根据价值理念、政策问题、政策目标和政策工具的差异，西方福利国家的社会救助政策可大体划分为三种类型，分别是权利范式、工作福利范式与“激活”范式（见表1）。20世纪90年代始，在人口老龄化、经济全球化等因素综合作用下，为了应对福利国家的危机，众多国家纷纷转向“激活”范式，即引入工作导向型福利政策取代原有的消极福利政策，运用包括影响劳动力供给与需求的举措、制裁措施和经济激励等一系列政策工具来平衡受助者权利和义务，帮助受助者提升工作动机和人力资本，促使其就业脱贫和社会融入。
表1 福利国家的社会救助政策的三类范式
资料来源：DAIGNEAULT PM. Three Paradigms of Social Assistance[J]. Sage Open,2014, 4(4): 1-6.
我国低保制度存在有劳动能力低保对象占比较高和退保难的问题。截至2014年，城市低保对象中有劳动能力者超过60%，其中登记失业和未登记失业人员占比近40%，城市低保家庭领取低保金的平均时间为72个月，其中从未退保的家庭占89%。针对这种情况，我国开始重视并探索就业救助措施，力图促进低保对象实现有效就业并从根本上改善生活状况。2014年5月，国务院颁布的《社会救助暂行办法》对就业救助进行了专章规定，就业救助成为我国综合型社会救助体系的八项基本组成制度之一，它是指对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法提供就业帮扶。最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作；无正当理由，连续三次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金。2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，该意见对推进构建社会救助新格局做出了重大部署，其中强调要健全就业救助制度，包括为社会救助对象优先提供公共就业服务，按规定落实税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、公益性岗位补贴等政策，对已就业的低保对象，在核算其家庭收入时扣减必要的就业成本，并在其家庭成员人均收入超过当地低保标准后给予一定时间的渐退期。2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要强化就业优先政策，包括完善重点群体就业支持体系，扩大公益性岗位安置，帮扶零就业家庭成员就业等就业救助措施。由上可见，近年来我国高度重视就业救助制度，因为就业救助可以帮助有劳动能力的受助者通过就业获得生存和发展条件，是带有积极和发展意味的治本之策，它既是我国社会救助体系的重要组成部分，又是我国就业优先战略中不可分割的内容，改革与完善就业救助制度对我国经济社会发展意义重大。
通过梳理《社会救助暂行办法》《关于改革完善社会救助制度的意见》以及各地方关于就业救助的规定，可以发现，目前我国就业救助的相关政策规定涉及救助对象、救助内容、救助递送与实施等方面的规定，救助内容涵盖了干预劳动力市场供给和需求、惩罚和经济激励等措施（见表2），这些措施与“激活”范式的政策工具类似。
表2 我国就业救助制度的相关内容
资料来源：笔者根据《社会救助暂行办法》《关于改革完善社会救助制度的意见》以及各地方关于就业救助的规定整理得出。
尽管福利国家的“激活”范式与我国就业救助制度在产生和发展背景方面存在差异，但不可否认，“激活”范式通过各种措施的组合帮助受助者克服就业障碍、提升就业能力并获得就业脱贫的机会，有值得借鉴之处，此外，我国就业救助的相关举措内容和“激活”范式的政策工具相似。基于此，本文借助“激活”的视角分析我国就业救助制度，考察其在促进受助者就业脱贫方面所面临的困境，并结合我国国情提出就业救助制度的改革完善之路。
一、“激活”范式的理论与政策意涵
“激活”范式是西方福利国家从传统型福利国家向能动(enabling)国家转变的重要部分，传统福利国家强调由公共部门提供普遍性福利待遇并把对劳动力的保护当成一种社会权利，与此相比，能动国家强调使用市场取向的方式来促使目标对象参与劳动力市场并承担个人责任，可以说，传统福利国家向能动国家的转型是从劳动力的“去商品化”走向“再商品化”的过程，是从单纯强调社会权利到强调“权利与责任平衡”的转变。
“激活”范式的产生有其相应的理论基础，即单纯的社会权利不利于受助者能力的发展和义务的实现。塞尔伯恩在其着作《义务的原则》中提出，义务的原则是公民秩序的基础性原则，也是道德整合社会的象征，以国家为基础的、普遍型福利服务的提供损害了义务原则，恢复公民秩序需要加强和实施义务原则，他尤其强调滥用和误用福利待遇应该被制裁，例如，那些拒绝参加培训和接受所介绍工作的受助者应该被削减或取消福利待遇。劳伦斯·米德认为传统的福利项目不能促进个人能力的发展，政府项目应该促使个体履行自身的义务，进而提出应当引入工作要求使受助者承担相应的个人责任，而非单纯地享受权利，也就是说，获得最低收入的权利应该建立在履行寻找工作义务的条件上。埃米泰·埃茨奥尼认为，应该在权利和义务之间寻找平衡，要在互惠原则的基础上提供救助，个人应该通过就业来满足其个人和家庭的需要，对那些无法自给自足的个人和家庭，社会应该提供相应的帮助以满足其最基本的需求，但是个人也要承担相应责任。与米德观点不同的是，埃茨奥尼认为政府应该帮助创造相应的工作岗位，这样个人才能真正履行其通过就业自力更生的义务。安东尼·吉登斯提出有必要让社会权利取决于个人责任的实现，他认为工业社会及后工业社会中因科学技术进步带来的风险往往是很难预测且难以用保险化解的，这就需要重新界定个人责任和社会责任概念，权利和义务也因此有必要结合起来。正是在上述理论观点的支撑下，“激活”范式成为主流，众多福利国家纷纷出台各类“激活”政策，旨在使失业的社会救助对象融入劳动力市场并促使其社会融合，包括许多能够干预劳动力市场供方和需方的政策工具。
“激活”范式的政策大致分为积极型（人力资本发展型）措施和消极型（劳动力市场关联型）措施，顾名思义，前者主要是促进受助者通过教育和培训等措施提高人力资本以使其能够进入正规劳动力市场，而后者则是通过快速就业的方式强制受助者接受任何工作以脱离社会救助。“激活”政策与工作福利政策的主要区别在于，工作福利政策的重点在于工作要求、制裁和时间限制，也就是说，工作福利政策更多带有强制性和消极性的特点，多指为了获得救助待遇而工作，而“激活”政策则通常是积极性措施和消极性措施的组合。对“激活”政策的分析和考察可以从两个层面入手（见表3）：一是结构层面，主要涉及“激活”政策所包含的具体内容，包括工作推荐、公益（义务）劳动、教育、技能培训、工作创造等，其中工作推荐、公益劳动和对现金待遇领取时间进行限制等属于消极型措施，教育、技能培训和工作创造则属于积极型措施。二是过程层面，主要涉及基层政策实施者在“激活”措施执行中的要素，具体包括义务、制裁和个性化关注，义务是指参与“激活”政策是否是强制性的，义务是消极型措施的核心和关键；制裁是指如果没有遵守工作要求，可能会被社会救助拒绝或面临救助金的减少甚至取消，消极型措施中制裁更加普遍使用；个性化关注是指基层实施者是否关注并考虑到了不同受助者的具体情况，一般而言，积极型措施更加注重个性化关注。
表3 “激活”政策的分析框架
资料来源：笔者根据Nybom, J. , Activation in social work with social assistance claimants in four Swedish municipalities. European Journal of Social Work, Vol.14,No.3,2011,pp339–361中的内容修订编制。
二、“激活”视角下我国就业救助制度的结构层面
借用“激活”视角对我国就业救助制度的结构层面进行考察，可以发现，我国就业救助包含积极型措施和消极型措施。
（一）积极型措施
“激活”的积极型措施主要包括技能培训、工作创造、经济激励和家庭成员照料等措施（见表3），目的是帮助受助对象提升就业能力并解除后顾之忧以增强其就业动机。对照福利国家“激活”政策的积极型措施，我国就业救助制度的积极型措施主要包括培训、经济激励和公益岗位安置这种工作创造方式，教育和家庭成员照料措施目前没有实施。
从培训看，我国政府会向就业困难群体提供技能培训以帮助其提升技能和增加就业机会，低保对象是就业困难群体的重要组成，就业救助规定低保对象应当接受就业培训。然而，实践中培训的覆盖面较窄，不少低保对象难以获得培训机会，此外，培训的内容多是短期的、单一的、初级的技能培训，规范性低且没有针对性，有效性不高。2016年全国城乡困难家庭社会政策支持系统的调查数据显示，城乡低保对象参与技能培训的比例分别是40%和20%左右，通过培训成功就业的比例仅约7%，培训的效果有限。事实上，低保对象的技能培训是不同于其他就业困难群体和失业群体的培训，需要统一的管理机制来运行，但是目前为止，我国低保对象再就业并没有实现完全的、市场化的、统一的管理标准，各地区的培训机构存在不同程度的差异，低效和无效的培训大量存在，低保工作人员在落实低保培训时没有统一的部门管理，技能培训是归属于人力资源和社会保障部门的，但是他们不了解低保家庭的特殊就业困难和福利性特点，无法针对低保对象实施有效的职业培训。另外，低保对象的培训与就业是脱离的，低保对象的职业培训与劳动力市场的劳动需求没有形成一个科学的反馈系统，培训和就业没有达到应有的匹配，这使得培训这种积极措施难以充分发挥促进低保对象就业的功能。
从公益岗位推荐和安置来说，公益性岗位是指以政府作为出资主体或通过社会筹集资金开发的，用于帮扶就业困难人员就业并给予岗位补贴、社会保险补贴的，符合社会公共利益需要的服务性岗位和协助管理岗位，通常包括社会公共管理类岗位，如交通协管员、城管市容协管员等和社区服务类岗位，如县（市、区）、街道（乡镇）、社区开发的非营利性公共卫生服务、医疗保健、托老托幼、停车管理、保洁、保安等岗位。公益性岗位是实现低保对象就业的重要载体，相较于社会公开招聘岗位，低保对象的低就业能力更适应为其“量身打造”的公益性岗位，此外，由于公益岗位多在社区内，低保对象可就近就业，因此很受青睐。然而，由于地方政府投入资金有限，公益岗位数量较少，难以满足低保对象需求。2016年全国城乡困难家庭社会政策支持系统的调查数据显示，城市低保对象中通过公益岗位安置获得就业的不足5%，比例很低，多数低保对象是采取灵活就业和亲友介绍工作（均为30%以上），这说明公益岗位安置这种就业途径的作用还没有得以充分发挥。
就经济激励而言，主要是对已就业的低保对象，在核算其家庭收入时扣减必要的就业成本，并在其家庭成员人均收入超过当地低保标准后给予一定时间的渐退期，以增加就业对低保对象的吸引力。经济激励假定低保金随着就业收入的增加而等额减少的结构可能会造成过就业前后的收入并无多大变化，从而影响低保对象的就业动机，从而使低保对象陷入“失业陷阱”与“贫困陷阱”。然而，现实中有劳动能力的低保对象多从事灵活就业，其收入难以被准确把握和认定，低保金额度不会随其灵活就业收入的上升而相应减少，也就是说，低保金和就业收入的替代关系不存在，经济激励的假定并不成立。已有研究发现，成本抵扣措施和渐退措施在理论上会对低保对象进行就业产生直接的经济激励，但前提是低保对象要找到收入达到最低工资的全日制工作，对那些低薪的灵活就业低保对象来说，政策的直接作用不强，且灵活就业隐性收入的问题增加了实际管理的难度，导致经济激励政策较难落实与执行。
（二）消极型措施
“激活”的消极型措施主要包括工作推荐、公益劳动和对现金待遇的发放时间进行限制（见表3），目的是通过强制性措施或限制来促使受助者尽快进入劳动力市场、防止工作伦理的丧失。对照福利国家“激活”政策的消极型措施，我国就业救助制度的消极型措施主要是工作推荐和社区公益劳动，并没有对低保金的领取时间进行限制。
工作推荐主要是向低保对象在内的就业困难群体推荐与介绍工作机会，帮助其就业以摆脱对救助的依赖，工作推荐通常和制裁联系在一起，例如，我国就业救助明确规定，无正当理由受助者不能连续3次拒绝社区所推荐的工作，否则会减发或停发其本人低保金。和培训相比，工作推荐成本低、见效快，应该对低保对象进入劳动力市场和退保有重要推动作用。然而，现实中不少低保对象认为无论在工资待遇、劳动条件、工作地点、工作稳定性和社会保险方面，推荐的工作质量较差，无法使其通过就业获得自立并摆脱救助。有实证研究发现，工作推荐实施范围非常有限，未能对退保产生显着的推动作用。另外，由于《社会救助暂行办法》等政策法规并未对就业救助的保障水平边界进行规定，再加上目前劳动力市场的现状，易导致地方政府为了满足工作要求，只关注短期内低保对象的就业数量，而忽视就业质量以及由此引发的再次失业问题，从而挫伤低保对象的就业积极性。还应注意的是，由于就业救助与低保和其他专项救助的协调性不够，现有的社会救助容易形成“福利捆绑”，即很多项目都与低保制度捆绑实施，低保对象除低保金外还可以获得其他多项救助待遇，这更加凸显了工作推荐的局限性，使得低保对象权衡后放弃推荐的工作，制约工作推荐效果的发挥。
公益劳动是指那些难以获得就业的有劳动能力低保对象需要参与社区的公益服务劳动，包括社区保洁、巡逻、向社区内老年人提供服务等。1999年《城市居民最低生活保障条例》规定：在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。各地方政府也对低保对象参加公益劳动进行了相应规定，比如，2017年广州市民政局公布的《广州市最低生活保障对象参加社会公益服务管理暂行办法》提出，低保对象应当参加镇人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会安排或认可的，与其身体健康状况相适应的社会公益服务，每人每月参加社会公益服务时间累计不得少于60小时。政府关于低保对象参加公益劳动的规定，一方面是期待受助者能够对社区有所贡献，增强他们的互惠观念，另一方面是希望杜绝隐性就业的人领取低保，但实际上这些公益劳动大多非常占用时间且是非生产性的，会使参与者不得不减少对家庭成员的照料，也会使他们没有时间寻找潜在的、有价值的就业机会。公益劳动的规定只是强制要求受助者参加劳动，并不能帮助受助者提升就业能力并解决其面临的就业障碍。还有研究发现，组织参加公益劳动的措施让受助者误以为通过公益劳动换取“低保救助”，从而降低了再就业愿望，导致受助者找工作积极性不高，相比于未组织公益劳动的地方，组织过公益劳动的地方，低保受助者找工作的积极性与再就业的意愿都要低，即公益劳动这种消极型“激活”措施在提升受助者就业意愿并促使其寻找工作方面发挥的其实是抑制作用。
三、“激活”视角下我国就业救助制度的过程层面
以下借用“激活”视角对我国就业救助制度的过程层面进行考察，具体涉及义务、制裁和个性化关注度。
（一）义务
《社会救助暂行办法》对就业救助对象进行了规定，“最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作”，从法理学看，“应当”二字的法律规则多是义务性规则，这类条款多是给主体设定义务的，但“应当”作为一种原则性的规定或一般要求，允许在执行中有一定的灵活性，即允许例外和特殊情况存在。因此，有劳动能力且失业的低保对象有义务接受就业救助以积极获得工作岗位，但对于需要照顾家庭中病人、残疾人等确实没有劳动条件的低保对象，一般在实践中可以例外。
西方福利国家对“有劳动能力”有较明确的界定，比如，德国在救助相关的法规中规定，凡是每天至少可以从事3个小时的就业活动就视为有劳动能力，就必须参与“激活”政策，并且这些福利国家尽管要求有劳动能力者必须参加就业救助，但是对于那些需要照顾儿童、老人和残疾人等家庭成员的对象，一般会明确免除其参与就业救助的义务。在我国，“有劳动能力”是一个较为模煳的概念，救助相关法规并没有对什么是“有劳动能力”做出明确的规定，或对哪些人可以免除参与劳动力市场的义务有相关规定，加之我国没有统一设置专门对劳动能力进行鉴定的机构，因此，部分有劳动能力低保对象可能谎称无劳动能力或拒绝鉴定，这导致基层工作人员操作中的无所适从，只能依靠自由裁量。
（二）制裁
《社会救助暂行办法》对就业救助的制裁有明确规定，“最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作；无正当理由，连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金”。由上述规定可见，无正当理由连续拒绝工作3次会使有劳动能力的低保对象受到其本人低保金削减甚至取消的惩罚。然而，在实践中，这样的制裁和惩罚几乎没有真正落实，这主要有以下几方面原因。
第一，对“正当理由”没有明确规范，究竟什么是“正当理由”在操作中很难把握。少数有劳动能力的低保人员以种种“理由”拒绝再就业或参加公益劳动，他们普遍以医院出具的诊断证明作为理由，病因也多是高血压、糖尿病等常见病。
第二，个别低保对象故意使自己被单位拒绝或接受工作后再次使自己失业。有低保对象接受工作后，在较短的时间内就以能力差、身体不好等理由辞职或被辞退，从而再次“失业”，虽然这与低保对象自身素质不高、依赖心理较强有关，但主要还是制度设计上的疏漏，现行就业救助制度没有规定上岗就业后的工作要求，并且缺乏对有劳动能力的低保对象上岗就业后的满意度、匹配度进行配套跟踪服务，从而为部分低保对象钻政策漏洞创造了空间。
第三，基层工作人员的“人情”压力。就业救助采取公共部门递送方式，基层依托社区居委会负责具体事务。居委会贴近社区，了解受助者情况，信息掌握方面有优势，但同时存在缺陷，救助递送者和社区居民的“亲近”关系，增大了基层工作人员的“人情”压力，导致递送难度上升，并最终造成松懈和不规范，就业救助的一些规定难以真正落实。
（三）个性化关注
在就业救助的落实过程中，基层社区工作人员承担了主要工作，这些人员并非专业的社会工作者，多数只是通过业务培训和在实践中探索学习，工作手段和方法比较单一，难以提供系统化和多样化的服务，而且大多基层社区人员身兼数职，工作量较大，这使得他们难以在就业救助服务的提供中关注到个体差异并提供个性化服务。
其实，有劳动能力的低保家庭内部差异性较大：有的因自身健康差或文化与技能水平低而就业困难，有的是因考虑到就业会引致家庭开支的增加并丧失部分救助待遇而不愿就业，还有一些主要因家里有儿童、老人或病人等需要照顾而难以就业。目前的救助内容和服务的提供忽视了这种差异，没有考虑到不同家庭所面临的不同就业障碍，对个性化关注的缺乏一定程度制约了就业救助效果的发挥。
四、“激活”视角下我国就业救助制度的困境及其原因探讨
透过“激活”视角对我国就业救助制度进行分析，可以发现：从结构层面看，积极型措施中培训的覆盖面很窄且缺乏针对性，经济激励措施很难落实，同时缺少对家庭成员的照料措施；消极型措施中的工作推荐质量较差，难以满足受助者需要，社区公益劳动在内容和目标上缺乏指导和规定，不能帮助受助者提升就业能力且对就业意愿有抑制作用，同时缺乏对有劳动能力低保对象领取低保金的时间限制，一定程度上影响其就业动力。从过程层面看，尽管有劳动能力的低保对象有义务积极就业，但在实践中“有劳动能力”的概念较为模煳，难以准确执行，同时虽然有关于制裁的规定，但因各种原因削减或取消低保金的惩罚难以真正落实，此外，就业救助在实施中缺个性化关注，难以满足低保对象的差异化需求。总的来看，我国就业救助结构层面的积极型措施覆盖面窄、政策供给不足，相比来说，消极性措施如工作推荐和公益劳动较为普遍，过程层面的义务程度高、有相应制裁手段、个性化关注度低，这说明了我国就业救助基本上与西方的消极型“激活”政策类似。
西方相关研究已经证明，消极型“激活”政策在促进受助者进入劳动力市场方面只有短期效果或效果并不明显，而积极型“激活”政策在促进受助者就业方面的效果较明显且长期，也就是说，从长远看，为了促进受助者就业，重视培训、教育等人力资本投资的积极型措施比单纯强制受助者进入低端劳动力市场的消极型措施更有效。由此，从理论上可以推断，我国以消极型措施为主的就业救助制度的效果应该是有限的，再加上我国就业救助的消极型措施落实不力，比如所推荐的工作质量差、公益劳动难以提升就业能力并抑制就业意愿等，这更有可能制约就业救助的效果。相关实证研究显示，我国培训和就业推荐等多方面就业救助措施的实施范围有限，在促进低保对象就业并退保的效果不佳，难以实现帮助低保对象自力更生、融入社会的目标。因此，我国就业救助面临的最大困境是在帮助低保对象实现脱贫自立方面的政策成效有限，造成就业救助制度困境的原因可以归结为以下几方面。
第一，就业救助理念较为滞后、原则与目标不够清晰。对就业救助而言，只有消除了受助者的就业障碍并提升其就业能力，才有助于受助者最终脱贫自立。我国就业救助在理念方面并没有重点关注消除受助者面对的个人、家庭、社区和政策方面的就业障碍及提升受助者的就业能力，这使得就业救助的政策设计较为笼统、缺乏针对性，势必会影响其政策设计的精准科学、实施的有效稳定和最终效果的发挥。此外，2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》只对就业救助只做了纲领性规定，并未进行详细说明，也未发布相应的实施细则。就业救助在我国社会保障和社会救助体系中处于何种定位？要遵循什么样的原则来开展？这些问题均没有明确答案，其定位、理念和原则较为模煳，直接影响制度的高质量发展。
第二，就业救助制度设计存在短板。目前我国就业救助主要通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益岗位安置等办法来进行，将救助激励主要集中在劳动力需求侧，对于受助对象的就业能力的提升缺乏关注，主要采取的是消极型“激活”措施，不利于受助对象的人力资本积累。就业救助缺少教育、家庭成员照料和个性化关注等积极型“激活”措施，难以真正实现“授人以渔”的目标。另外，从社会环境看，用人单位和社会公众普遍认为低保对象就业能力低下，难以胜任工作，存在歧视现象，而部分低保人员缺乏自信心和主动性，甘于现状，得过且过，对通过就业实现脱贫自立的期望很低，在选择职业时惯于挑三拣四，“高不成低不就”成为就业通病，以上这些问题均没有纳入就业救助制度设计的考虑范围。
第三，社会与市场力量参与不足。就业救助需要政府主导和负责，但这并不意味着排斥社会和市场的力量，相反，就业救助需要充分调动社会与市场力量积极参与。我国就业救助采取公共部门递送方式，企业和社会力量参与非常有限。在一个幅员辽阔、人口众多、结构复杂的发展中大国，完全由公共部门递送面临诸多困难。一方面，由于自身局限性，公共部门在降低管理成本和提高救助递送效率方面不具优势；另一方面，随着政策对象和内容的不断扩展、受助者就业障碍的日益复杂和多样化，受助者的需求会明显增加，从而加剧公共部门的负担。更重要的是，市场的缺位将导致就业救助措施与市场需求脱节，受助者个人需求和劳动力市场需求无法有机结合在一起，使得救助效果大打折扣。
第四，基层缺乏专业工作人员。就业救助作为一项处于起步发展阶段的新制度，在实施过程中，各个环节都难免遇到一些特殊情况，从而需要基层工作人员的自由裁量，但各级政府并未配备专门负责就业救助的工作人员，在社区层面，就业救助工作主要由民政专管人员或社会保障专管人员负责，这些工作人员大都没有接受过专业教育和培训，难以保障就业救助政策准确实施。专业性的缺乏，使得一些工作人员对就业救助工作抱有敷衍心态，造成就业救助递送中的不规范和松懈。
五、我国就业救助制度的改革与完善出路
针对我国就业救助制度的困境，可以主要从以下几方面入手进行改革与完善。
（一）明确就业救助制度的理念、定位和原则
第一，明确就业救助的建制理念。建制理念是制度设计的指导，对制度功能和内容有重要影响。多数福利国家的“激活”范式理念强调权利和责任的平衡，注重互惠与机会平等，因此，就业救助主要目标定位是关注增强个人就业能力，促进受助者参与劳动力市场，通过就业实现脱贫自立。在我国已进入中国特色社会主义新时代的背景下，破除我国就业救助困境的当务之急是确立明确的建制理念，可借鉴“激活”范式理念，开辟向上竞争的通道来实现“授人以渔”，帮助受助者克服就业障碍、提高就业能力，使其能够通过自身努力真正能够摆脱救助、融入社会。
第二，明确就业救助的制度定位。一是需要明确就业救助是我国社会救助体系的基本制度之一。2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》其实已经明确了这一点，该办法对就业救助进行了专章规定，但各地方在实践中对就业救助的关注不够，对其重视程度远不及低保、医疗救助等，要给予就业救助更多的重视。二是需要明确就业救助是与就业援助不同的制度安排，应把其当成独立的制度安排加以建设和完善。现实中对低保对象的就业救助很多情况下被简单地等同于针对就业困难群体的就业援助，这使得就业救助缺乏针对性，无法解决低保对象面对的多重就业障碍，就业救助的政策效果受限，所以有必要把就业救助当成独立的制度安排，针对低保对象的特点提供有针对性的就业救助服务。三是需要明确就业救助与低保制度的并行关系，而不是把就业救助当成低保的后置性补救制度。从政策群的角度来看，低保因建立时间长、覆盖人数多、资金投入大而逐步成为主政策，就业救助逐步成为子政策与附属政策，属于低保的后置补救式制度，也就是说，考察低保资格时并未将有无劳动能力作为考虑因素，而有劳动能力者一旦进入低保，很难主动退出，易导致长期受助，另外，后置补救式政策使低保对象应该就业但不愿就业的问题无法从根源上加以解决，即使就业救助产生一定激励效果，也只是缓解问题而非根治问题。因此，有必要明确低保制度与就业救助的并行地位，在确定低保资格时增加对劳动能力的审查，无劳动能力的贫困者进入低保制度领取无期限的现金救助，有劳动能力的贫困者则进入就业救助，领取临时性现金救助并通过各种就业救助服务帮助其提升就业能力并进入劳动力市场。
第三，树立就业救助的基本原则。一是就业救助要与经济社会环境相适应。就业救助措施需要适应经济社会环境，需要符合国情与时代，这要求就业救助要采取多样化的手段与措施，“奖惩”结合地从劳动力供给和需求两个方面去促进受助者就业。二是坚持政府主导，同时调动市场和社会力量参与。在就业救助行动上，政府具有不可推卸的主导责任，这是实现责任政府的必然要求，在政府主导的同时，还要充分调动社会与市场力量参与，使就业救助服务更加有针对性并调动受助者参与的积极性以提高就业救助成效。三是就业救助提供要有针对性和精准性。就业救助在供给上要因人而异，提供个性化的就业救助服务，做到精准施助，这样才能提升救助效果。为了确保针对性和精准性，需要全面深入地了解低保家庭面临的各种就业困难，包括个人层面、家庭层面及社区层面的就业障碍，针对其面对的多重就业障碍精准发力。
（二）进行就业救助制度的再设计
第一，客观合理地界定救助对象与资格条件。对就业救助来说，要用较客观、科学的标准来界定受助者，对“有劳动能力”需有明确界定，对于哪些人可以免除参与劳动力市场的义务也要有明确的规定以减少和避免争议，增强基层的操作性。国际上，因照顾生活不能自理之家人的救助对象通常可免除义务，生活不能自理的家人主要包括一定年龄以下的未成年子女及身心障碍或罹患特定病症的家人。一方面，要明确规定针对现有低保对象中有劳动能力者和劳动条件者实施就业救助，一般来说，各地在能够为低保家庭提供儿童、老年人和残疾人照护服务之前，有必要免除那些需要承担照顾家庭成员责任的有劳动能力低保对象的就业义务。另一方面，在对新申请的低保对象进行资格审核时，要进行劳动能力审查，无劳动能力者纳入低保，而有劳动能力且不需照顾家人的申请者要纳入就业救助，即把就业救助制度当成和低保并行的制度，而非低保制度的后置补救制度。
第二，补充就业救助的政策内容。目前我国在针对低保对象就业障碍的政策内容上存在缺失，需要针对应对就业障碍方面缺失的就业救助内容进行补充，逐步扩展就业救助的制度边界，具体包括：一是逐步增加针对受助者家庭的儿童、老人等社区日间照料服务，这些服务可以使受助家庭减少后顾之忧、积极投身劳动力市场，还可以促进社区福利服务的发展、创造更多就业机会，而这些机会又可以发展出公益性岗位解决就业特困受助者的工作问题，是一举多得的方式。二是在经济激励政策上，要总结各地救助渐退、收入豁免、就业补助金等措施的经验和效果，在此基础上进行全国性的制度规定以提升就业的收益，加大对低保对象就业的激励力度。要结合救助渐退，让就业后的低保家庭仍可以享受一段时间的住房、医疗和教育救助等相关待遇，同时，要考虑到因找工作和就业后所需花费，为就业者设立交通、通讯等补助金。除上述奖励措施之外，还要考虑惩罚措施，明确受助者的责任和义务，除了无故不接受就业者要减少甚至停发其低保金外，可以对较年轻的受助者规定低保救助时限，还可以施加取消相关专项救助等惩罚措施。三是要积极构建针对受助者就业的社会支持网络、推进参与式反贫困等方式提升受助者的组织化程度，以应对社会资本缺乏和就业责任心不强的障碍。社会资本是个人的一种重要社会资源，通过构建社会支持网络和推进参与式反贫困等方式，有助于贫困者相互交流、相互鼓励，积极参与社会交往并获得就业机会，还有助于调节受助者的心理状态，帮助其获得自信，这也利于受助者获得并维持就业。四是要采取措施鼓励低保家庭进行资产建设和人力资本积累。我国可以借鉴资产建设理论及实践经验，采取积极的措施促进低保家庭进行资产建设和积累人力资本，以抵消低保的负激励效应，可以尝试首先在有劳动能力的低保家庭和低保边缘家庭中引入个人发展账户，鼓励低保家庭投资于教育、培训、就业和创业等，通过这种方式会有助于低保家庭自身能力和资产的建设，提升其自主性并增加其脱贫自立的可能。
第三，改善现有就业救助相关措施。针对既有的培训、就业推荐和公益岗位等就业救助措施，需要针对低保对象的特点进一步加以完善：一是要提供以救助对象需求为导向的个性化、内容全面的培训。考虑受助者自身需要并结合市场需求，增加培训的内容，除技能培训外，还要训练救助对象的求职技巧、沟通与交往技巧，帮助其积累工作经验或取得相关学历文凭等，避免千篇一律和无针对性。在实施培训的过程中也应该重视发挥社会和市场力量的参与作用，在培训等内容方式上更多地调动第三部门和市场的积极性。二是要改进现有就业救助措施并细化援助流程。要进一步扩大就业援助措施的覆盖范围，让更多的救助对象享受到就业介绍、就业指导、培训等服务；要充分发挥社区推荐、职业介绍所等作用，帮助救助对象找到“合适”的工作并获得能保证基本生活的收入；还要细化就业援助的流程，在帮助受助者准备工作、寻找工作和适应工作方面，都要有相应举措。三是优化就业救助管理体制并重构递送方式。应该理顺就业救助的管理体制，除了继续加强民政部和各级民政机构的职能以外，还要加强与分管劳动就业的部门和各地就业中心的管理互动和信息共享，力图通过阶段性救助来实现受助者返回就业市场的目标，也就是说，应该加强我国就业救助服务的整合性。此外，现有公共部门的递送方式无法提供多样化和个性化的就业救助内容，对此，除引入专业的社会工作者扩充基层工作队伍以提高其专业性并减少“人情”因素外，还要积极引入包括志愿组织等在内的第三部门参与递送以彻底改变现有递送方式，使之逐步走向个案式的就业救助服务提供。
（三）做好就业救助的相关配套衔接工作
第一，协调各社会救助项目的关系。目前，医疗、住房、教育等专项救助对象的确定多建立在低保资格上，这种简单的叠加是造成低保对象不愿退出低保的重要原因，很大程度上限制了就业救助效果的发挥。因此，我国应该缩小现行低保的制度边界，使其回归生活救助的最后一道防线的功能，需要规范各类救助项目的对象，可以考虑将各类专项救助纳入统一的社会救助管理体系，对各个项目在救助对象、标准、给付方式和水平以及管理等方面都统一设计，以提升各项目之间的协调性。同时，解除各类专项救助与低保制度的捆绑，本着家庭的实际困难情况通过需求测试的方式来确定专项救助的对象。
第二，与相关社会福利和社会保险制度相衔接。一方面，要与老年人、残疾人与儿童福利相衔接。福利服务对贫困家庭非常重要，比如，儿童托管、老年人和残疾人照护服务等，可以帮助减轻贫困家庭的负担和后顾之忧，使有劳动能力的家庭成员积极投身劳动力市场。要循序渐进地发展和完善相关福利制度，从总体上提升社会福利服务水平和普惠性程度。另一方面，要与失业保险和医疗保险制度有效衔接。要加强就业救助和失业保险制度的有效衔接，尤其是考虑低保群体的具体情况，积极促进其就业。还要加强相关医疗保险制度与就业救助的衔接，在重大疾病外帮助应对慢性疾病，促进低保家庭成员的健康状况的改进，这其实是一种人力资本投资，可以帮助其实现与维持就业。
第三，与就业促进制度相衔接。2007年通过的《就业促进法》蕴含了政府保障就业权的公共责任，体现了政府职能的转变，明确了国家要帮助就业困难群体实现就业权，这与就业救助对政府责任的要求一致，即就业促进和就业救助在政府保障就业权方面有相通之处。应该使就业促进制度规定的一些就业援助的优惠措施和多种就业渠道能够覆盖低保对象，并真正把就业促进规定的公平就业、反就业歧视落到实处，为低保对象就业创造有利的支撑条件和外部环境，让就业救助制度真正起到促进低保对象通过就业而自力脱贫的目的。