摘要：党的十九届五中全会强调要统筹发展和安全，我国外商投资安全审查制度的完善对促进外商投资和防范安全风险具有重要作用。现行外商投资安全审查制度存在着制度体系内部紧张和审查标准不合理等问题。德国安全审查制度规则体系主干由《对外贸易法》—《对外贸易条例》双层结构组成。为落实欧盟2019年通过的新外资监管框架，《对外贸易法》进行了首次大修；同时，德国联邦政府为应对新冠肺炎的全球流行，对《对外贸易条例》进行了第十五次修订，将健康产业纳入安全审查适用范围并进一步澄清了相关程序规范。德国安全审查制度及其最新发展中所体现出的灵活性与稳定性相统一特点，能够为我国外商投资安全审查规则体系的更新，审查启动标准的重塑，以及规制范围的明确等方面提供有益借鉴。
关键词：外商投资；国家安全；审查程序;审查范围
中图分类号：D922.295 文献标识码：A
文章编号：1005-3492(2021)09-0103-13
我国对外开放的大门越开越大，在扩大开放的同时，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。对此，习近平总书记指出，越开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全，炼就金刚不坏之身。2019年3月15日十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》（以下简称“《外商投资法》”），该法第35条对外商投资安全审查制度做出规定，我国外商投资安全审查制度的法律渊源得以明确。如何在新的起点上进一步完善我国外商投资国家安全审查制度，值得深入研究。
一、我国外商投资安全审查制度现状及其不足
（一）我国外商投资安全审查制度体系概览
自2006年商务部等六部委联合发布《关于外国投资者并购境内企业的规定》（以下简称“《外国投资并购规定》”）起，我国外商投资安全审查制度逐渐形成了以《外商投资法》为统领，以《外商投资安全审查办法》（国家发展和改革委员会 商务部令2020年第37号，以下简称“《安全审查办法》”）为实施细则，以国务院和商务部三个规范性文件为补充的规范体系。具体而言，《外商投资法》第35条确立了投资安全审查的制度框架，明确了需进行安全审查的原则性标准——“影响或者可能影响国家安全”；确定了安全审查的对象——“外商投资”，而非局限于外资并购；确立了行政审查的终局效力——“依法做出的安全审查决定为最终决定”。在《外商投资法》第35条的原则性规范之下，具体规则主要由《安全审查办法》规定。此外，2011年《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发〔2011〕6号，以下简称“国务院《通知》”）、商务部根据国务院通知制定的《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》（商务部公告2011年第53号，以下简称“商务部《规定》”），以及为适应自由贸易试验区新形势而于2015年颁布的《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》（国办发〔2015〕24号，以下简称“国务院《试行办法》”）三个规范性文件之中亦仍然生效的外资审查具体规则。需要指出的是，国务院《中华人民共和国外商投资法实施条例》虽然对外商投资审查做出了规定，但是其相较于《外商投资法》的表述更为简略，且规范内容完全为《外商投资法》第35条第一款所涵盖，因而本文不将其视作现行外商投资安全审查制度的独立组成部分。
以上法律法规之外，与外商投资安全审查相关的法律规则还包括：《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）第31条关于经营者集中的反垄断审查同国家安全审查的衔接性规定，以及《中华人民共和国国家安全法》（以下简称“《国家安全法》”）第59条关于建立国家安全审查和监管的制度和机制以及国家安全审查范围的规定。值得注意的是，这两部法律之中涉及外商投资安全审查制度的规则，均属于衔接性规则，目的在于实现《反垄断法》《国家安全法》与相关外商投资安全审查制度的衔接。易言之，这两条规则未对安全审查的对象、标准和程序等做出规定，其制度功能由前述《外商投资法》和《安全审查办法》等法律法规实现。
（二）我国外商投资安全审查制度的不足
就现行外商投资安全审查制度而言，从立法论的立场观之，存在规范割裂、审查标准不合理和审查范围不明确等问题。下文详析之：
一方面，在我国外商投资安全审查体系内部存在全国性规范与区域性规范割裂的问题。目前在全国范围内生效的法律法规包括2020年《安全审查办法》和2011年颁布的国务院《通知》与商务部《规定》，而2015年制定的国务院《试行办法》仅在自贸区范围内适用。比较具体规则，可以发现二者在审查范围、审查标准、中央—地方分工等方面存在诸多差异，这种制度差异就导致了全国性制度与区域性规范的割裂，此为制度体系内的规则紧张关系。
另一方面，审查标准存在不合理。自2006年商务部等六部门联合发布的《外国投资并购规定》始，外资安全审查的启动门槛即采用实际控制权标准；2011年国务院《通知》和商务部《规定》继续沿用该标准，直到2020年出台的《安全审查办法》——十余年来未有实质变化。在世界处于百年未有之大变局，我国创新能力取得长足进展的当下，该标准是否依然适应我国外商投资监管要求，值得反思。近年来，随着在科创板和创业板进行新股发行注册制改革，创新创业企业发行上市的门槛越来越低。与此同时，我国资本市场高水平开放步伐加快：证券、基金、期货机构外资股比限制提前全面放开；取消合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）境内证券投资额度管理要求；沪深港通机制不断优化，投资范围和标的不断扩大——这些措施在扩大中国金融市场影响力的同时，也为境外资本通过资本市场投资我国创新创业企业提供更为便利的渠道。随着外资持续流入，个别A股上市公司被“买爆”的情形也越来越频繁。2020年5月27日，深交所对美的集团、华测检测、索菲亚3股同时发出外资持股预警，这是历史首次同时对3股预警。特别是，我国致力于营造一个制度健全、对投资者合法权益保护有力的资本市场：在立法层面，新修订的证券法大幅提高市场违法犯罪成本，配套规章制度正在不断完善；在监管层面，对违法犯罪行为采取“零容忍”立场，仅2020年1—7月，国务院金融稳定发展委员会便四次聚焦资本市场乱象治理，释放出全力维护资本市场健康稳定和良好生态的鲜明信号。根据哈佛大学商学院Fritz Foley教授和Robin Greenwood教授对34个国家的2700家上市公司在1995至2006年期间首次公开发行前后的所有权结构演变的研究显示，在投资者保护机制较为完备的国家，公司首次公开发行后，更易出现大股东持股比例和所有权集中度（ownership concentration）下降的情况。将此理论模型运用在我国深化资本市场改革的环境下，可以得出如下结论：降低科技创新企业股权融资门槛，戮力增强资本市场制度刚性，将导致首次公开募股的创新企业控制权分散，再叠加我国金融市场对外开放水平的不断提高——双重因素可能导使境外资本凭借少量持股即可严重影响我国企业的研发与生产决策。因此，外商投资安全审查标准的确定应当将我国金融市场的开放进程与创新企业所有权结构变动纳入考量，而不宜机械地采用实际控制标准。
应当说，我国投资审查制度存在以上不足，与我国制度实践经验较为缺乏有关：以2018年《外商投资法》通过为标志，我国搭建起外商投资安全审查制度的顶层法律架构不过数年；即使以2006年《外国投资并购规定》为起点，也不过十余年时间。因此，在我国完善投资安全审查制度的过程中，有必要分析、研究并借鉴国际经验中有益的成分。
二、德国外商投资安全审查制度框架
加强德国外投资安全审查制度的研究具有重要的理论和实践价值，对完善我国外商投资安全审查制度具有借鉴意义。申言之，德国外资安全审查制度自建立以来，持续加以更新，积累了丰富的立法经验。2020年为适应欧盟新外资监管框架和因应新冠肺炎的全球流行，德国联邦议会和政府分别修订了外资对德国企业并购的审查规则，其制度演进过程中体现的稳定性与灵活性相统一的特点，值得我国借鉴。不仅如此，因其先进的制造业和强大的科技创新能力，德国成为我国对外直接投资的重要目的地国。根据商务部发布的2019年版《中国对外投资发展报告》，以实际并购金额为标准，中国企业对外投资并购项目分布的前10个国家和地区中，3个属于欧洲地区，而德国在欧洲国家中排名第一。可以说，加强对德国外商投资安全审查制度的研究，既有助于借鉴其经验，进行自我制度完善；又有利于为我国企业对德投资的顺利进行提供智识资源。
（一）作为制度基石的《对外贸易法》
《对外贸易法》（Außenwirtschaftsgesetz - AWG）是德国投资安全审查制度的基本法律。《对外贸易法》由德国联邦立法机构审议通过，生效于1961年9月1日，主要规范了德国与其他国家的外汇、货物、服务、资本和其他资产的贸易。需要指出的是，一方面，《对外贸易法》是规范德国对外贸易的综合性法律，因此，外商投资安全审查制度仅为该法律的一部分内容；另一方面，由于《对外贸易法》的基本法律属性，其关于外商投资安全审查的规则主要为原则性规定，并且以授权性规定为主。其中，该法第4条“为保障公共利益和外部秩序而采取的限制措施”第1款第4项明确，在对外贸易和支付交易中，为保证公共利益和安全，可以通过条例施加限制和作为义务。这一规定授权德国联邦政府为保证公共利益和安全之目的，通过制定条例的方式对外商投资和并购行为进行限制。可以说，该条款是德国外商投资安全规范体系的基石性规则，亦是《对外贸易条例》的合法性基础。
（二）作为实施机制的《对外贸易条例》
《对外贸易条例》（Außenwirtschaftsverordnung – AWV）是《对外贸易法》的实施细则，也是德国投资安全审查规范体系的第二个层级，由德国联邦政府制定并负责实施。作为《对外贸易法》的实施细则，《对外贸易条例》亦就德国对外贸易活动进行综合规制，其涉及外商安全审查制度的规则主要存在于条例第6章第2节之中。面对不断变化的国家安全形势，由行政机关制定《对外贸易条例》能够使德国外商投资安全审查制度针对新问题、新情况做出及时因应。以最近进行的《对外贸易条例》第15次修订为例，在新冠肺炎全球流行造成医疗器械短缺的背景下，德国联邦政府为有效应对外资并购德国医疗企业对国家安全产生的影响，扩大了外商投资安全审查范围，将非欧盟投资者对德国健康医疗产业的并购纳入一般审查程序之中。
（三）作为有机补充的其他法律规则
德国外商投资安全审查规范体系的第三个层级由存在于其他法律中涉及到安全审查制度的条款组成。除《对外贸易法》和《对外贸易条例》之外，一些专门法律也从各自规范目的出发，就外资并购交易的审查做出规定。以《卫星数据安全法》（Satellitendatensicherheitsgesetz - SatDSiG）为例，与外商投资安全审查制度相关的规则主要包括：对高质量遥感操作系统的收购规则（第10条）、管辖规则（第24条）、实施程序规则（第25条），以及违法行为之行政和刑事责任（第28、29条）等。类似的，《联邦信息安全办公室法》（Gesetzüber das BundesamtfürSicherheit in der Informationstechnik - BSIG）、《联邦社会法典》（Sozialgesetzbuch-SGB）等法律中亦存在与安全审查制度相关的具体规则。
必须指出的是，德国外商投资安全审查制度的主体规则由《对外贸易法》和《对外贸易条例》承载，其他法律中涉及到安全审查制度的条款主要由《对外贸易法》和《对外贸易条例》中的衔接性规则对接至相关法律，因此，本文研究的重点集中于《对外贸易法》和《对外贸易条例》。
三、德国《对外贸易法》的创新发展
2020年德国联邦议会对1966年通过的《对外贸易法》涉及到外资并购安全审查的规则进行首次修改，体现出制度适用扩张、实体规则收紧与程序规则透明化的立法趋势。
（一）拓展安全审查制度的保护范围
此次修订扩大了投资安全审查制度所保护利益的范围。通过修订《对外贸易法》第4条第1款，以及第5条第2款和第3款，安全审查程序的保护范围由德国的公共秩序和安全，扩展为确保德国、欧盟其他成员国，以及与欧盟利益相关的项目和计划的公共秩序或安全。从欧盟的整体利益出发，非欧盟投资者收购德国目标公司，无疑存在对其他成员国的公共秩序和安全产生负面影响的可能性。例如，被收购的德国公司在其他成员国内设置了研发或者生产设施的情况下，此类并购交易就可能对该国的公共利益或者安全产生影响。不仅如此，被收购的德国公司亦可能影响其他成员国的关键服务的提供，例如，欧盟域外的资本收购总部位于德国的重要医疗设备的主要生产者，将会对许多成员国的医疗设备供应安全产生严重影响。值得注意的是，联邦经济部并不在审查过程中就外资收购对其他成员国安全产生的可能影响进行评估，而是通过新创建的欧盟外资审查磋商机制就并购交易对欧盟其他成员国或欧盟项目产生的影响进行讨论。
（二）收紧安全审查制度的实体标准
长期以来，《对外贸易法》对外商投资采取限制措施的标准是该项交易对德国公共秩序与安全产生“实际危害”（tatsächlicheGefährdung）。而此次修订从两个方面对该法第5条第2款进行了实质修改：一方面，新标准降低了对危害发生的要求，将实际危害修改为“可能的减损”（voraussichtlicheBeeinträchtigung）。这样修改的目的是，使投资安全审查机关不必再证明收购已经对公共安全构成实际威胁，而仅需证明在收购完成后，外国投资者很可能会对受保护的国家和公共利益造成损害，即可满足此标准。另一方面，新标准降低了收购对值得保护的利益产生危害程度的要求，公共秩序和安全只是受到减损就足以满足新标准，而不再要求产生“危害”。因此，如果收购实际上并未危害公共秩序或安全，而仅仅是对其造成负面影响，那么安全审查主管机关对收购施加的限制或者禁止措施就已经符合新的实体标准。
（三）严格安全审查制度的程序要求
本次《对外贸易法》的修订从两个方面加强了安全审查的过程控制。一方面，审查中并购交易的法律效力在此次修订中得到统一。修订前，《对外贸易法》对审查中的法律行为（Rechtsgeschäft）效力根据一般行业审查程序和特定行业审查程序进行区分：在一般行业审查程序中，投资项下的交易在审查期间为附解除条件（AuflösendeBedingung）的法律行为；在特别行业审查程序中的并购交易则为效力待定的（schwebendunwirksam）状态，直到联邦经济部在三个月的期限内明确或默示批准。此次修订在新15条第3款中取消了上述区分，将审查中法律行为的效力统一规定为效力待定。易言之，根据新规则，正在进行一般行业审查的外资并购交易，在联邦经济部的安全审查程序结束前将无法继续进行。
另一方面，投资安全审查过程中的信息管控措施在此次修订中得到加强。《对外贸易法》第15条增加的第4款第3句和第4句规定，在未经安全审查机关批准前，目标公司任何与投资安全审查制度功能和目标相关的信息，均禁止向投资方提供或以任何其他方式披露。由于对目标公司进行尽职调查往往是收购交易的常规程序，因此，可以说此禁止性规定涉及的范围非常广。对此，德国政府在草案说明中表示，此项新规则并不涵盖目标公司为了向收购方展示与投资相关的经济机会和风险而交换的商业或其他与公司有关的其他信息。
（四）明确新的安全审查期限
在联邦议会对《对外贸易法》草案进行审议的过程中，经济事务和能源委员会在草案表决前的6月19日提出新的修改意见。因此，《对外贸易法》增加了第14a条，对审查期限做出进一步规定。
首先，第14a条将审查程序的期限明确化和标准化，无论一般行业审查程序抑或特定行业审查程序均需遵循该规则。据此，联邦经济部必须在知悉受审查义务规范的并购合同，或在收到不反对/许可证书申请的2个月内，决定是否启动安全审查程序。如果联邦经济部决定启动安全审查程序，那么其在收到审查所需的全部相关文件后，有4个月的时间进行实质安全审查。值得注意的是，此项规定仅对未依据《对外贸易条例》第58条向联邦经济部事前申请不反对证书的一般行业审查程序产生影响。概言之，在一般行业审查程序中，新《对外贸易法》将初步审查期限从3个月缩短为2个月，而实质审查期限则并未修改，依然为4个月。
其次，关于审查期限的延长。在缩短初步审查程序期限的同时，新修订的《对外贸易法》允许联邦经济部在个案审查中基于存在“事实或法律上的特别困难”而将审查期限延长最多不超过3个月。然而，法律却并未界定何为“事实或法律上的特别困难”，这给予联邦经济部很大的自由裁量空间。此外，根据14a条第4款第2句的规定，如果并购交易在一定程度上影响德国的防务利益，审查期限可以进一步被延长3个月。并且，该条第5款进一步规定，在并购交易双方的同意下，期限即可延长。在这套审查期限延长机制下，联邦经济部可以通过审查期限的延长“换取”原本有威胁的禁令。
再次，关于审查期间的中止。根据第14a条第6款第1项的规定，如果联邦经济部要求直接或间接收购者以及出售方或目标公司，补充交易相关信息或者文件，那么，审查期间会因此中止。此外，该款第2项规定，在联邦经济部与相关交易方为保护《对外贸易法》第4条第1款项下的国家安全利益而进行合同谈判的过程中，审查期限亦会因此而延长——此项内容在《对外贸易条例》第59条第2款和第62条第2款中进行了更为具体的规定。
最后，关于审查期间的终止。如果收购许可、不反对声明被撤回、撤销或者修改，那么第14a条第1款第2项所规定的期间就要重新起算。此外，司法审查全部或部分撤销联邦经济部对并购交易做出的限制或履行义务的行政命令，或者全部或部分撤销其为保护国家安全利益而与交易相关方达成的公法合同，也会导致期间终止。
从以上分析可以看出，《对外贸易法》新增的关于收购德国企业的限制条件和履行义务的期限规则，明确了完整提交审查信息的期限以及审查期间的起算点，这些均为赴德进行并购交易的投资者提供了法律确定性。然而，在规则层面对审查期限的缩短，是否能够在实施层面转化为实际审查过程的缩短，依然值得观察，这是因为，以上措施似乎很难实际减少审查程序的耗时；更不用说，联邦经济部享有很大的自由裁量空间，可以通过要求收购方提供审查相关信息的方式延长审查程序。
此外，《对外贸易法》第30条对新增的审查期限规则做出了过渡性规定（Übergangsbestimmungen）。据此，在2020年7月17日后联邦经济部所知悉的公司并购。对于2020年7月17日前的已知公司收购，应当继续适用《对外贸易条例》第55，57，58，59，61和第62条的规定。
综上所述，德国联邦议会对《对外贸易法》的首次修正，通过降低并购交易的损害标准，对公共秩序和安全概念进行现代化阐释，扩大了联邦经济部在跨行业安全审查程序中的审查权力——这些措施有助于强化对德国国家安全利益的保护。然而，前已述及，以损害标准的降低以及信息管控措施为代表的若干新规范，其规则表述充满了法律上的不确定性，使外国投资者和本国的目标公司均面临相当大的法律责任风险；与此同时，欧盟成员国和欧盟委员会在德国外商投资安全审查合作机制内的参与，预计将在很大程度上增加审查程序的复杂性，进而导致个案审查更为耗时，审查结果的不确定性亦相应增大：这些都可能影响德国作为外商投资目的地国的竞争力。
四、德国《对外贸易条例》的最新修正
随着新冠肺炎的全球流行，对健康产业关键基础设施的保护成为德国立法者关注的焦点。联邦政府认为，由新冠肺炎全球大流行引发的最新形势凸显了现有外商投资安全审查制度关于审查范围的不足。为此，联邦经济部于2020年4月向内阁提交了《对外贸易条例》的第15次修正草案，草案特别关注涉及到健康产业的国家安全问题。故而，《对外贸易条例》第15次修正案也被称为“新冠修正案”（“Corona-Novelle”），草案经联邦内阁批准于2020年6月3日生效。值得指出的是，《对外贸易条例》在进行修订的过程中，德国联邦政府遵循了欧盟委员会于2020年3月26日发布的指导意见，该指导意见强调了健康产业对于为欧盟成员国民众提供基本服务的重要地位。《对外贸易条例》的此次修订主要集中于第55条和60条。
（一）扩展安全审查程序的适用范围
新修订的《对外贸易条例》增加了非欧盟投资者并购德国医疗卫生产业重要公司的安全审查规则，并明确此类并购应适用低门槛的10%表决权规则。具体而言，在《对外贸易条例》第55条第1款列举的7种情形之外增加了4种情形，将个人防护设备、基本药物、关键医疗设备和体外诊断系统的制造商纳入安全审查范围；此外，新条例还将医疗产品关键零件、关键中间产品、制造系统的生产商以及相关产品的技术持有者涵盖进来，而这些产品对长期维持有效的公共卫生和医疗体系至关重要。德国政府希望通过向医疗产业的非欧盟收购者科以报告义务并明确此类交易批准前的效力待定，确保德国卫生医疗产业能够持续有效运转。具体而言，《对外贸易条例》新增的适用对象包括：
1.根据欧盟2016/425号条例第3条第1项的规定，研发或者生产个人防护装置（persönlicheSchutzausrüstung）的公司。欧盟规则项下的个人防护装置指的是，供人佩戴或持有，以保护其健康或安全免受一种或多种风险的影响而设计和制造的设备，及其可互换部件和相关的连接系统——主要包括防护口罩（例如，FFP2和FFP3级口罩）、防护手套、防护服。
2.开发、生产或销售对确保民众健康至关重要的药品的公司，亦包括开发、生产或销售这些药品的原材料和活性成分，或者持有这些药品批准证书的公司。具体药品范围由《药品销售法》（Gesetzüber den VerkehrmitArzneimitteln-AMG）第2条第1款列明。
3.研发或制造欧盟2017/745号条例第2条含义内的医疗设备的公司。此类医疗设备用于对威胁生命和具有高度传染性的传染病的诊断、预防、监测、预测、预后、治疗以及缓解，例如，一次性口罩和呼吸机。
4.在《医疗设备法》（Medizinproduktegesetz- MPG）范围内开发或制造体外诊断设备的公司。这些诊断设备用于提供有关生理或病理过程或条件的信息，或者用于确定或监测与致命且具有高度传染性的疾病有关的治疗措施，例如，开发或制造传染病检测试剂的公司。
除以上新增规定外，德国联邦政府还对第55条第1款第7项进行了修改，将提供关键通信服务的公司纳入一般行业安全审查程序的适用范围，以确保《为负责安全任务的当局和组织建立联邦数字广播机构法》（Gesetzüber die ErrichtungeinerBundesanstaltfür den Digitalfunk der Behörden und OrganisationenmitSicherheitsaufgaben-BDBOSG）第2条第1款第1和2项意义上的国家通信基础设施不受干涉。其中包括为联邦公共安全数字广播局（Bundesanstaltfür den Digitalfunk der Behörden und OrganisationenmitSicherheitsaufgaben）提供服务的供应商。可以说，此次《对外贸易条例》修订的特点，集中体现于对第55条第1款第2项规定的审查范围扩展上。值得指出的是，为专注于应对新冠肺炎大流行造成的紧张局势，原本在联邦经济部于2020年4月27日向内阁提交的草案版本中出现的将“提取或者加工原材料或其矿石的公司”纳入安全审查范围的提议，最终在内阁通过的版本中删除。可以说，德国联邦政府为保障本国重要的医疗产品和服务供应不会因外资并购而受到影响，在本次修订中特别将涉及到国家安全的关键医疗企业纳入一般行业安全审查程序的适用范围——这是本次修法目的的集中体现。
（二）增加与投资者相关的审查因素列举
此次修订，在《对外贸易条例》第55条和第60条新增的第1b款中，不完全列举了与投资者相关的审查因素。申言之，新修订的条例明确列举了，联邦经济部在依据《对外贸易条例》第55条第1款进行一般行业安全审查，或者依据第60条第1款进行特定行业安全审查时，可以考虑是否批准交易的与投资者相关的审查因素。具体而言，这些因素包括：
1.收购方是否由非欧盟政府、国家机构或武装部队直接或间接控制；
2.收购方是否曾参与对德意志联邦共和国或其他欧盟成员国的公共秩序或安全产生负面影响的活动；
3.收购方是否曾参与《反竞争约束法》（GesetzgegenWettbewerbsbeschränkungen）第123条项下经济犯罪，或者曾经违反过《对外贸易法》或《军用武器控制法》（AusführungsgesetzzuArtikel 26 Abs. 2 des Grundgesetzes- KrWaffKontrG）。
值得注意的是，第55和第60条新增的第1b款在措辞上完全相同，并且在很大程度上与欧盟《外国直接投资审查框架条例》第4条第2款所列举的（a）-（c）项所使用的语言相类似——由此可见欧盟立法对德国法律演进的影响之巨。此外，该款第1项，关于将“收购方受政府、国家机构或武装部队直接或间接控制”纳入投资安全审查投资者相关因素进行考量的规定，引发了争议：联邦政府做出此种规定，究竟是为了保护德国和欧洲的秩序与安全，还是从竞争的角度，认为外国国有企业可能受到外国政府的补贴从而导致公平竞争的问题——而公平竞争并非在《对外贸易法》—《对外贸易条例》框架下受保护的利益。因此，有实务界人士指出，联邦经济部如果基于前述投资者因素而对外国投资者的收购交易施加限制措施，有必要进行更为充分的正当性论证，以使其免受利用投资安全审查制度作为保护主义手段的指责。
（三）安全审查程序的进一步澄清
《对外贸易条例》在新版本的第55条第3款第1句中清楚地表明，联邦经济部依据《对外贸易条例》第55条第1款行使投资安全审查的权力不以向收购方发出审查启动通知为要件。然而，根据之前版本的规则表述，这并不是完全明确的。在《对外贸易条例》第55条第4款第1句中，新法案进一步明确了并购交易相关方申报义务的产生时间——申报义务随合同的缔结而立即产生。原则上，直接收购方负有报告义务；如果收购工具是依据其他欧盟成员国公司法设立的公司，欧盟外的间接收购者也可以直接向联邦经济部提交报告。
此外，《对外贸易条例》第55条和第60条中均新增了第1a款，二者规定的内容相同：皆是对所谓的“资产交易”概念进行的澄清。第一项规定，当非欧盟居民获得国内公司经营的确定部分时，也符合第1小款第1句所指的收购定义。第二项规定，如果非欧盟居民获得维持一家公司的运营所需的国内公司的全部必要运营设备，或者对维持国内公司的运营或可定义部分的运营所需的设备，则也符合第1款第1句所指的收购。
由于新冠肺炎的全球流行所造成的公共健康危机，外国投资者对制药和健康产业的公司并购，成为德国政治和公众关注的焦点。而美国投资者意欲收购德国生物技术公司CureVac的传言，加深了德国社会对并购后的疫苗生产企业将研发和产能转移至国外，从而影响对德国和欧洲的疫苗供应的担忧。为此，联邦政府对《对外贸易条例》进行了第15次修正。从交易实践的角度来看，预计日后会有更多的对德国制药和健康产业公司的收购落入《对外贸易条例》第55条规定的一般行业审查范围之内。就此而言，尽管联邦经济部有加强外资安全审查工作力量的计划，但这样能否抵消大量案件涌入审查程序造成的审限延长，依然有待观察。
此外，尽管此次《对外贸易条例》扩大安全审查范围，是在新冠肺炎全球流行的应急背景下提出的，但由于相关措施并不包含任何有效期限的限制，因此，这些措施的实施将具有长期性。由于投资安全审查法律基础的变化，我国投资者未来对德国医疗健康产业公司的收购需要增加对投资管制法的敏感度。
五、我国外商投资安全审查规则体系的优化路径
《外商投资法》的通过为进一步完善我国投资安全审查制度，解决我国现行制度体系下的缺陷提供了契机。结合德国的立法与实践经验，我国安全审查制度的发展应沿着以下路径进行。
（一）更新国家安全审查规则体系
我国应当在总结外商投资安全审查实践经验的基础上，整合现有法律法规的内容，由国务院制定统一的《外商投资安全审查条例》。从德国的经验看，其现行外商安全审查制度自建立以来，基础性法律——《对外贸易法》一直保持基本稳定，直到2020年才进行第一次修订；而其具体实施规则——《对外贸易条例》则根据德国国家安全状况的变化不断发展和演进，截至2020年6月已经进行了15次修订。这种“基本法律—实施规则”双层结构形塑了德国外商投资安全审查制度的稳定性与灵活性相统一的特点，在给予外国投资者稳定预期的同时，能够使审查制度保持对安全形势变化的敏锐反馈。借鉴德国立法经验，我国应当在行政法规层面统合现行三个规范性文件，由国务院统一制定《外商投资安全审查条例》，明确具体审查标准、审查范围、审查程序等制度规则，将自贸区的制度试验成果推广复制至全国，这有利于我国建立《外商投资法》第35条统领下的统一安全审查制度，以消解“全国性规范与区域性规范不一致”以及“新法律与旧规范不协调”的问题。
（二）重塑投资安全审查启动标准
我国应当扬弃现有投资审查启动的“实际控制权标准”，采取更为具体明确的表决权标准。德国《对外贸易法》根据不同产业部门对国家安全影响程度的不同，将安全审查程序区分为“一般行业安全审查程序”和“特定行业安全审查程序”，并以明确的表决权份额为依据，分别规定了安全审查程序的不同启动标准。借鉴德国的实践经验，根据我国创新企业的股权集中度，在制定《外商投资安全审查条例》的过程中，有必要适当降低现行“实际控制权标准”，通过设置明确的表决权门槛（例如外资取10%的表决权，即可启动安全审查），划定制度射程，这样既能够为外国投资者提供稳定的行为预期，也能使安全审查机关正确高效地实施法律。
（三）明确安全审查制度规制范围
为兼顾外商投资审查制度实施的可预见性与灵活性，我国应当由投资和外资主管部门以清单形式公布投资安全审查的具体范围。德国在其《对外贸易条例》第55条第1款第1项规定“运营《联邦信息安全办公室法》所指定的关键基础设施的”，应当适用一般行业安全审查程序。为界定“关键基础设施”的范围，联邦政府专门制定了《依据〈联邦信息安全办公室法〉确定关键基础设施条例》（VerordnungzurBestimmungKritischerInfrastrukturennach dem BSI-Gesetz-BSI-KritisV），将受到安全审查制度调整的关键基础设施范围以清单形式予以公布。我国可以在借鉴德国有益经验基础上，结合自身制度特点，在行政法规层面对安全审查制度的适用范围做出抽象规定，再由安全审查联席会议牵头单位——发改委和商务部根据国家安全形势的变化发布年度清单。
作为我国安全审查制度实施细则的《安全审查办法》就安全审查范围的规定采用描述性的语言进行列举，界限十分模糊，仅依据该规则，难以明确“重要”与否的边界，由此导致审查制度的适用缺乏确定性。根据《外商投资法》确立的“进一步扩大对外开放，积极促进外商投资”立法精神，遵循“准入前负面清单制度”所蕴含的制度逻辑，我国对外商投资采取“以自由为原则，以限制为例外”的立法态度。因此，投资安全审查制度在对外商投资施加限制或者克以义务时应当力求范围明确。