题时，基层官员执行行为既有基于压力型体制下对正式权力资源的运用，也有对权力的非正式行使。在压力型体制和政策目标层层分解之下，基层官僚在执行政策的过程中，有时“一刀切”，禁绝一切与制度设计背离的行为；有时采用柔性的方式对执行对象进行规劝；有时软硬兼施、适时变通；有时放任、不执行。
城市基层官僚面对复杂的执法现实往往备受情、理、法的煎熬。“软硬兼施”成为城市基层治理政策执行的行动逻辑，在拆迁、老旧小区改造等政策执行实践中广泛存在。规则、常理、人情，是现代基层管理者在“以人为本”治理理念下面临的困局。强制执行则产生对抗，柔性执法则影响效率，基层官僚在政策执行过程中如何平衡，才能更好地实现政策目标？面对冲突时基层官僚会有怎样的策略和行为？现代城市基层治理坚守的以民为本是如何重塑政策执行逻辑的？这是本文将要回答的问题。
二、理论分析：模糊—冲突分析框架及其改进
（一）模糊—冲突理论模型及政策模糊性
Matland提出模糊—冲突理论模型，推动政策执行理论的进一步发展。他将政策执行分为四类（见表1）：（1）当政策模糊性和冲突性都较低时，执行是“行政性执行”过程。在“资源”充足的情况下，政策执行的成功即可保证。这实际上是政策制定者与执行者梦寐以求的理想情境。（2）当政策模糊性低但冲突性高时，执行是“政治性执行”过程。“权力”决定政策执行结果，执行者权力足够强大以促成目标协调一致的情况下，政治性执行才有可能成功。（3）当政策模糊性高但冲突性低时，执行是“试验性执行”过程。这时政策目标往往是不清晰的，不同的“情境”决定不同的执行结果。（4）当政策模糊性和冲突性都较高时，执行是“象征性执行”过程。足够强大的政策参与者联盟确保执行的成功。
表 1 模糊—冲突模型
公共政策的模糊性与基层官僚的自由裁量权存在一定的相关性。模糊性是指政策目标和实现手段的模糊性。孙志建对模糊性进行了更为详细的界定，他提出管理学视角下的模糊性包括目标模糊、角色模糊、职责模糊等。模糊性是必然存在的、是政策的内在特征。公共政策的模糊性常被视为政策执行的负面影响因子，不少学者认为模糊性是造成政策执行偏差的重要因素。胡亚飞指出模糊政策执行的行动特征一是上传下达的政策具有高度模糊性时，基层政策执行者会依照其上一级领导的授意、意图来执行政策、而非依据最高权威中央政策的政策来执行；二是基层政策执行者会选择政策相对明晰的部分进行政策执行。且认为模糊—冲突模型在解释模糊政策执行时解释力不足，应对其加以修正。樊红敏等指出由于政策模糊性的存在，基层政府在政策执行中存在弹性应对、责任倒挂等策略化行为。还有一部分学者将模糊性视为公共管理的一种决策技术和治理策略。韩志明指出政策的模糊性可以形成不同的治理效应，模糊性体现了政策的包容性，能提高政策的适应性、增强社会的自主性。杨宏山提出基层政府面对模糊性政策，当自上而下的激励力度很强时，政府会运用自由裁量权积极开展试验性政策执行，通过细化政策执行方案来对政策进行再规划。
（二）模型存在的问题及对政策冲突性的进一步阐释
模糊—冲突理论模型常被看作是静态的模型，却没有给政策的动态性分析提供足够的空间，没有考虑随着时间推移外界情况变化的动态过程。政策执行过程具有复杂性和多变性，模糊—冲突模型不只是一个静态的模型，要将其置于一个政策动态发展的过程中。一项政策在不同的时期会发生略微的变化，如遭遇重大危机时，一些政策目标会突然有所变化，政策的执行模式也会相应发生变化。本文从政策过程的不同阶段分析模糊性与否，同一政策在不同的阶段模糊性不同。另外，Matland模糊—冲突理论模型简单地以“高”和“低”来表述模糊性和冲突性的程度。“高”和“低”的具体衡量应予以更具体的描述。
模糊—冲突理论中的冲突性是政策过程的多个参与者存在政策目标或手段认同上的不一致，是相关政策主体之间基于利益进行的博弈过程。冲突性包括政策目标之间的冲突，也包括政策与政策执行者、参与者之间的冲突，还包括不同执行机构之间的利益冲突。学者们对模糊—冲突理论模糊性的研究和讨论较为充分，对冲突性的政策研究相对缺失。竺乾威分析政治性执行模式并对模糊—冲突模型中政策冲突部分进行了改进。他指出Matland的模糊—冲突模型中的“冲突”是就某一特定政策而言的，但在中国的制度环境下，往往是某一单项政策很明确，却与政策体系中的其他政策发生矛盾和冲突。李燕、尚虎平等对公共政策冲突的界定分为三种类型，一是上下级政府之间的政策冲突，二是同级政府部门政策的不一致甚至相互矛盾，三是新旧政策的脱节及不一致。政策冲突具体表现为价值观冲突、政策目标冲突、政策工具手段冲突、政策结果冲突。吴宾等对冲突性的界定偏向于上下级政府之间的政策冲突，中央与地方的政策冲突体现在地方对中央政策的采纳意愿低、政策在层层传递过程中出现下级政府的重新解读、上下级政府的利益冲突。本文对冲突性的界定侧重于政策执行者与执行对象之间的冲突，以关系紧张、冲突显现、无冲突来衡量冲突有无及其程度。在政策过程的不同阶段，模糊性及冲突性水平不同，政策执行者的策略及行为逻辑也随之改变。
三、案例研究：城市基层流动摊贩治理的政策过程分析
流动商贩治理向来是城市管理的难点，放任会影响市容；禁绝则产生矛盾冲突。制度设计与现实执行有矛盾，政策严控与现实需求有冲突。在城市管理执法领域，政府的管理逻辑、社会的公平逻辑和民众的生存逻辑似乎存在一定的冲突。根据政策文本分析，可以将城市管理中对流动摊贩的治理划分为四个阶段：严令禁止阶段、宽松阶段、再次禁止、常态化执行阶段。在不同的政策阶段冲突的程度不同。
(一)政策明晰、关系紧张阶段：硬执行
21世纪初，随着城市化的发展，城市治理不断加强。根据《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）的要求，2000年9月8日，国务院办公厅颁发《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），规定城市管理行政执法的范围主要包括：市容环境卫生管理方面处罚权、强制拆除不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物或设施；工商行政管理方面禁止无照商贩、禁止违章出店占道经营的行政处罚权等7项。全国各地相继出台了相关规定，如2004年上海市人民政府令第17号发布《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，规定建设、市容环卫、公安、工商等有关行政管理部门应当配合区县城管大队做好城市管理相对集中行政处罚权工作。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》规定流动无照经营、市容环境卫生等城市管理方面的处罚权统一由城管执法机关行使。
在这样的政策指引下，执法者针对占道经营、流动商贩的政策多年来都是严令禁止。但也分为两个阶段，第一阶段是以执法大队站街巡逻为主，对所有不符合条件的商贩和店铺进行取缔；第二阶段是2009年前后多地实行的“疏堵结合”式管理。这是随着政府职能转变和行政管理体制改革逐步完善而推进。但事实上，还是普遍程度上的严令禁止，才会上演一幕幕砸摊子、抢车子的对抗战。在这一阶段，政策的冲突性非常明显。个体经营者和居民的利益受到了极大的冲击，人们怨声载道：早餐店都整治没了，吃早饭不如以前方便；小摊贩很少了，买菜不方便；生活变得不如以前便利。
高度明确清晰的城市管理行政执法政策，整治严禁占道经营、流动商贩，但政策参与者的利益无法得到协调，明确的政策目标在不同利益主体间是不相容的。一项政策，执行结果偏离了政策制定者的初衷、社会的价值取向或公民的现实需求，那么政策执行必然很难成功。
面对高冲突的政策，政策执行者—城市管理行政执法者拥有足够的权力，他们直接与公民发生互动，并对政策执行具有实质判断力。执法者是怎样的执行逻辑呢？
“虽然我们店是有证经营，但城管一来，我们就得关门。城管想查你的时候，就很严；检查不严的时候，我们才敢偷偷开门。”（访谈资料201910-HDQ-DZ）
“不是一定非要打击取缔这些小店，不能全给治理没了。都轰走了我们当地人买东西也不方便。但我们有考核任务，我们也只能强制执行。从17年到现在，我们关了好多店了。市区三环四环的，都没有什么卖菜的店了；这五环六环的大型农批市场也都基本关了，治理得很快。”（访谈资料201910-HDQ-ZF）
“我们部门严格按照上级指令，市里要求我们查无证经营的店，手续齐全的才予以保留；区里要求我们同时检查减污设备是否齐全；镇里城管执行时，会强制性地取缔小餐馆、小摊贩，脏乱差的店全都强令关门，政策效果立竿见影。” （访谈资料201910-HDQ-ZF）
政策执行过程中，面对清晰强制的政策，执行人员会制度化地依法严厉执行政策。在大城市，产业边缘的流动摊贩、环境差且交通堵的大型批发市场，是与现代文明城市发展不相匹配的，因此各大城市在不断提高治理水平的过程中、在创建“全国文明城市”的激励下，纷纷对流动摊贩等边缘经济进行集中整治。政策执行者在面对上级严令和督查的阶段，会加强执法力度、并联合各部门进行联合执法。
(二)政策明晰、无冲突阶段：软执行
治理流动摊贩的政策在2020年发生了重大的转折。在新冠肺炎疫情的重大危机背景下，3月18日，国务院办公厅印发《关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》提及“合理设定无固定经营场所摊贩管理模式，预留自由市场、摊点群等经营网点”。5月22日，“合理设定流动摊贩经营场所”第一次被写进李克强总理所做的政府工作报告中。5月27日，中央文明办明确要求“不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容”。5月28日李克强总理点赞“流动商贩”。6月1日总理在山东烟台考察时表示，“小店经济是人间的烟火，是中国的生机”；之后全国20多地响应号召倡导扶持地摊经济。在疫情影响下，这一倡导有利于促进消费、稳定就业。
在重大的突发危机之下，“地摊经济”从过去被城管“赶着跑”，到被各部门各地方“催着上”。各地纷纷出台相关政策，对流动商贩、占道经营等做出了宽松政策规定（如表2）。
各地基层政府在上级政府的政策指引下，纷纷开始鼓励原本禁止的“地摊经济”，鼓励各城区因地制宜制定各自的细化标准。基本宗旨都是在不占用消防通道、不影响交通秩序、确保安全等前提下，开辟摊点摊区。在突发重大公共危机后，出于经济因素的考量，政府对流动摊贩的治理政策较为明晰，不是禁止、而是大张旗鼓的鼓励。此时，政策参与者利益得以协调和实现，政策执行者与执行对象之间无任何冲突，是一派祥和的景象，政策执行达到了一种理想状态。政策明晰，且没有造成冲突，各政策主体之间的利益达到协调统一。
表 2 各地方政府对流动摊贩治理的政策规定
突如其来的新冠肺炎疫情，导致经济生活受损，就业形势严峻，使得流动摊贩有了前所未有的机会和生机。但此时地摊经济的繁荣发展暗藏着风险，作为不规范、影响市容文明的经济形式没有从根本上改变，这就为后来再次被禁止埋下隐患。
(三)政策高模糊、冲突显现阶段：软硬兼施的政策执行
在地摊经济发展繁荣了一段时间后，无序的环境滋生了混乱，不少媒体开始发声：一线城市不宜推行地摊经济。6月6日，北京日报评论文章《地摊经济不适合北京》，提出北京要减量发展和精细化治理。7日，上海市容管理人员称，“现在上海没有开放一处个人摆摊的地方”。8日，广州日报评论版对地摊经济做了降温处理，提出理性看待地摊经济，推动广州高质量发展。8日，《深圳特区报》称深圳作为国际大都市显然不宜一哄而上发展地摊经济。
这一阶段对占道经营、流动商贩的政策属于高模糊、高冲突阶段。未出台明确法规严令禁止，但城市管理执法人员的新一轮驱赶商贩表明了政策导向即禁止。发生这一转变的原因，除了摆地摊回归理性、疫情常态化和生活回归正常外，一个不容忽略的原因就是“老大难”的管理问题。摆地摊衍生出的市容市貌、卫生管理、食品安全等问题，解决不了，就一刀切“叫停”。由于政策的模糊性导致各地没有统一的执行标准，执行结果在各地也有所不同。这一阶段只是在媒体和现实脏乱的推动下形成不同的治理秩序，政策导向的变化并没有明确。
“我们这城里的小商贩已经越来越少了。但我们允许无收入来源的老人卖一些自己家的土特产，不允许外地的一些年轻力壮的都来摆摊卖。”“我们这里许多老百姓有自产菜，五六十岁老头老太太去卖菜，你不能不让人卖啊，所以我们就给他们规划了一条街。未来几年，我们要建综合的大型综合市场，把这些流动经营的，慢慢都归到那边去。”（访谈资料202009-HB-CG）
“前段时间摆摊儿都成了时尚了，这搞得街上一到晚上看着太脏乱了，我们小区感觉一下子环境不好了……那不整治怎么行，长期下去得成啥样了。”（访谈资料202008-CYQ-CG）
由于政策导向不明确，执法者在此境下运用手中的自由裁量权。若执法过于严格、剥夺小商贩的生计，会造成相当复杂的社会问题，引起一定的社会不稳定因素，从而不利于政府加强现代化城市治理的政策目标实现。因此本着“以人为本”的原则施行疏导、劝解式的柔性执法。在柔性劝解行不通时再强制执行、强令疏散。另外，针对这部分群体的老壮分类，对更弱势者（老、残）“软”性规劝、对外地青壮年“硬”来禁绝。在此时政策模糊性高、冲突性高的情境下，政策执行者“软”执行行为具体表现为对经营者进行劝导，疏堵结合，设立“临时市场”，供流动摊贩集中经营；推动城市管理精细化，对于乱摆卖问题，明确疏导方式，通过公众参与、法规衔接指引，改变过去对超门窗摆卖经营一刀切的管理方式，使城市更有序和干净。面对复杂的执行现实，执行者出于民众利益考虑和对底层人民的同情心，会受情、理、法的煎熬，以较强的责任心维护底层民众的利益。但面对上级的指令，还需要制度化地履行职责、完成政策目标。高模糊、高冲突的政策，使执行者采用“软硬兼施”的执行方式。
（四）政策高模糊、低冲突阶段：不执行
对流动摊贩的治理并不时刻处于高压状态，在政策并未严令禁止、上级并未频频视察验收阶段，城管与摊贩彼此“相安无事”，只要“不出事”、不冲突，那么执行者也会暂时放松管制，处于一种消极执行的状态。
“我这部门有时派几个执行人员去街上例行检查，在没有重大节日或关键节点的平日里啊，我们也不会把百姓逼得太紧。”（访谈资料201910-HDQ-ZF）
这种消极执行并不是完全意义上的不执行，但是消极倦怠执行并不是可取的执行方式，减少“不执行”行为、建设更高效的服务型政府，是现代城市治理的时代要求。
四、城市基层治理“软硬兼施”的政策执行逻辑
（一）“软硬兼施”的政策执行逻辑
政策执行者在执行过程中有对正式权力资源的运用，也有对权力的非正式行使。前者运用正式权力来规范政策执行对象行为时，具有“快、狠、准”的特征，在短时间内对执行对象形成震慑、立竿见影的效果；非正式权力行使过程是运用“道理”来说服执行对象服从规则。当强制性权力实施达不到政策目标时，会兼用更为柔性的治理和执行方式；当有些政策的实施不需要动用强制性权力时，也会采取“软”的方式。“软”“硬”兼施的政策执行逻辑分为以下几方面：
第一，“硬”执行。城市管理行政执法政策在很长的一段时间内是明确清晰的禁止，城管以“严管重罚”为主，严格依规执行政策、按照上级指令完成政策目标和考核目标。纵观公共管理领域的政策，对于较为明晰、低模糊性的政策，基层政策执行者往往会制度性地依据政策指令实施政策。“硬”对应的是制度化解决方式，在政策不容许的范围内绝不姑息违规行为，保证政策效果。
第二，“软”执行。现代化城市基层治理更加注重“利人原则”，基层官僚的责任感、使命感和为民情怀随着整体队伍的建设不断增强，对于较为明晰、不易造成冲突的政策，执行者往往不需要动用强制手段从而提高了政策执行成本，而是采用更为柔和的手段对执行对象进行政策的宣传、做出一定的政策解释，可以使得政策的接受度更高，有利于实现政策的顺利推行。“软”对应的是非强制性解决方式、人性化手段，更多地做出政策解释和政策宣传。
第三，“软硬兼施”执行。对于高模糊、高冲突的政策，由于政策自身的模糊性，在文件层层下达的过程中，基层执行者获得的政策解释有从顶层的模糊解释到其上级的直接指令。在这一过程中，基层官员在没有明确指引的情况下会灵活性地实施变通手段，在复杂的政策情境中选择能兼顾多方利益的方式。“软硬兼施”的执行方式在一定程度上降低了政策的冲突性，使得执行效果向好发展。
第四，不执行。对于较为模糊且低冲突的政策，由于不执行也不会导致过高的冲突、可保证“不出事”的底线，在政策没有明确导向的灰色地带，政策执行者有时怠于执行、消极散漫。
（二）对模糊—冲突模型的修正
Matland的模糊—冲突理论模型的划分类型是基于公共政策领域所有政策类型进行分类，本研究针对中国治理情境下的城市基层治理来划分类型，对模糊与冲突的界定不以简单笼统的“低”和“高”来区分，而是以政策是否明晰和冲突的程度来区分。在Matland的模糊—冲突模型中，政策模糊性和冲突性都较高时，执行者会采取象征性执行方式。象征性执行并不是一种有效的政策执行，决策者应尽量避免制定这样的政策。我国城市基层管理者面对模糊性和冲突性较高的政策时采用“软硬兼施”的执行逻辑更为有效。本研究对城市基层治理中的政策执行逻辑进行类型划分，修正后的模糊—冲突理论如表3所示：
表 3 修正的模糊—冲突理论模型
修正后的模糊—冲突模型具有一定的普适性：按照政策属性可以将政策分为冲突政策和模糊政策。面对冲突政策，执行者往往因为与执行对象的冲突而进行“软硬兼施”执行，这种执行方式在一定程度上降低了政策的冲突性，使得执行效果向好发展；面对模糊政策，如这样的模糊性容易造成冲突，“软硬兼施”亦是有效的应对措施。面对明晰的政策，若执行容易引起冲突，采用硬执行有利于保证政策效果；面对模糊的政策，但执行不容易引起冲突时，可采用柔性方式执行政策。
五、结论与讨论
现代城市治理不再是传统意义上政府对城市公共事物的权威性管理，而是推动并实现城市善治，建设人民满意的政府。在城市治理的整个政策过程中，政策制定与政策执行环节存在松散连接甚至偏差，上级的决策在执行过程中易被执行者注入不同的解释、使用不同的执行手段。城市治理现代化水平在不断提升，城市管理逐渐从“严管重罚”向“精细服务”转化。在变换执行方式的过程中，执行者以实现政策目标为宗旨。实现公共利益是公共政策的本质所在，城市治理体现着“利人原则”。本文对城市基层治理中的政策执行行为及过程进行了剖析，城市基层治理者的执行逻辑如图1所示：
图 1 城市基层治理者“软”“硬”兼施的政策执行逻辑
政策执行者面对模糊性和冲突性均高的政策时，为降低冲突而采取“软硬兼施”的方式，将强制执行与柔性执行相结合来实现共同利益。在采用“硬”手段执行政策的过程中要谨防政策结果偏离初衷和政策目标；“软”执行并非不遵照政策，而是因时制宜、因地制宜地改变执行方式，以获取更好、更快的政策结果；“软硬兼施”执行需要执行者具备较高的专业素养，把握好变通的度；消极或“不执行”行为应不断减少。对流动摊贩的治理，既不能采取全面管制方式，也不能随意发展，而要转变公共管理理念，采用一定的执行方式使政策执行结果达到一种和谐的状态。明令禁止流动摊贩，政策执行中容易造成执行者与执行对象较大的冲突。对于易发生冲突的政策，软硬兼施执行能有效确保政策目标的实现。为缓解冲突，执行者出于对政策目标的追求和一定的责任感，可以兼用柔性手段来确保政策的有效执行。
公共政策执行过程中会产生种种问题，在政策制定阶段，决策者要尽量减少政策的冲突性与模糊性，使政策制定明晰一致。政策制定若滞后于时间容易导致执行无依据的困境。面对不断变化的外部环境，要及时对政策做出调整。政策制定一方面要增加确定性，另一方面要管控冲突性。政策的模糊性和冲突性影响政策执行逻辑，这与政策制定环节是有关联的。政策相关主体应从总体上将政策过程视为一个整体，在政策制定阶段全面考量、使政策朝着科学化、可持续性方向发展。
政策的模糊性和冲突性会使政策执行者或“硬”或“软”执行政策，还有一个不容忽视的因素是绩效可观察性。一方面，绩效考核对政府治理方式具有重要的影响，“结果导向”的绩效评估使得有些部门在实际工作中重显性指标、短期指标，在绩效考核压力之下通过“硬执行”快速完成指标任务。另一方面，基层政府在形式主义的驱使下，在治理中重点突出一些绩效明显可见的“政绩工程”，导致政策在执行中出现一定程度的偏差。后续研究可将绩效可观察性这一政策属性纳入影响政策执行逻辑的分析框架中。