中国国家公园资金主要来源于三个方面：第一是中央财政的投入，主要包括中央财政一般性转移支付和中央政府的专项资金；第二是地方政府的项目投入和配套资金；第三是其他资金来源，如门票和特许经营收入等。下文将针对国家公园资金投入情况进行实证分析。
（一）中央财政资金投入
1.中央本级财政支出
根据财政部已公布的数据，自2017年至2024年，中央财政已累计下达地方国家公园补助超50亿元，支持国家公园勘界、生态保护补偿与修复等。不同类别下的政府收支分类科目（以下简称“财政科目”）都可能涉及国家公园资金投入，例如“林草生态保护资金”“山水林田湖草沙一体化保护”，资金投入分散，统计难度大。但财政部2023年7月发布的《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》宣传解读十问十答明确指出了财政重点支持的五个方向。
于第一类“生态系统保护修复”中，以财政科目“自然生态保护”为例进行分析。该项下资金流动依据的文件是财政部发布的《自然保护区专项资金使用管理办法》和国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》，自然保护区专项资金系由中央财政部门特别划拨，专款专用，旨在促进并保障国家级自然保护区的有效管理和维护。
根据财政部目前已公布的数据，2016年至2023年间（2016—2023年“全国一般公共预算支出决算表”中“自然保护区”的预算数未公布，2024年的“全国一般公共预算支出决算表”未公布），“自然生态保护”及“自然保护区”预算支出决算数据见下表1。
自然生态保护这一款财政科目下共包括五项内容，其中只有“农村环境保护”和“自然保护区”两项是中央本级支出的项目，生态保护、生物及物种资源保护和其他自然生态保护均为地方政府支出，中央仅提供资金支持，且中央财政并未制定统一的资金管理文件，资金使用的透明度和规范性不足。自2020年起，“自然生态保护”款下不再设立“自然保护区”一项，国家公园支出被纳入了林业草原生态保护恢复资金。然而2022年至今，财政科目“自然生态保护”款下又增加“自然保护地”这一项，用于反映国家公园等方面支出。
此外，国家发改委也有资金投入用于国家公园方面。例如，2017年国家发改委下达中央预算内投资补助6000万元，支持武夷山国家公园体制试点项目建设。2024年，国家发展改革委关于印发《生态保护修复中央预算内投资专项管理办法》的通知（发改农经规〔2024〕590号），明确该资金用于国家公园领域的设置装备建设。发改委资金和财政资金在国家公园方面存在一定交叉。
总体而言，自2016年以来，国家公园的中央财政资金投入呈现逐年递增的趋势，2021年至2023年呈现小幅波动。中央财政尚未制定统一的资金管理文件，对财政投入的细节也未进行规范或作出解释。缺乏统一的管理和规范，使得对资金使用的透明度降低，难以有效监督和评估财政资金的使用效果，还可能导致公众对财政资金管理的信任度下降。也意味着在未来制定相关制度和决策时缺乏必要的依据，影响国家公园的长期规划和发展。
2.中央对地方转移支付
在中国国家公园建设中，除中央财政直接投入之外，中央政府还通过财政转移支付的形式向国家公园提供资金支持。转移支付属于政府间财政法律关系的组成部分，故而受到财政体制的影响与制约。中国财政分权主要由1994年分税制财政体制改革确立中央与地方相对分权的分税制立法模式，核心是划分财政权，以实现各级政府财力与事权相匹配，同时建立转移支付法律制度，实现各级政府的事权与其支出责任相适应。
中央对地方的财政转移支付是遵循既定的法律法规框架、财政分配原则及政策导向，旨在向地方行政机构提供必要的资金援助与补助，以确保各地区经济社会发展的均衡与稳定。财政分权理论认为，相较于中央政府，地方政府在了解和满足本地需求方面具有信息优势，因此能够更有效地提供公共产品和服务，从而提高资源配置效率并促进经济增长。其具体形式包括一般性转移支付和专项转移支付。
一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府，按照规范的办法给予的补助。在2017至2019年间，财政部累计向各试点省份分配了总额为9.8亿元的一般性转移支付资金，2020年后为了进一步强化生态保护力度，财政部将国家公园相关支出正式纳入林业与草原生态保护恢复资金的范畴，并为此专项划拨了10亿元的财政预算。2022年财政部和国家林草局制定的《林业草原生态保护恢复资金管理办法》明确该资金是共同事权转移支付，专项用于国家公园等方面支出。
然而，中国纵向财政转移支付由于基于不同部门职能的划分，散列于“节能环保”“农林水事务”“国土资源气象等事务”三大类支出类别下，科目繁多，分布零散。导致现有的涉及国家公园的财政支出科目之间存在重叠，不利于资金监管，也不利于明晰资金的流向及金额数量。
其中，自然保护区专项资金由财政部设立并管理，其资金逐步整合至重点生态功能区转移支付体系之中（具体资金分配情况见表2，），遵循一般性转移支付的标准化管理流程进行。此举旨在提升资金使用的集中性与效率，确保自然保护区获得持续稳定的财政支持。涉及的财政支出科目有两类：一是“节能环保”，二是“农林水事务”（见表3，根据财政部官网，2024年“全国一般公共预算支出决算表”暂未公布）。
根据2018年财政部制定的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，采取激励约束措施后，各地实际享受的转移支付用公式表示为：某省国家重点生态功能区转移支付实际补助额＝该省国家重点生态功能区转移支付应补助额±奖惩资金。根据2023年3月中央人民政府公布的数据，近五年重点生态功能区转移支付年均增长9.6%，2023年中央财政重点生态功能区转移支付安排1091亿元、较前一年增加99亿元，资金投入基本呈现逐年递增的趋势。
此外，中央针对地方政府的专项转移支付，本质上是一种具有特定用途的资金援助，旨在支持地方政府执行中央政府委托或共同参与的特定事务。根据财政部关于下达2021年林业草原生态保护恢复资金（国家公园补助）预算的通知（财资环〔2021〕101号），中央对地方的林业草原生态保护恢复资金（国家公园补助）列入地方一般公共预算收入科目“1100250节能环保共同财政事权转移支付收入”，支出列入一般公共预算支出功能分类科目“211节能环保支出”。具体参见各年度林业草原生态保护恢复资金（国家公园补助）分配表。
综上，国家公园的中央财政投入主要包括中央财政经常性预算、中央财政一般性转移支付以及中央政府专项资金，构成其主要资金来源。自2015年始，国家公园中央财政资金投入呈现逐年递增的趋势。然而，尽管中央财政对国家公园资金的投入逐年增加，却未形成统一的资金管理文件，亦未对财政投入的细节进行规范或作出解释，这样的资金投入机制展现出一定的灵活性，却因缺乏规范性而在稳定性方面存在不足。首先，缺乏统一的管理和规范，难以有效监督和评估财政资金的使用效果，可能导致资金使用的不透明，进而影响到资金使用的优化和调整，降低整体使用效率。其次，资金管理和使用的不透明可能导致公众对资金管理的信任度下降，从而影响社会对国家公园项目的支持和参与度。最后，缺乏统一的管理和规范意味着决策者缺乏必要的参考和依据，可能导致政策的不稳定性，影响国家公园的长期规划和发展。
（二）地方财政资金投入
省级以下（包括省级）地方国家公园财政投入在总体上与中央具有相似性，其意义不仅在于落实中央政策，更在于根据地方在经济发展、环境保护等方面的条件，更有针对性地探索创新机制，以实现国家公园建设的可持续性和有效性。
1.地方政府本级财政支出
在地方范围内，青海三江源国家公园、浙江钱江源国家公园以及福建武夷山国家公园的相关财政数据已通过财政部公布，因此下文主要以这三个国家公园为例阐述地方财政投入的基本状况，分析地方财政投入的现状与成效。
自试点以来，青海省财政持续投入，如2016年青海省财政投入966万元支持三江源国家公园试点工作，专项用于生态保护工程及经营利用项目，有效推动了三江源地区的生态保护与恢复。浙江省财政通过设立专项资金和争取中央财政支持，例如2018年浙江省财政为支持开化钱江源国家公园体制试点，一方面通过设立专项资金支持国家公园体制试点，另一方面继续落实财政专项支持政策，对开化县实施特殊政策，2018年争取中央山水林田湖草生态保护修复试点资金10亿元，其中安排开化县2.5亿元，专项用于钱塘江源头区域山水林田湖草生态保护修复试点工程，促进了钱江源国家公园的体制试点与生态保护。福建省加大以国家公园为主体的自然保护地投入，自武夷山国家公园体制试点以来，福建财政累计下达建设资金超7.63亿元，支持试点县市实施国家公园自然生态系统保护、环境综合整治提升等生态补偿机制创新项目。武夷山国家公园的资金机制有许多值得借鉴之处。首先，创新资金安排方式，明确“国家公园社区各项民生支出由所属县负责承担，省级财政相应调增其体制补助基数，省直相关专项予以倾斜支持”的财政保障方式，确保试点县既得利益不因国家公园试点而降低。其次，建立健全生态移民搬迁安置补偿等项国家公园生态补偿机制。最后，探索生态产品价值实现路径。借鉴商业银行模式，支持搭建市场化运作的资源开发运营平台，初步探索出“水生态银行”等资源资产实现模式。
概言之，在探讨地方财政在国家公园建设中的作用与创新机制方面，青海省、浙江省和福建省的财政投入策略提供了具体的实践案例。这些省份通过财政资金的有针对性投入，不仅实现了中央政府在生态环境保护方面的政策要求，还根据各自地方的特定条件，探索了适应性强的财政支持模式。这些省份的实践不仅为地方财政在国家公园建设与管理提供了有益的案例分析，也对地方政府如何在法律与政策框架内，通过财政资金的有效投入与管理，促进生态环境保护和可持续发展提出了重要的法学思考，这进一步强调了地方政府在财政资金投入方面需要遵循的法律原则与政策导向。
2.地方财政转移支付
在总体框架上，省级及以下（含省级）的地方财政转移支付制度，与中央向地方提供的转移支付机制展现出相似的运作逻辑，均严格遵循国家法律法规以及中央财政关于转移支付改革方案实施。
自1994年分税制改革实施以来，中国各省级行政区域逐步构建并完善了地方财政转移支付体系，成为缓解县级及以下政府财政压力、提升公共服务水平的重要手段。然而，如何高效利用转移支付资金，避免地方政府间的无序竞争，成为亟待解决的问题。
当前，地方财政转移支付体系主要面向县级及市级政府，旨在弥补其财政缺口。然而，将县、市级政府确立为地方财政转移支付的核心对象亦引发了一系列内在矛盾。这种模式引发了下级政府间的激烈竞争，可能导致资金分配不公和使用效率低下。
依据政府竞争理论的研究成果，当上级政府依据固定标准向下级政府分配转移支付资金时，这往往会激发下级政府之间的激烈竞争，以竞相争取更多的财政支持，实现本地区转移支付资金的最大化获取。因此，有必要建立有效的激励和监督机制，将地方政府的转移支付资金使用绩效作为确定转移支付量的一个重要依据。建立科学的绩效评价体系和监督机制，确保转移支付资金的有效利用，显得尤为重要。
随着2024年5月《江西省武夷山国家公园条例》和《福建省武夷山国家公园条例》的通过，地方财政在国家公园建设中的资金保障被明确纳入法律规范，为转移支付资金的合理使用提供了法律依据。同时，这些条例也为《国家公园法》的立法提供了重要参考，强调了资金保障在国家公园保护、建设和管理中的核心地位。
（三）其他资金来源
根据《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》，为了提高企业、社会组织和公众对国家公园建设的参与度，应探索并创新多元化的资金筹措机制，以充分调动各方积极性，共同推动国家公园的建设与发展。
在中国国家公园体系的初创阶段，即体制试点的关键时期，本级政府的财政拨款与上级政府划拨的专项资金构成了资金筹措的主体。此阶段，通过科学合理的资金配置，确保了国家公园体系在初创期能够稳健运行，为后续发展奠定了坚实的基础。随着国家公园步入中期发展阶段，特许经营机制的引入成为一大亮点，门票收入亦随之成为不可或缺的资金补充渠道。同时，中国绿化基金会等社会组织对国家公园保护事业的支持力度逐步加大，例如2020年10个试点国家公园累计获得捐赠超过2亿元。
目前，中国国家公园除财政拨款外的其他资金来源主要包括门票和特许经营收入、其他经济开发收入、捐赠收入等。虽然中国国家公园建设在财政方面正逐步实施多元化资金筹措机制，但当前特许经营和社会资本的贡献相对有限。
以三江源国家公园为例，从资金投入数额看，无论是省级财政还是中央财政均逐年增加，且增长率在两位数以上。具体而言，自2016年至2019年间，青海省级财政分别向三江源国家公园投入19624万元、51207万元、103895万元、122649万元；除2016年试点启动时中央财政未安排转移支付外，中央财政各年份的投入额分别为64535万元、72947万元、95034万元。从资金来源结构看，门票及特许经营收入、其他经济开发性收益以及捐赠所得在总体资金中的占比相对有限且稳定，平均占比依次为1.03%、2.46%及1.13%，表明三江源国家公园的资金来源多元化，但主要仍依赖于政府财政拨款。
国家公园资金投入制度的内在逻辑是国家公园在财政资金分配、使用和监督等具体过程中运作的基础，旨在确保资金的合理、有效和公平使用，并以此为基础对国家公园资金投入制度进行规范，同时也是评价资金使用效果和制定财政政策的重要依据。
（一）财政支出科目划分：合理性与透明度的双重挑战
由于财政科目的固定性，财政部门并不能轻易改变支出科目的数量和名称，因此若财政支出科目划分不合理，将在实践中导致一系列问题。一方面，根据上文对中央本级财政支出、一般性转移支付、中央对地方专项转移支付等资金来源的梳理，可以看出：当前，国家公园资金来源复杂，散列于“节能环保”“农林水事务”“国土资源气象等事务”等财政科目类别下，分布零散，财政支出科目之间可能存在重叠，不利于资金监管，也不利于明晰资金的流向及数额。
以污染防治、自然生态保护、天然林保护、农业、林业、水利、国土资源事务等3类13款50项为例，这些资金支出类别涉及多个领域，且上述分类仅是中央一级使用的主要支出科目，未包括对地方情况的调查，因此实际上国家公园涉及的科目可能更为繁杂，监管工作异常困难。
同时，财政支出科目划分详略失当，有的支出项很具体，而有的支出项却很宽泛，不利于反映重要信息。例如天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草与农业、林业、水利同为支出款，但是显然，就覆盖的资金范围而言，后者远远大于前者，然而两者在政府支出决算表上却列为同级，以至于决算表无法反映农业、林业、水利项下的大量项目，而对于天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草工程的展示却过于详细。应当加大财政信息公开力度，公开各部门审批项目的情况，并公开更为详细的政府财政支出决算表。
另一方面，目前的政府支出决算表只公开到支出项一级，而在很多情况下，由于对财政支出科目划分的不合理导致支出项并不能反映到某一具体的项目，例如上文提到的农业、林业、水利支出款下。这就导致了实际运行过程中透明度低，第三方难以参与监督，甚至是政府部门相互之间也因缺乏有效信息而难以相互监督。
目前国家并未公开财政资金具体资助了哪些项目，因此，虽然几乎每一个资金管理文件都会规定“对于已安排中央财政其他专项补助资金的项目，专项资金不再安排”，但在实践中如何明确哪些项目已经受到专项补助是个很大的问题。目前多数项目都实行申报制度，而申报后具体哪些项目获得了资金却缺乏公示，由于透明度的缺乏，部门之间对于项目审批情况信息交流不畅，也使得重复申请成为可能。
（二）财政转移支付制度：效率与公平的双重目标
转移支付属于政府间财政法律关系的组成部分，故而受到财政体制的影响与制约。中国的财政分权格局，其核心框架可追溯至1994年的分税制财政体制改革，该改革奠定了中央与地方之间相对分权的分税制立法范式，明确了各自在财政管理上的权责界限。核心是划分财政权，以实现各级政府财力与事权相匹配，同时建立转移支付法律制度，实现各级政府的事权与其支出责任相适应。转移支付的核心是并非实现绝对的公平，应聚焦于填补地方支出责任的空白，以应对基础设施供给的短缺为核心目标，而非将重点置于财政资金的再分配之上。
目前，中国国家公园财政转移支付制度主要存在两个方面的问题：一方面，政府转移支付制度在重点生态功能区的定位不准确，其政策设计初衷本欲融合“生态保护”专项转移支付与“民生改善”一般性转移支付的双重属性。然而，从政策执行的实际成效审视，该转移支付制度在重点生态功能区的效能未能充分展现，反而被相关部门用作填补财政缺口的手段，背离了其既定的功能定位。以三江源自然保护区为例，主管部门在分配转移支付资金时，未能对生态保护与基本公共服务支出之间的比例进行合理限定，导致资金在基本公共服务领域的投入远低于生态保护领域，资金配置失衡现象显著。
另一方面，国家公园园区内社区关系的失衡问题亦不容忽视。鉴于国家公园多位于经济发展滞后地区，原住民与地方政府均面临迫切的经济发展需求，对自然资源的过度依赖成为制约国家公园有效管理的关键因素。原住民长期依赖自然资源维持生计，由于转移支付制度的定位缺乏精准性，其在实际运作中未能有效平衡生态保护与资源利用之间的关系，从而在一定程度上加剧了国家公园社区内经济发展与生态保护之间的割裂现象，社区关系呈现出不和谐的态势。因此，亟须对转移支付制度进行重新定位与优化，以平衡生态保护与社区发展需求，促进国家公园的可持续发展。
（三）多元化资金来源：长效的资金保障
国家公园国家代表性和社会公益性，需要发挥政府在自然保护地管理与保护等方面的主体作用，并综合发挥社会组织、企业、公众等参与管理与保护的协同作用。目前各国家公园主要还是依赖于中央、地方各级财政资金投入，地方政府和保护地管理机构在形势不明朗的情况下对引入企业资金参与建设存在顾虑，企业由于缺乏相关的法律制度保障且盈利模式不清楚，暂时没有大资金介入，普遍存在社会资本投入不足、资金来源渠道窄等问题，长效的资金保障机制还未建立，未能起到对国家公园资金投入补充和促进作用。
一方面，在特许经营的有效实施方面，目前面临着若干挑战和问题。首先，现行法律和政策框架下，经营范围和准入标准往往停留在原则性规定层面，缺乏针对性和操作性。其次，现有的运营监督和惩罚机制存在缺陷，导致权责不清，例如东北虎豹公园案例中的特许经营项目与公园总体规划冲突，以及钱江源国家公园的经营制度不完善情况，均反映出在权责划分和监管效率方面的不足。此外，公众参与度低和信息公开不充分，进一步加剧了这些问题。因此，建议在特许经营的法律和政策框架中，明确经营范围和准入标准，强化运营监督和惩罚机制，提高公众参与度和透明度。
另一方面，虽然民间资本和社会公益资金对参与国家公园经营显示出较强意愿，但受限于自然资源利用的法律保障和政策制度不完善，地方政府在探索社会投入机制时显得过于谨慎。为此，建议加强法律和政策支持，明确社会力量参与国家公园经营的方式和途径，以及相关的权责关系。在主体层面引入私人主体参与政府环境决策，以承载国家公园的多元价值，填补政府在事权配置上的不足。为财政投入提供有效补充，充分发掘和激活社会资本的潜力。
（四）监督激励制度：科学性的内在要求
在世界自然保护联盟（IUCN）的保护地立法指南中，科学性是实现自然保护地核心目标的作为效力衡量基准的重要原则。作为一种资金制度，科学性原则要求国家公园资金投入制度应当根据科学的标准来规定财政资金的分配，避免随意性。
但以“跑关系、争项目、要资金”为主要内容的“跑部钱进”现象，是中国财政转移支付实践中的一个严重问题。分税制改革后，中央对所掌握的海量财政资金并没有一个规范性和法治化的分配方法。法律缺位导致单凭行政命令决定财政资金的分配，中央财政资金变成了各方争夺的巨大政治蛋糕，由于缺乏明确的规范和有效的监督机制，分配实际上变成了中央有关部门及其主管人员的自由裁量权，使得资金分配过程中充斥着诸多不透明操作和寻租行为。同时分配结果向“会哭的孩子”倾斜，导致真正有需要的地方无法获得资金，资金投入的法治化是解决此问题的根本方法。
在现行法律与政策框架下，国家公园资金投入显著受制于不完善的激励机制。尽管相关法规明确了地方政府在国家公园建设中的职责，实际操作中却常见对此的轻视，部分原因在于现有财政体制未能提供足够的激励。若单纯以财政赤字作为分配转移支付资金的唯一标准，则可能诱使下级地方政府采取策略性手段夸大财政缺口，以此谋求获取更为丰厚的转移支付资金。因此，迫切需要建立一个更加有效的激励监督机制，将地方政府的资金使用绩效作为转移支付额度确定的关键因素，以期激励地方政府更加积极地参与国家公园的建设和管理。
在未将国家公园体制构建和机制创新的内容纳入法律调整的情况下，仅仅依靠现有法律措施很难改变国家公园范围内既定的社会关系。《国家公园法》立法应当打破既往环境法律很少涉及政府体制及其运行机制安排的立法禁区，对国家公园范围内的财政措施作出具体的设计和安排。国家林业和草原局发布了《国家公园法（草案）》（征求意见稿），明确国家建立以财政投入为主的国家公园资金保障机制，但目前的草案中未对资金来源、使用程序、监督管理等内容进行规范。
（一）界定中央与地方的财政事权和支出责任
国家公园法应对中央与地方的国家公园财政事权和支出责任进行界定，国家公园财政事权就是一级政府应承担的、运用财政资金提供国家公园基本公共服务的任务和职责，合理划分财政事权和支出责任，是以国家公园为主体的自然保护地财政体制协调运转的基础。
明确中央与地方的责任边界，要立足国家公园的公益属性，正确处理各级政府间的权、责、利关系，做到既能维护中央在国家公园管理上的统一领导，又能激发地方参与国家公园建设和管理的积极性。根据《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》的规定，国家公园建设与管理工作的各项具体事务被明确界定为中央与地方财政事权的双重范畴。在此框架下，中央与地方政府依据其各自的职能定位与责任划分，分别承担起相应的财政支持义务（详见图1）。
研究通过剖析中央与地方财政资金及多元化资金渠道的实证数据，明晰了现行国家公园资金投入制度的关键问题。在此基础上，系统性地阐述了国家公园财政资金分配、使用和监督等具体适用过程中应当遵循的原则，涵盖了科学性以确保资金配置的合理性，透明性以增强公众信任与监督效力，公平性以维护各方利益均衡，以及效率性来优化资源配置。并为规范国家公园资金投入制度提出了一系列规范建议，明确中央与地方政府在财政事权与支出责任上的精细划分，优化财政转移支付制度框架，构建资金使用监督与激励制度，并探索了多元化的资金保障长效机制。在未将国家公园体制构建和机制创新的内容纳入法律调整的情况下，仅仅依靠现有法律措施很难改变国家公园范围内既定的社会关系，难以达成构建以国家公园为主体的自然保护地体系建设的改革设想。《国家公园法》立法应当打破既往环境法律很少涉及政府体制及其运行机制安排的立法禁区，对国家公园范围内的资金制度作出具体的设计和安排。这一系列理论与实践建议，不仅有助于推动国家公园资金投入制度的法治化与规范化，还为相关立法的完善提供了理论支撑。