共同富裕背景下低收入人口常态化救助帮扶研究
2024-09-24   来源：张浩淼 谭洪   

作为实现中国式现代化的本质要求与核心内涵，共同富裕既是当前中国新时代发展的战略蓝图与远大目标，也是全面建成社会主义现代化强国的重大战略举措。事实上，要实现全体人民共同富裕，其关键要点在于着重缩小群体间的收入差距，不断提升低收入群体的增收能力、生活品质和社会福利水平，习近平总书记指出，“低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群”。在共同富裕的背景下，需要不断加强低收入群体常态化救助帮扶，筑牢共同富裕的坚实底板，使低收入群体能够有更多获得感、幸福感和安全感。

2021年2月，民政部发布《关于巩固拓展民政领域脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》，要求健全农村低收入人口监测预警机制，做到早发现、早帮扶；2021年5月，民政部为助推各地低收入人口常态化救助帮扶工作的有序开展，出台《低收入人口动态监测和常态化救助帮扶工作指南（第一版）》，将低收入人口范围予以明确界定，提出要对低收入人口实施动态监测和预警，并完善低收入人口常态化救助帮扶机制。在中央政策规范的指导下，各省近期也陆续出台有关低收入人口常态化救助帮扶的相关政策文件，探索加强对低收入人口的常态化救助帮扶工作。本文拟从为何帮、帮扶谁、谁来帮、帮什么和怎么帮五个方面来开展分析，探讨共同富裕背景下的低收入群体常态化救助帮扶问题。

伴随2020年脱贫攻坚战役的伟大胜利和全面建成小康目标的顺利达成，中国如期完成了消除绝对贫困的艰巨性任务，但绝对贫困的消除并非代表贫困治理议题的终结。外部条件、就业形势等多种因素的变动，会给巩固拓展脱贫攻坚成果带来诸多挑战。为避免大规模返贫现象的出现，需要增加低收入群体的社会福利水平和增收能力，持续加强对低收入人口的常态化救助帮扶。随着绝对贫困向相对贫困治理的转变，低收入人口常态化救助帮扶在较长时期里都是很重要的议题。当然，低收入人口常态化救助帮扶不仅是贫困治理议题的延伸，同时也是实现共同富裕目标的应有之义。由于我国低收入群体规模较大、低收入群体与社会平均收入的差距较大和低收入群体在收入分配上处于弱势等原因，这是实现共同富裕的一个难点所在。在实现共同富裕的道路上，低收入群体应该成为政府与社会各界的关注对象，即需要从扎实推动全体人民共同富裕的战略高度，把低收入人口常态化救助帮扶问题作为新发展阶段的重要任务之一，建立完善低收入人口救助帮扶的长效机制。

从全国层面看，2021年5月，民政部发布了《低收入人口动态监测和常态化救助帮扶工作指南（第一版）》，明确了低收入人口动态监测和常态化救助帮扶的主要措施等主要问题。在中央政策文件的指导下，不少省（市）也陆续出台了有关低收入人口常态化救助帮扶的相关文件（见表1），文件通常都强调了以下三方面内容：一是建立健全低收入人口的动态监测机制，各地在出台的相关文件中都将这一任务放在重中之重，强调明确低收入的监测体系指标，形成指标统一、项目规范、使用高效的低收入人口动态监测体系。二是构建有效精准识别与退出的行动机制，要求制定适宜操作的动态性标准，科学认证和构建出低收入人口的认定标准和退出机制。三是强化常态化救助帮扶兜底保障和促进发展的双重功能。低收入人口常态化救助帮扶不仅要保障低收入群体的最基本生活，还要促进其获得发展和提高增收能力，这就要求在提供物质救助帮扶外，还要注重发展和提供服务类救助帮扶，以提升低收入人口的人力资本和社会资本。

在我国全面建成小康社会并向共同富裕迈进的背景下，低收入可在一定程度上理解成消除绝对贫困症结后的一种相对贫困状况。“低收入”与“相对贫困”指代的事物有相同的本质属性，均指收入水平不能维持社会认可的基本生活水平，所以低收入人口就是相对贫困人口。但不可否认，坚守不发生规模性返贫底线、持续巩固拓展脱贫攻坚成果仍将是今后中国较长一段时间内需要遵循的基础任务，换言之，对我国相对贫困内涵的剖析以及时代性治理仍要存有“绝对内核”的思维逻辑，尚需高度警惕并继续解决因贫——收入不足而导致基本需要无法维持的内核问题。基于此，我国可将低收入人口区分为三类：第一类是因收入低下无法维持“衣食住行用”等最低生活需要的绝对困难人口，收入和消费水平低下是其贫困表征。第二类是相对困难人口，此类群体的收入基本可以满足日常最低需要，但因发展能力不足极易陷入医疗危机、教育困境、就业困难等。第三类是因遭遇诸如地震、海啸、车祸、中风、恶性肿瘤等突发性、意外性事件而陷入生活困境的其他困难人口。以上三种低收入人口类型的区别与细分是对健全分层分类社会救助体系核心思想的具体承袭与完善，正如民政部相关人员在理清分层分类社会救助对象中所做的政策性剖析，“分层分类是根据群众的困难程度和致困原因，划分出三个救助圈层。其中，最核心的内圈是低保对象和特困人员，这些对象要纳入基本生活救助，给予低保，还有医疗、住房、教育、就业专项救助；向外一圈是低收入家庭和支出型贫困家庭，这些对象应该根据他们的实际困难程度，相应给予基本生活救助，主要是专项救助；最外圈层是社会公民，他们因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等，基本生活陷入困境的时候，要给予急难社会救助，帮助其渡过难关”。绝对困难、相对困难和其他困难这三类低收入人口恰好与分层分类社会救助体系三大圈层的救助对象实现了精准对应（见图1）。不可否认，相较于原有社会救助体系，分层分类社会救助体系的构建是适应贫困治理目标及形势变迁，践行以人民发展为中心核心思想所做的适时化创新，在有效拓展救助对象总体帮扶范围的基础上，科学地考虑到了低收入人口的不同类型，不仅有助于“低保捆绑”“救助叠加”和“悬崖效应”等问题的破除，而且助推了救助资源的整合和救助效率的提升，为各类低收入人口织就更加精准、更加紧密的民生保障安全网。

图1 低收入人口类型与分层分类社会救助体系对象圈层的关系

根据民政部2021年出台的《低收入人口动态监测和常态化帮扶工作指南（第一版）》，低收入人口由低保、特困、低保边缘、支出型困难人口和其他低收入人口等五类成员构成。截至2022年底，民政部已经基本建成涵盖全国6300多万低收入人口基础信息（约全国人口的4.46%）的动态监测平台，其中低保特困人口4500万、低保边缘人口610万、支出型困难（含临时救助）680万、易返贫致贫290万、其他困难人口220万。从全国部分省份发布的低收入人口常态化救助帮扶文件来看，各地关于低收入人口的界定和范围与民政部文件基本一致，但也体现了各地的特点。例如，甘肃对低收入人口的界定除包括低保对象、特困人员、低保边缘等易返贫致贫人口、支出型人口和其他低收入人口外，还包括了登记失业人口；青海要求重点关注重病、失能、重残等特殊困难家庭；四川、甘肃对低保边缘人口的界定是收入低于低保标准的1.5倍或2倍的人口，上海与河南则界定为1.5倍，福建则是1—1.5倍等（见表2）。

表2 部分省市相关文件中对低收入人口的界定

2014年，国务院出台的《社会救助暂行办法》明确规定社会力量应积极参与社会救助，然而在具体参与过程中，社会力量参与配套政策支持不健全、社会力量参与积极性与持续性疲软、社会力量参与衔接机制不畅以及监管机制不完善等短板弱项却接连涌现。共同富裕背景下，在低收入人口常态化救助帮扶工作中，应当用心用情用力挖掘各方主体效能，高效链接各类救助资源，在解决社会各方力量参与救助工作所面临各项阻碍的基础上，有机助推政府与社会的“强强联合”，实现多救助主体间的群策群力，进而弥补单一政府救助的不足。

政府是首要责任主体。一是民政部门牵头，分类识别、统计社会救助对象。共同富裕背景下，民政部门应高度重视低收入人口动态监测和常态化救助帮扶，在经济支持、政策制定、平台建设、制度监管等方面发挥重要的作用。要将低收入人口摸排、监测和常态化救助帮扶作为“解忧暖心传党恩”行动和低保专项治理巩固提升行动的重要内容，切实兜住兜好民生底线。同时，民政部门应以低收入人口摸底排查为契机，全面推进与社会救助相关部门管理工作的对接、帮扶政策的衔接及救助信息的共享，着重强化低收入人口数据库及动态监测信息平台的建设和应用，做好发现录入、数据规整、要素比对、信息共享、常态更新等各项工作，对低收入人口基数予以全面摸清，为各部门、单位以及社会力量参与低收入人口救助帮扶工作提供基础支持。二是相关部门联动协作，综合实施分类救助，助推救助资源使用效能最大化。低收入人口常态化救助帮扶涉及民政、教育、住建、人力资源和社会保障、卫健、医保、应急、残联、总工会等众多部门，需要各部门的通力合作才能形成合力。各地应强化落实工作责任，将低保与医疗、教育、住房、就业等救助政策及其他相关救助帮扶政策和资源有机结合起来，对低收入人口给予针对性的救助帮扶。

基层组织是主力军。低收入人口常态化救助帮扶的有效实施需要重视加强基层救助帮扶能力建设，要根据辖区内的人口情况与当地救助工作的具体情况来配备工作人员和落实工作经费，切实保障基层工作人员履职应有的工作条件、交通补助、通信补贴、工资报酬、福利待遇及晋升机会等各项权益，为基层工作人员提供更多人文关怀，以保证基层工作的顺利实施。同时，还要加强基层工作人员的政策知识和能力培训。提高工作人员在居民家庭经济状况核对方面的业务能力，全面做好低收入人口信息摸排工作，以便将低保对象、特困人员、低保边缘家庭、支出困难家庭、“一老一小”等特殊困难对象全面纳入动态监测，为各部门、单位以及社会力量参与低收入人口救助帮扶工作提供基础支持。

社会力量是重要补充。在低收入人口常态化救助帮扶中，慈善组织、社工机构、志愿者等社会力量应该发挥重要的补充作用。一是通过政府购买服务方式，积极引导社会组织参与。引导各地积极有序开展政府购买社会救助服务工作，以大力提高社会救助的专业化水平，提高社会救助服务质量。二是加强社会工作力量的全域介入，发挥其在需求调查和分析、资源链接和个性化服务等方面的优势和作用。全面抓好社会救助阵地保障，有序推进社会工作服务总站、社会工作服务站（室）等社会工作服务机构的培育完善，全面形成“区—街道（乡镇）—社区”的三级社会工作服务体系，并借助项目化运作的形式，精准对接服务，支持社会工作服务机构和社会工作者运用专业方法开展需求评估、建档访视、方案制定和服务开展等事务，为各类低收入人口提供促进融合、能力提升、关系支持、资源链接、心理疏导、儿童教育、就业支持等专业化、精准化、精细化服务。三是积极探索和开展慈善救助方式，推动慈善公益队伍加入社会救助，创新性利用公益性捐赠活动的展开、帮扶项目的拓展、服务机构的创建以及志愿服务的供给等多元化方式，有机链接多样化慈善资源涌入至低收入人口救助帮扶工作中，从而充分发挥志愿服务和公益慈善在汇聚社会资源、帮扶保护弱势群体等方面的积极作用。

弄清“帮什么”的问题是指要明确低收入人口常态化救助帮扶措施的具体内涵，这直接关联到低收入人口能够享受何种类型、何种特质、何种待遇的就助帮扶内容。在逐步实现全体人民共同富裕的新时代，伴随物质基础及民生底线的大幅跃升，低收入人口需求也逐步从衣食住行用等基本生存向精神慰藉，能力提升，社会融入等多维需求发展延伸，需求类型的差异化组合也更为复杂。如何根据低收入人口致贫因素、个体需求的不同提供针对性、差异化的救助帮扶已然成为提升低收入对象幸福感、安全感、获得感的必然举措。

根据民政部2021年发布的《低收入人口动态监测和常态化帮扶工作指南（第一版）》，低收入人口常态化救助帮扶措施主要包括：给予基本生活救助、实施综合社会救助、给予急难社会救助、开展服务类社会救助、积极开展慈善救助。从全国部分省份发布的低收入人口常态化救助帮扶文件来看，各地也强调了常态化救助帮扶措施的多样化（见表3），不少省份都在基本生活救助、专项救助和急难社会救助外，注重发展服务类救助和慈善救助，部分省份还关注到更广泛的帮扶措施，如产业帮扶、就业帮扶、健康帮扶、教育帮扶、金融帮扶、扶志扶智等，注重提升低收入人口的人力资本和发展能力。

表3 部分省市相关文件中规定的低收入人口常态化救助帮扶措施

总的来看，低收入人口常态化救助帮扶措施应明确以下三大特点：一是救助帮扶的功能应明确为“保障+发展”。使低收入人口有更多获得感是迈向共同富裕的重要路径之一，为此，低收入人口常态化救助帮扶的功能定位需要更加明确，努力实现兜底保障与促进发展的双重驱动。“兜底保障”不仅局限于保障生存，而是要兜住底线以保障受助者的基本生活，低收入人口常态化救助帮扶应确保任何一个公民或家庭在遭遇生活困境、无法维持基本生存时，均能获得兜底性的救助帮扶。同时，“底线”还应遵循因时制宜的关键原则，需伴随经济的发展、社会的变迁以及生活质量的跃升而动态调整，以确保兜底水平与经济发展水平相互适应。针对当前社会排斥的多样与普遍、长期救助的潜在依赖性弊端，“融入发展”也需成为低收入人口常态化救助的重要功能，即低收入人口常态化救助在保证低收入人口基本生存的前提下，还需要具备能力提升、社会融入及精神慰藉等发展性功能，激发低收入对象脱困的内在动力，实现授人以鱼与授人以渔。为此，要注重发展型的救助帮扶措施，如产业、教育、健康、就业帮扶等。二是救助帮扶的性质应属于“基础+特色”。目前，我国社会救助的基础性救助待遇可以划分为以低保、特困为代表的基本生活救助，以教育、医疗、就业和住房为代表的专项社会救助和以临时救助、受灾人员救助为代表的急难社会救助，固然这些基础救助项目仍需进一步优化提升，但也应注意到，这些基础救助项目虽然可以起到关键性的生活保障功能，但对部分低收入人口的个性化、多元化需求却无法满足。为此，需要以政府购买服务或慈善资助为支撑，创建多元化、有特色的救助项目，并通过对专业社工服务机构及社工的引入，发挥专职社工的专业性优势，实现对低收入人口需求的综合研判与社会帮扶资源的高效整合，完成资源与需求的精准对接，涉及的救助项目涵盖因病致贫家庭医疗援助、困境老人关爱援助、困难家庭适老化改造、残疾人生计发展、无障碍设施建设、困境儿童帮扶等，不少省份在其文件中均强调了特色型的服务类救助和慈善救助的重要作用。三是救助帮扶的形式应采用“物质+服务”。我国在社会救助举措选择上，更多是立足于兜底性的基本导向，主要通过财政资金与实物支持对低收入群体实施物质性救助，而康复护理、心理疏导等服务性救助则较为缺乏。在当前社会致贫要素日趋多样复杂、各种新型风险层见叠出的情况下，物质性救助帮扶作为一种纯粹的“输血式”手段，对于实现低收入人口人力资本的积累以及个体的发展面临着愈发乏力的深层窘境。服务性救助帮扶作为一种多维的“造血式”手段，是克服以上弊端的重要选择，能够有效帮助低收入人口增强综合能力及素质，从而助推其摆脱困境，共享经济社会的发展成果。

对于不同类型的低收入人口，救助帮扶措施应进行灵活组合与搭配。针对绝对困难人口，应以给予现金、生活物资等物质帮扶形式为核心，重点解决其因收入不足而难以维持“衣食住行用”等基本生存的关键问题，并对其中有个性化需要的人员提供针对性服务帮扶；针对相对困难人口，应以就业帮扶、康复护理、生活照料、住房改造等服务帮扶的形式为核心，关键解决其在就业、医疗、教育、住房等方面所面临的多维困境，以提升个体发展能力的方式为其脱困奠定良好基础；针对其他困难群体，应遵循具体问题具体分析的核心原则，依据其所遭遇的突发性、特殊性困难的类型及性质进行精准研判，选择合理的救助帮扶组合搭配（见表4）。

表4 不同类型低收入人口所需救助帮扶措施的功能、性质与形式

 “怎么帮”的问题是指要明确救助帮扶的机制和方式，这直接关乎于救助帮扶措施能否形成有效供给并精准递送至低收入人口，从而完成救助的预期目标。从民政部和各地关于低收入人口常态化救助帮扶的文件看，动态监测机制建设受到普遍重视，各地一般都强调通过入户走访、自主申报、基层上报、数据比对、热线信访、历史数据等方式建立和完善监测机制，但各地在动态监测机制建设发展程度及监测方法上存在差异，部分省份已经建立了以大数据为基础的低收入人口的动态监测机制，依托电子APP、微信小程序等信息平台进行数据回收，实施快速高效的动态监测；部分省份则是依然主要依靠于个人申请、日常走访、随机调查等传统性方式对低收入人口进行数据的回收，从而实现动态性监测。

在共同富裕背景下，低收入人口常态化救助帮扶应着力建设以下机制。

一是建立完善主动发现机制，确保兜底保障“万无一失”。一般而言，社会救助主要遵循“自主申报—基层上报—部门受理—信息核实—救助发放”的演进方式层层递进。该路径顺利开展的前提是低收入人口具有良好的自主申报意识，但是在特殊情况下，低收入人口可能因自身文化水平不足、健康状况受限、信息环境闭塞以及突发性紧急情况而无法提出社会救助的申请。因此，要做好低收入人口常态化救助帮扶需要建立完善主动发现机制，以确保兜底保障“万无一失”。首先，可以依托居民家庭经济状况核对系统，打通民政、人力资源和社会保障、卫健、医保、教育、残联、住建、应急及总工会等多方数据壁垒，实现低收入人口在经济收入、家庭成员、居住环境、致困缘由、求助事项等核心要素的信息共享，快速全面地明晰生活救助、专项救助、急难救助、服务救助以及慈善救助等各类救助帮扶的具体实施状况，为低收入人口的主动发现提供基础依据。其次，以低收入人口动态监测平台的建立健全为契机，全面有序地推进低收入人口认定工作，将低保、特困等绝对困难人口，低保边缘、支出型贫困等相对困难人口以及突患大病重病、意外性残疾等其他困难人口全面纳入动态监测，并立足于人工智能、精确算法等前沿科技，通过对低收入人口各类数据的深度分析对其实现科学分类与精准画像。在此基础上，重点关注、多次巡访绝对困难人口，密切关注、及时巡访相对困难人口，定期关注、高效巡访其他困难人口，对遭遇困难的对象精准施策，及时主动开展救助帮扶，实现传统被动型救助向主动型救助的核心蜕变。再则，充分挖掘党员、救助相关部门负责人、救助专干、社会组织、社工、社区网格员、社区居民、志愿者等多元群体潜在的“吹哨人”效能，组建“专业+普遍”的低收入人口评定小组，对遭遇重大灾害、重大疾病等突发性事件的高风险家庭开展常态化入户走访，定期开展生活、困境以及需求等多项评估，主动对陷入困境的低收入人口开展及时性救助帮扶，形成“基层发现报告—部门限时办理—全程跟踪督办—办结回访问效”的基层救助闭环运行流程。最后，多维度拓展群众求助与反映途径，积极开通社会救助电话专线、救助诉求小程序、急难情况反馈app等渠道，及时发现群众诉求。

二是建立需求导向机制，确保救助帮扶的精准有效。低收入人口常态化救助帮扶必须以需求为导向，准确把握不同家庭、不同个人的多样化及差异化需求，通过“一户一策”、“一人一策”，实现救助帮扶的精准化、高效化供给。在迈向共同富裕的现实情景下，需要充分认知到除开衣食住行用等传统生存性需求外，低收入人口已经衍生出素质提升、精神慰藉、社会融入、自我发展等多元化需求的客观事实，故而社会救助的供给必须立足于低收入人口的实际需求，方能实现救助帮扶精准程度的最大化。低收入人口的需求不限于收入维持，还应通过对救助帮扶的个性化、针对性设计，从根源上去解决在不同程度上导致其出现经济问题的各类关键要素，诸如社会要素、身体要素、心理要素等。此外，还需注意到需求存在动态演变的特性，低收入人口的需求会伴随个体情况的变动以及整体社会经济的变迁发生改变。对低收入人口需求实施动态监测，因人因时制定并调整救助帮扶方案已然成为保证救助服务精准对接，提升低收入人口幸福感、安全感、获得感的必然举措。因此，可通过采取大数据等技术手段及引进社工等专业化手段实现对低收入人口需求的综合研判，多维度、全方面了解不同类型低收入人口的家庭类型、社会网络、生理机能、心理状况以及个性化需求等，并在引入大量专业社会组织、爱心企业的基础上，扩充社会救助递送内容与形式，实现多样化、精准化供给，构建以需求为导向的社会救助递送精准化模式。

三是打造智慧救助帮扶机制，确保效率提升。政府应积极建设完善低收入人口动态信息监测平台，科学合理设置预警标准，通过大数据反馈的结果综合研判，打造低收入人口的智慧救助帮扶机制。要树立“互联网+常态化救助帮扶”的工作理念，强化信息技术融入常态化救助帮扶工作的观念，依托动态信息监测平台实现主动发现和需求研判，使低收入人口的需求可视化，为实施常态化救助帮扶提供数据支撑。要通过智慧救助帮扶形成政府、低收入人口与社会力量的链接，增进社会各主体的相互沟通，实现需求发现的精准化、服务提供的专业化和管理的动态化，构建“智慧分层分类—政府创新观念—低收入人口积极自助—社会共同参与”的常态化救助帮扶格局。通过积极与互联网、大数据、云计算等数字平台深度融合，做到救助帮扶服务信息的数字安全共享、服务线上协作管理，进而做到优化救助帮扶服务业务流程，降低运营和使用成本，以提升救助管理与运行效率，使常态化救助帮扶工作落到实处，发挥最大效力（见图2）。

图2 智慧救助帮扶机制建设思路