党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，增加农村公共服务供给，提升农村养老服务能力。在乡村振兴战略的推进中，必须深刻把握农村人口老龄化的基本国情。根据2020年民政部统计数据显示，截至2019年底，我国60岁及以上老年人口达2.54亿，占总人口的18.1%，其中农村留守老年人口规模达1.4亿。在我国传统的农业社会向现代化的工业社会转型进程中，区域间、行业间要素自由有序流动的壁垒逐渐打破，吸引大量农村青壮年向城市迁移，原有依靠土地维持生计的方式日益固化为以代际分工为基础“半工半农”型的家计模式，致使农村家庭结构出现破损，乡村逐渐形成了一个以留守老人为主体稳态的留守社会。
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，中央一直重视农村留守老人关爱服务工作。2015年党的十八届五中全会提出“建立健全农村留守老人关爱服务体系”。2016年政府工作报告提出“加强农村留守老人关爱服务”。2018年9月印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》都明确提出建立健全农村留守老人关爱服务体系。2021年3月发布的“十四五”规划纲要明确提出，坚持农业农村全面发展，全面推进乡村振兴；在社会保障方面，进一步健全多层次社会保障体系、完善居家养老服务网络、提升养老服务能力和水平等举措。
近年来，伴随着人口老龄化程度加深、农村留守老人规模不断扩大的严峻现实，在乡村振兴战略时代机遇下，剖析当前农村留守老人关爱服务的问题与挑战，探讨关爱服务体系建设发展路径，具有重要的理论意义和现实价值。
目前，以农村留守老人关爱服务为研究对象的文献可以概括为三种视角。一是积极老龄化的视角。王玮珣研究发现农村留守老人受精神状态欠佳、身体健康不良、养老保险参保率低等因素影响，致使留守老人关爱服务体系建设缓慢。作者提出需要优化配置资源，如发展互助式养老、共享式养老、田园式养老等，打造农村养老新模式。柯子龙等通过对农村留守老人的心理健康水平、社会支持水平、主观幸福感、婚姻状况等因素进行实证分析后，提出从关爱服务的意识、内容与保障三个层面构建关爱服务体系。二是新时代的视角。高占等分析了构建农村养老关爱服务体系的必要性、现状、存在问题、困境原因等因素。研究提出大力推动农村经济发展、加大社会保障体系建设、探索医养结合模式、完善养老服务机制等措施。王武林等基于农村留守老人关爱服务体系存在的服务供需超时、人才队伍不稳定、缺乏专项资金支持等问题，提出构建以服务需求为导向，以提供健康、生活、精神关爱、权益维护等内容的关爱服务体系。三是从社会工作介入的视角。李阳基于社会工作服务的目标性、同质性、互动性、平等参与等优势，提出了构建农村留守老人关系服务的类型、技巧等内容体系。李茂松基于城乡二元化背景，探讨了农村留守老人的养老生活困境，提出建立农村留守老人关爱服务体系需要政府支持、社会工作介入、增强权利意识、树立生活信心等举措。综上所述，当前农村留守老人关爱服务研究存在以下不足：一是政府和社会关注度高，学术研究回应声微。专门研究该主题的学术文献数量少，对相关学术期刊检索，得到的学术文献不足40篇。二是静态研究较多，动态研究不足。本文将在乡村振兴的背景下，以福利多元主体为分析框架，从宏观上透视农村留守老人关爱服务的多元福利图景，探究关爱服务面临挑战的原因；从微观上剖析关爱服务多元供给系统的运作逻辑，探寻不同供给主体的权责结构和执行经验，为农村留守老人关爱服务体系的发展提供对策参考。
二、老有何依：当前农村留守老人关爱服务面临的困境
农村留守老人是社会转型时期经济社会发展的产物，是一种特殊的社会现象。在国家现代化进程中，大量农村青壮年外流城市，迫于现实经济压力与传统生活观念差异，父母却被迫留守农村。农村青壮年劳动力外迁，是在现代化发展主义的价值取向与生活商品化的经济力量无声强制之下，家庭做出的一种理性选择的市场行为。这给家庭结构、亲缘关系带来强烈震荡，使得亲子间居住分离，导致家庭支持网络的萎缩与弱化，使得子女关爱照顾老人变得越来越困难。
（一）农村留守老人经济供养水平低，盼望老有所养
传统家庭模式的解体。以子女与土地为赡养载体的传统家庭结构的解体是农村留守老人经济困境的直接原因。传统农村家庭是父辈与子代共同的生产生活模式，家庭成员之间相互照顾。但是现代社会获取财产形式的多样化，以及工业化引起人口更加自由流动，给农村社会结构与家庭结构带来了深度的冲击。子辈青壮年大规模外迁城市，父辈的家庭权威和地位逐渐丧失。地域距离对家庭的分解使得子代赡养意愿降低，前期缺少养老资源积累的父辈面临着现实的经济供养压力，部分留守老人或许无奈地选择继续耕种土地实现自我养老。
老人养老收入的减少。注重生产经验的传统农业文明的衰落意味着老人原有的家庭地位和权威下降，而农村青壮年大规模外迁进一步强化了留守老人的弱势。农村留守老人经济收入主要包括：劳动所得、子女援助、基础养老金。在农村主要依靠农业收益，随着年龄增长，劳动力逐渐衰退，劳动收入将会越来越少。子女在外工作收入并不高，需要承担高额的生活成本及养育孙辈的费用，难以为父辈提供稳定的经济支持。新型农村养老保险保障水平低，基础养老金月均100元，实际购买力有限。因此，三项有限的收入所联合构成的兜底网络，仅能维持老人最基本的生活，难以应对家庭人情来往、生病住院等意外开支。
（二）农村留守老人生活照料缺乏人力支持，祈盼老有所依
生活照料人力支持的缺失。当前农村空心化、家庭小型化、城乡人口加速流动、代际之间出现空间分离，导致留守老人生活照料的主体缺失。一方面“子女有家，回不了。”对于子女来说，倘若回家照顾老人意味着家庭收入减少甚至丢失工作；对于留守老人来说，子女是家庭的希望和未来，牺牲自我来支持子女发展是家庭的义务。另一方面“父辈有家，去不了。”由于城市生活压力、城乡间生活习惯差异、乡愁与地方依恋情绪、安土重迁思想等原因导致老人在城市生活不适应、无归属感，也使得老人不情愿到城市与子女共同生活。目前在农村丧偶、高龄、失能老人存在严重的生活照料危机。
社会力量介入照料面临阻碍。一是农村老人“养儿防老”的思想根深蒂固，认为家庭照顾是最好的方式，自己的晚年生活应由子女负担，这种传统观念极大影响了个人行为选择。看似个人的理性行为变成了集体的非理性，使其对家庭之外的照料方式产生强烈的抗拒情绪。对留守老人来说，有着严重信任危机的老年服务机构，很难成为考虑对象。二是在农村相对封闭的熟人社会，传统孝道伦理观念的氛围，使得子女将老人送到老年服务机构面临沉重的乡村舆论压力，以致影响到家庭和睦。三是农村经济发展相对落后，老人较低的经济支持能力，抑制了社会养老服务的有效需求。因此，守旧的观念、孝道的使然与现实的经济，使得社会力量参与留守老人照料面临阻碍。
（三）农村留守老人精神关爱匮乏，希望老有所乐
老人角色转变产生的心理落差。情感关爱与精神抚慰是留守老人最强烈最重要的心理需求。老人在晚年希望得到社会的尊重和家庭的情感回馈。然而，随着经济的开放与社会的包容，城市的现代文化对传统孝道文化产生强烈的冲击，造成子代赡养父辈的传统责任意识淡化。传统的“哺育—反馈”代际之间双向循环养老模式逐渐发生偏转，呈现出一定程度的代际剥削。经济方面的代际差异使得留守老人的家庭地位逐步从“尊崇的长辈”沦落为“家庭的负担”。随着生产与生活方式的改变，原有家庭结构解体，代际关系发生变化，留守老人无法通过传统的孝道文化保障子代反哺，也无法通过劳动力在市场上获取生活资料。在老人由社会生产领域回归到家庭领域历程中，原有的家庭优势地位逐渐丧失，个人社会声望降低、自我认同弱化、社会角色边缘化、心态变得脆弱。
缺少子女关心导致精神上寂寞。一方面，农村文化设施与娱乐活动匮乏，精神文化生活单一，主要依靠地缘关系和亲属关系建立的邻里交往与亲属交往，平时主要通过看电视、串门聊天、下棋打牌、赶集走亲戚等方式打发闲暇时间。另一方面，空间区隔使得代际间交流方式及频率减少，只能依赖于日常电话问候与逢年过节回家探望，从而使留守老人精神关爱的满足度急剧下降。“远方电话、节日礼品”成为子女的情感慰藉。这种方式对子女也许是最合适最经济的选择，但是对父辈来说，这种精神关爱是短暂和有限的。
（四）农村留守老人身心健康状况差，渴望老有所医
身体衰退引起的疾病困扰。农民依附土地生活，长期辛勤劳作，身体机能降低，慢性疾病高发，影响老人身体健康。新迁移经济学理论认为：子女外出务工是一种可以分散家庭经济风险，提高留守老人经济供养能力的理性行为，但是这也使得父辈与子代之间联系沟通减少，孤独感等心理负面情绪的增强，导致留守老人患病概率增大，健康状况下降。另加，子女外出使得家庭角色和家庭分工重新调整，简单的家庭生产和抚育孙辈等责任开始向父辈转移，加重了留守老人经济、身体、心理负担。因此，一定意义上说，子女外出务工给家庭带来的好处可能是以牺牲父辈的健康为代价。
医疗保障水平有限。新型农村合作医疗作为农民医疗互助共济制度，在解决农村居民看病贵、看病难方面发挥着医疗救助作用。尽管在省级层面已经实现了全覆盖，但是补贴报销标准偏低。农村留守老人日常所患疾病多为慢性病，多系门诊花费的看病吃药之类，门诊可报销的病种目录少。受制于不同医院报销比例不同的条件限制，使得经济困难的老人仍存在支付不起医疗费用的窘境。农村医疗保健条件落后，医疗保险风险分担能力弱，造成部分农村留守老人不敢看病，看不起病，甚至因病致残。
总之，由于社会转型进程造成的结构性断裂使得农村留守老人变得更加弱势。农村青壮年乡城迁移作为家庭的一种市场活动，导致家庭支持资源缺失，留守老人关爱服务出现物质供养与精神抚慰的失衡，代内多子女关爱照顾责任分担的失衡，代际交换的失衡。从表面来看，是在生存理性驱使下，农村青壮年外流把父母留在乡村，造成留守老人的产生。但是，其本质是以国家现代化为导向发展方略的驱动或者说是对现代化范式的国家制度的追求。
三、老有所依：乡村振兴战略视角下农村留守老人关爱服务体系的发展路径
农村留守老人问题是城市对农村人口选择性吸收及农村家庭部分性迁移的结果。农村青壮年外流给农村社会带来了活力的同时，也解构了原有家庭稳固的结构。家庭成员两地分离产生的空间距离弱化了子女对老人关爱服务的行为。构建农村留守老人关爱服务体系，是积极应对农村人口老龄化与农村空心化，提高留守老人生活质量，保障其老年权益的重要举措。在乡村振兴战略背景下，关爱服务体系建设需要协调不同资源主体参与和配合以形成合力，来提升关爱服务的供给能力，以期建立家庭尽责、政府保障、基层主导、社会参与的“四位一体”关爱服务社会支持体系。
（一）家庭层面：提高认识，巩固家庭关爱照顾的支柱作用
1.关爱照顾老人是子女法定义务，也是传统家庭美德
加大法律法规宣传，强化法制保障。家庭成员关爱服务老人在我国有明确的法律规定。国家宪法规定“成年子女有赡养扶助父母的义务”。国家婚姻法亦有规定“子女有照料老人的义务”。2013年修订的《老人权益保障法》第14条规定：经济供养、生活照料、精神慰藉是赡养人对老人履行的基本义务和应尽责任。第18条规定：家庭成员不得忽视、冷落老人，应当关心老人的精神需求。加强老人关爱服务立法，健全老人权益保障法规体系，是保障家庭履行关爱照顾老人责任和义务最有效举措。同时，需要通过奖励孝行，惩治劣行，来提高家庭赡养人的守法意识。在此，可以借鉴1995年正式施行的新加坡《赡养父母法》的成功经验。
弘扬孝道文化，加强道德约束。“乡风文明”是农村精神文明建设的重要内容，是乡村振兴的文化保障，传统的孝道文化正是乡风文明的精髓所在。在城市化进程中，外出务工子女实现经济上独立，导致其对父母依赖性减弱，进而削弱了父母在原有家庭结构中的地位和权威。城市化冲击了传统的孝道文化，使家庭支持失去了坚实的文化依托，削弱了家庭对留守老人的支持保障功能，造成老人晚年生活很大程度上取决于子女的责任心和孝敬心。然而传统儒家孝文化的道德控制机制对子女孝敬意愿和行为的形成有着直接影响。因此，大力弘扬孝亲敬老的家风文明教育，增强村规民约对子女的道德约束尤为重要。鼓励外出子女与父母多联系，常回家看看；开展“孝子孝媳”评选活动，营造养老孝老的乡风文明氛围。
2.强化家庭主体责任，注重精神赡养
振兴乡村经济，引导外流人员返乡创业就业。城乡之间巨大的就业机会和经济收入差距，导致农村青壮年大规模进入城市工作。然而，乡村振兴的主体是农民，主业是农业，“产业兴旺”、发展经济是首要任务。乡村振兴的本质是引导更多的人才、技术、资本等生产要素向广大农村聚集，最终发展农村经济，提高农民生活质量。一方面，统筹乡村振兴战略与新型城镇化战略协同发展，拓宽农业转移人口就业空间，引导外流人员返乡就业创业，开展职业技能培训，为其提供经济和政策支持服务。另一方面，发展乡村经济，根据区位优势和资源禀赋调整农村产业结构，发展比较收益较高的特色种植业、现代农业等形成多业态融合的乡村经济体系。通过实现农民收入增长，引导外流人员就近就地就业—“离土不离乡”，返乡人员在有经济保障的同时，也能够照顾家庭中的老人。
建立家庭照顾者激励机制。对于身处传统向现代转型时期的农村留守老人而言，家庭照顾有强大的形塑力，对家庭照顾者的支持激励尤为重要，这样既可以减轻照顾者身体和精神的压力，又有利于老人获得更高质量的服务。在积极为农业转移人口创造就业空间的同时，还需要建立调动家庭照顾者（家庭成员、邻里乡亲等）积极性的配套措施。人口老龄化最大难题是对老人的生活照料，可以尝试让农村留守妇女或低龄健康老人照顾高龄老人，政府给予适当经济补贴或配套优惠政策。例如，在职业技能培训、就业安排、子女在城镇就学等方面给予政策照顾。对政府而言，这种非正式长期照护,可能是最合理最经济的服务方案。
（二）政府层面：兜住底线，落实关爱服务的基本责任
1.加强组织协调，加大财政投入
加强组织协调，形成保障合力。构建完善的留守老人关爱服务体系，政府需要将体系纳入养老保障制度、城乡融合发展、乡村振兴战略等规划中，作为服务业发展的重点内容。在体系建设中，政府需要承担兜底保障职责，发挥组织协调的主导性角色，通过组织制度设计、财政税费政策、监督评估机制等手段引导多元主体参与体系构建，以形成支持保障合力，提高关爱服务的供给能力。
加大财政投入，提升保障水平。目前政府财政收入稳步提升，各级政府需要建立长效制稳定的公共财政投入机制，加大政府购买老年服务力度。一是增加对各类老年服务基础设施建设的财政投入；发挥农村敬老院、养老院空置床位的作用，向满足条件有需求的留守老人开放。二是对于经济发达的农村，政府可以通过购买专业服务的方式为留守老人提供关爱服务。三是引导专业类老年服务机构向农村延伸，向家庭成员传授老年服务的知识和技能，政府给予财政补贴。
2.政府主导，完善农村养老、医疗保障体系
老有所养：提升农村养老保障水平。人口老龄化问题不仅仅是年龄问题，更是福利保障制度问题。与“救助性”的农村社会救助制度不同，“保护性”的新型农村社会养老保险制度应该给全体农村老人提供一个稳定、公平的基本养老生活保障，并与社会消费水平相适配。目前新农保制度的保障水平偏低，月均100元左右。政府应增加财政投入，参照农民收入水平、物价水平、城镇居民基本养老金水平，建立基础养老金动态调整机制，以增强社会养老制度的经济支持能力；落实农村最低生活保障制度，保障留守老人基本生活，避免“老无可依”。
老有所医：完善农村医疗保障制度。人口老龄化问题不仅是年龄问题，而且是福利保障制度问题。完善农村医疗保障制度，提高留守老人健康水平。一是医疗扶助日常化。由于存在报销病种、报销额度、报销医院范围等方面严格限制，使得新型农村医疗制度的扶助保障功能大打折扣。大部分老人更需要的是日常医院门诊吃药打针之类的医药补贴。政府需要优化合作医疗的报销手续和报销结构，在扩大重大疾病医疗保险覆盖面的同时，增加医院门诊看病的报销比重，以减轻老人医药负担。二是医疗资源下移。农村医疗保健条件普遍较差，政府需要加大财政投入，增加乡村卫生室，大力培养乡村医生，提高其工资待遇，增强对医务人员的政策激励，建立完整的乡村医生培养、晋升机制。推动医疗服务向农村、家庭延伸，从而保障农村留守老人能够享受到安全、便捷的服务。
（三）社区层面：主动干预，履行村两委，为老组织的权益保障作用
履行村两委的治理、服务职能。村两委作为本村村民，与民众相熟相知，在留守老人关爱服务体系中有着不可替代的作用。一方面履行村两委治理职能，推进“自治”建设。协助基层政府建立信息台账制度和定期探访制度，摸清本村留守老人家庭结构、健康状况、经济来源等基本情况，实行分类动态管理。组织村民小组、老年组织、乡亲邻里以上门、电话等方式定期探访，及时了解本村留守老人家庭赡养责任落实和生活情况，做好定期反馈。整合乡村综合服务场所、文化活动室、村卫生室等资源，建设关爱服务活动空间，满足留守老人多样化服务需求。另一方面履行村两委服务职能，推进“法治、德治”建设。开展老人权益保障与农村老龄化国情宣传教育。将关爱服务纳入村规民约，增强道德约束力。开展养老孝老的孝道教育，通过宣传先进典型，弘扬孝道文化，形成乡村敬老关爱老的浓厚氛围。
老有所乐：增强养老组织服务能力。政府应为农村老年协会制定工作章程和专项运营经费，以保障制度可持续性和工作便利性。充分调动留守老人的积极性，引导其为有需要的留守老人提供生活照料、互助养老、权益维护等关爱服务。老年协会可以利用乡村文化资源，组织开展喜闻乐见的文化娱乐活动，丰富精神生活，排解情感压力。大力宣传“积极老龄化、健康老龄化”理念，鼓励留守老人走出家门，积极参与老年活动，保持乐观健康的心态。以“结对帮扶、就近组织”等形式引导低龄健康老人帮扶高龄或失能老人。
（四）社会层面：制度激励，推动社会力量参与，构建多方共融格局
在乡村振兴战略实施中，社会力量将被赋予越来越多的义务和权利，在提供社会服务、承接政府职能转移方面发挥重要作用。政府应通过财政税费政策等方式，积极推动专业社工组织、志愿者组织、慈善公益组织等社会力量参与农村留守老人关爱服务的供给网络。
把握乡村振兴机遇，推动社会力量参与。政府需要完善政策体系，转变放管服职能，营造良好的制度环境，以“需求为导向”推进老年服务业供给侧改革，开放老年服务市场。通过公建民营、民办公助、特许经营等方式引导企业、社会组织、社会力量参与留守老人关爱服务的建设、运行与管理，提高老人关爱服务质量。
统筹各类社会组织，发挥集体合力。社会组织“非分配约束”的特征使其具有提供公共服务的独特优势，可以满足公共需求的异质性和多样性。激发社会组织的社会参与活力，是对家庭、政府等支持主体的补充和完善。专业社会组织、志愿者组织等社会资源在公共服务中扮演着重要角色，可以发挥其形式多样、方式灵活、工作专业等优势来参与留守老人关爱服务体系。政府通过合同外包、购买服务等方式将部分由政府提供的关爱服务委托各类社会组织承接，为其提供资金支持、政策优惠、保障服务，引导各类社会组织参与，以丰富关爱服务内容，扩大关爱服务供给主体。
图1 农村留守老人关爱服务社会支持网络构建
四、结语与讨论
随着人口老龄化程度不断加深、工业化、城镇化的持续推进带来农村青壮年人口继续外迁于城市，农村留守老人关爱服务问题将会持续存在。从长远来看，解决农村留守老人问题，需要权利平等、城乡融合、和谐交融、关怀老人福祉的发展模式。留守是乡村社会的调适与收缩，在乡村振兴战略实施中，需要尊重乡村社会的主体性、尊重留守老人的文化自觉并发挥其价值，让留守老人生活的更有保障、更有尊严。因此，我们需要把对农村留守老人的关切引入到协调发展的主题之中，积极发挥家庭的主体地位，发挥政府主导作用，整合社区、老年协会、社会组织、慈善力量等主体共同参与，形成多种社会资源协同供给的社会支持网络；采取经济、情感、心理、医疗等措施，提升农村留守老人的关爱服务供给水平。这将是新时代背景下我国农村社会保障制度改革的重心，也是实现乡村振兴战略的建设步伐，全面建成小康社会宏伟目标的必要之举。
“留守”源于“流动”，而“流动”源于政府与市场对劳动力资源和资本的共同掌控。城市和市场看到农村青壮年劳动力为城市建设、产业发展等方面创造的财富，却无视了隐藏在增长繁荣背后的高昂社会成本—家庭的幸福、老人的安康、人性的压抑，造成农村家庭承担着基础群体残缺性的代价。农村社会保障一直是以家庭保障为基础，政府的社会福利供给、正式的制度性资源仅限于救助性的社会保障层次，只能覆盖农村部分特殊弱势群体。与城市相比，农村社会保障体系建设更显脆弱性和紧迫性。在农村社会保障体系和国家正式福利制度不健全，农村老人主要依靠以家庭为主的非正式支持体系关爱服务的情况下，农村青壮年劳动力大量外迁，不仅加剧了农村人口老龄化，更使得农村留守老人关爱服务问题面临严峻的挑战。