营商环境治理效能提升的制度优势支撑：一个基于政策过程理论的框架建构
2024-09-19   来源：郭燕芬   

优化营商环境是构建高水平社会主义市场经济体制的必然要求，是推进中国式现代化的重要基础和关键一环。尽管作为结果呈现，中国营商环境还存在一些显性或隐性问题，但作为改善过程，中国营商环境治理效能不断提升是不容置疑的事实：从量化数据来看，中国各类市场主体数量从2012年的5500万户增长到现在的1.44亿户，营商环境在全球190个经济体中的排名由2012年的第91位跃升到2020年的第31位。从市场主体和公众主观感受来看，伴随各地各级政府惠企便民政策的爆发式出台，企业和公众的获得感和营商环境满意度不断提升。营商环境治理是一项内涵丰富、外延广阔的复杂系统改革工程，既包括围绕市场主体准入、生产经营、退出等过程中涉及的微观程序性要素改善，也涉及市场主体所处地区的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等背景性要素优化。因其系统性，营商环境改革进程根植于中国特色社会主义制度体系中，其治理效能提升离不开所根植的宏观制度体系及其优势要素支撑。因其复杂性，在营商环境的不同治理环节，发挥关键作用的制度优势要素并不相同。由此，明确营商环境治理效能提升的制度优势要素及其作用点位，厘清并呈现制度优势转化为营商环境治理效能的过程性路径成为亟待关注的理论与实践议题。

（一）文献综述：从制度优势到营商环境治理效能提升的过程性路径亟需关注

近年来，营商环境成为备受青睐的理论与实践议题。国内外学界围绕营商环境及其治理展开了丰富而多元的研究，取得了丰硕的研究成果。其中，营商环境治理效能及其提升是重要的研究议题之一。在这一研究议题中，制度因素始终是学术界关注的焦点。一些研究通过实证分析制度对经济发展的作用、制度对企业决策及创新的影响等，明确“制度至关重要”的基本共识。在这一共识下，学者们围绕“哪些制度至关重要”进行了理论验证，主要集中于对宏观层面的经济、政治制度因素和微观层面的企业注册管理制度、信贷制度等制度因素进行相关性分析。现阶段研究主要聚焦于“制度如何至关重要”的问题，分析制度对营商环境建设的作用机理。在这一研究路向下，一些研究从宏观制度逻辑出发审视营商环境建设进程，明确制度是具有根本性、全局性、系统性的治理路径，强调营商环境建设要注重制度与技术的均衡、制度与能力的配适。另一些研究侧重立足营商环境建设实践，深入剖析从制度到营商环境治理效能提升的内在机理，如基于“监察强度”与“主体需求”的匹配差异，明确精准激励机制是国家监察制度在营商环境建设中发挥作用的关键。⑨基于县域个案分析，明确运动治理与科层治理的双轨运行机制是营商环境优化领导小组制度提升营商环境治理效能的内在机理。⑩基于市域个案分析，明确“赋权稳压”和“激励调适”是地方党政统筹治理结构有效开展营商环境建设的内涵机制。

整体而言，现有研究关于营商环境治理效能提升背后的制度因素探究遵循从明确“制度至关重要”到识别“哪些制度至关重要”，再到“制度如何至关重要”的逻辑理路，层层深入，取得了较为丰硕的成果。但关于“制度如何至关重要”的研究中，揭示从制度到治理效能的过程性路径研究还不够丰富，多从单一、具体制度因素回应营商环境治理效能提升问题，还需要从营商环境治理根植的宏观制度体系出发，立足营商环境治理全过程，系统分析营商环境治理效能提升的宏观制度基础及治理体系支撑。同时，也需要关注多样性、多层次的制度优势要素与系统性、复杂性的营商环境治理之间的“联结点”，明确不同制度优势要素在营商环境治理中的作用点位及作用机理。

（二）从制度优势到营商环境治理效能的过程性路径：基于政策过程理论的框架建构

中国特色社会主义制度的显著优势是“包含多重优势因素相互交融、相互促进的科学制度体系”，是中国共产党领导中国人民在革命、建设和改革进程中淬炼而成，彰显了巨大优越性。党的十九届四中全会从十三个方面概括了中国特色社会主义制度体系的优势要素，这些制度优势要素成为当下中国全面深化改革、推进中国式现代化的制度性前提，深刻影响着国家治理各领域、各环节的治理实践。作为制度性前提，一方面，中国特色社会主义制度体系及其优势会作为整体对国家治理各领域、各环节产生全面影响；另一方面，不同制度优势要素在国家治理的不同领域和同一治理领域的不同环节的作用程度和作用形态并不相同，且会随着不同实践情境和治理条件的变化而发生变化。由此，探寻制度优势到营商环境治理效能提升的过程性路径，分析营商环境治理的基本属性和运行过程就成为一个重要前提。营商环境治理是新时代全面深化改革的重要组成部分，本质上是在现有政治体制、经济体制基本框架下对政府、市场、社会主体的权力结构进行调整和有限变革的过程，其改革核心是回应经济社会发展要求的“刀刃向内”的政府管理改革。从这一基本认识出发，营商环境治理可以看作是一个政策过程，包含四个核心政策环节：优化营商环境政策定位、优化营商环境政策制定与调整、优化营商环境政策执行、优化营商环境政策扩展。尽管中国特色社会主义制度体系及其优势会对优化营商环境政策过程产生整体影响，但在不同营商环境政策环节，发挥关键作用的制度优势要素并不相同。

依据制度优势要素治理功能的差异和优化营商环境不同政策环节特征，将制度优势要素与优化营商环境政策过程环节进行契合联结：（1）在优化营商环境政策定位环节，社会主义制度的发展属性和人民属性的基本价值优势是关键作用要素。社会主义制度的发展属性决定了发展是第一要务，使营商环境议题能够进入政策议程并获得优先关注。社会主义制度的人民属性决定了以人民为中心的优化营商环境价值定位，贯穿优化营商环境政策全过程，发挥重要价值引领。（2）在优化营商环境政策制定与调整环节，实事求是的决策思想、民主集中的决策原则和不断创新的决策驱动力共同构成的决策优势是关键作用要素，促进优化营商环境科学精准施策。（3）在优化营商环境政策执行环节，党的全面集中领导制度与中国特色科层组织体系统合形成协同高效的党政治理结构的执行优势是关键作用要素，形塑高位势能与协同联动的优化营商环境政策执行结构、多元化与创造性的优化营商环境政策执行机制，推动优化营商环境政策执行协同高效。（4）在优化营商环境政策扩展环节，集中力量办大事体制的扩展优势是关键作用要素，其蕴含的部署统筹性、全民动员力和资源集成性，推动营商环境政策不断纵深发展（如图1所示）。

中国特色社会主义制度的发展属性决定了“发展是第一要务”，推动优化营商环境议题获得党和国家的优先关注，成为新时代全面深化改革的重要内容和从中央到地方各级政府极其重视的“一把手工程”。中国特色社会主义制度的人民属性决定了优化营商环境必须坚持以人民为中心的政策理念，这一政策理念贯穿优化营商环境政策过程始终，成为驱动优化营商环境政策科学制定、有效落实的重要价值引领。

（一）社会主义制度的发展属性推动优化营商环境议题进入政策议程

社会主义制度的发展属性使优化营商环境议题获得党和国家的极大关注，顺利进入各级政府优先关注的政策议程。发展是马克思主义最基本的范畴之一，是中国共产党执政兴国的第一要务，也是解决中国所有问题的关键。只有在充分发展基础上才能逐步实现共同富裕和社会公平公正，最终实现人的自由全面发展。自建党以来，中国共产党带领全国各族人民不断探索符合中国国情的发展之路，经历了从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的发展历程。进入新时代，面对国内外发展新形势，中国共产党在对中国发展全局的深刻洞察基础上提出了“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”的重要命题。回应这一重要命题，需要高效、精准、创新的制度供给和良好的公共服务环境支撑。自2013年习近平总书记在党的十八届三中全会首次提出“营商环境”到2017年时任国务院总理李克强在全国深化“放管服”改革电视电话会议上提出“营商环境就是生产力”的论断，优化营商环境引起社会各界的高度关注，也成为受到党和国家高度重视的政策议题。党和国家的高度重视赋予优化营商环境政策强大的政治势能，有效推动各级地方政府将优化营商环境作为地方治理的“一把手工程”，形成优化营商环境政策的高定位、强势能。

（二）社会主义制度的人民属性决定以人民为中心的优化营商环境政策理念

社会主义制度的发展属性决定了关系高质量发展的优化营商环境议题处于政策议程的优先地位，而社会主义制度的人民属性则决定了以人民为中心的优化营商环境政策理念。人民属性是社会主义制度的根本属性，也是马克思主义执政党最根本的价值立场和鲜明品格。以人民为中心在中国不仅体现了从社会主义根本属性到执政党价值立场的转变，还体现了从执政党价值立场到国家治理行动中的普遍落实，在治国理政中，全方位、全过程坚持以人民为中心：一是明确国家治理“依靠谁”的问题，尊重人民的主体地位。在国家治理各领域、各环节实践中充分调动广大人民的积极性、主动性和创造性，充分发挥人民的主体地位、体现人民意志。二是明确国家治理“为了谁”的问题，明确为人民谋幸福是国家治理的最终目的。基于社会主义制度的人民属性，中国共产党百年奋斗历程中始终坚持“以人民为中心”的发展观，将实现人民的美好生活作为中国特色社会主义制度的价值指向和奋斗目标，并将这种发展理念贯彻到营商环境治理实践中，对优化营商环境政策过程提出了内在要求。这一价值引领决定了中国优化营商环境不仅是关系经济高质量发展的重大发展战略命题，也是关系市场主体利益、大众创业就业和民生福祉的重大民生议题。首先，以人民为中心的政策理念决定了优化营商环境政策必须始终以市场主体和公众需求为政策出发点，将增进市场主体和公众获得感作为政策效果的衡量标准，不断推进营商环境的惠企便民。其次，以人民为中心的政策理念要求优化营商环境政策要以激活市场主体和公众的内生动力为政策着力点，通过体制、机制创新，减少对市场主体的羁绊，促进市场主体充分有效发展，且要保障市场主体和公众在优化营商环境政策过程中的充分参与，使其在知晓营商环境改革进程、充分获取相关信息基础上行使监督权。最后，坚持以人民为中心的政策理念要求优化营商环境成果为人民共享的政策落脚点，以普惠性制度安排破除利益藩篱，保护弱势市场主体公平发展权利，促进市场环境的公平公正。以人民为中心的政策理念通过确定优化营商环境政策出发点、政策着力点和政策落脚点贯穿于优化营商环境政策全过程，始终彰显着“为谁而优化营商环境”的核心命题，成为助推营商环境治理效能提升的重要价值引领。

有效的决策模式是优化营商环境从政策议程和政策理念转化为科学精准施策的关键。以实事求是的决策思想、民主集中的决策原则和不断创新的决策驱动力构成的中国特色决策模式能够有效推动优化营商环境科学精准施策。

（一）从依附模糊到独立精准的优化营商环境政策演进

“营商环境”作为官方政策用语始于党的十八届三中全会，但并不意味着优化营商环境政策在此之前从未显露。长镜头回望，优化营商环境政策作为非独立政策议题内嵌于改革开放以来的经济体制改革中，与中国现代市场体系建立与完善同频共振。依据其发展呈现的阶段特征，可将其划分为四个阶段。

第一阶段是从1978年党的十一届三中全会提出改革开放的战略方针到1992年党的十四大召开。这一时期的中国经济体制改革的主要任务是激活僵化的计划经济体制，解放集体经济的思想禁锢，从而解放与发展生产力。社会主义市场经济体制改革措施中蕴含着营商环境治理内容，具体包括：（1）通过改进国家宏观调控范围和方式、有计划地发展商品经济、改革价格管理体制等积极培育社会主义市场体系。（2）通过设立与发展经济特区、颁布促进中外合资经营企业的法律法规等措施，吸引外资。（3）积极采取措施应对涨幅过快的物价、过热的信贷、“官倒”腐败等问题，整顿经济秩序，营造有利于市场主体的发展环境。

第二阶段是从1992年党的十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制到2001年中国加入世界贸易组织。这一时期，遵循党的十四大和十四届三中全会对社会主义市场经济体制改革任务和要求的部署，经济体制改革的主要任务是正确认识和处理计划（政府）与市场的关系，建立全国统一开放的市场体系。社会主义市场经济体制改革措施中蕴含的营商环境治理内容进一步显露，具体包括：（1）强调国家宏观调控的间接性、经济手段为主。1993年中共中央、国务院下发的《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》中提出的16条宏观调控措施中有13条是经济手段。（2）招商引资从经济特区向全国铺开，中央政府及相关部门通过召开招商引资工作会、举办招商引资研讨班等方式规范地方政府招商引资行为。地方政府发挥其资源调动能力大力推进经济园区建设，将招商引资作为地方经济工作的重中之重。

第三阶段是从2001年末中国加入世界贸易组织到2012年末党的十八大召开。这一时期经济体制改革的核心任务是调整。一是调整中国市场体系运行机制、基本规则以促进其与国际市场接轨。二是调整改革开放以来经济快速增长积累的结构性矛盾，转变经济发展方式。社会主义经济体制改革措施中的营商环境治理内容更加凸显，具体包括：（1）完善政府的社会服务和公共服务职能成为改革新内容，凸显了优化营商环境的核心要素。（2）鼓励和支持非公有制经济发展的系列政策出台，凸显了优化营商环境的主要举措。2005年国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，从市场准入、金融支持、社会服务等六个方面提出了36项政策措施支持非公有制经济发展。（3）整治地方政府在招商引资过程中存在的恶性竞争、盲目让利、重招商轻服务等弊端和问题，凸显重引资到重服务的政策转变趋向。

第四阶段是从2012年党的十八大召开至今。新时代中国面临的国内国际环境发生深刻变化，高质量发展成为实现中国式现代化的必然选择。优化营商环境作为促进经济高质量发展的重要举措，从嵌含在经济体制改革措施中脱离出来，成为独立的政策议题并获得空前关注，中央政府和各级地方政府从政策势能、组织建设和制度建设等方面推进营商环境治理：（1）优化营商环境受到党和国家的高度重视，频繁出现在党和国家领导人的讲话和重要工作会议中。无论是习近平总书记在党的十八届三中全会提出“建立法治化营商环境”,还是时任总理李克强在2015年至2017年的“放管服”改革电视电话会议中连续提到优化营商环境议题都为优化营商环境政策注入了强大势能。（2）中央层面在推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组下设优化营商环境专题组，地方层面则建立了党委、政府首脑双重挂帅的营商环境建设领导小组。（3）中央层面密集出台关于优化营商环境政策执行、优化营商环境典型做法、创新借鉴以及营商环境第三方评估等方面的政策部署，并于2019年发布《优化营商环境条例》，形成了以《优化营商环境条例》为核心的政策体系。地方政府则在中央政府的顶层设计与战略规划下，出台地方《优化营商环境条例》及纲领性营商环境治理方案，因地制宜，积极探索优化营商环境的改革创新。

整体而言，改革开放以来的优化营商环境政策内容呈现如下特征：第一，从内嵌于经济体制改革措施中到成为独立的政策议题，政策重要性不断彰显；第二，从注重深挖政策“洼地”吸引市场主体，到重视筑牢制度与服务“高地”促进市场主体长远发展；第三，从粗放化、非正式、专享性优惠措施到精细化、法治化、普惠性政策方案与措施；第四，从中央默许与放权基础上的地方政府自主探索，到中央宏观部署与地方政府自主创新行为的互动协同。

（二）优势决策要素推动优化营商环境决策的精准、科学与创新

从优化营商环境政策制定的发展历程可以看出，作为一项重要改革实践，优化营商环境政策是依据中国经济社会发展的时代特征、阶段任务等具体情况而精准制定。

首先，实事求是的决策思想转化为优化营商环境决策的因地制宜、因时制宜。实事求是是贯穿于中国革命、建设和改革全过程的思想主线和工作方法，是科学决策的活力之源。纵向来看，改革开放以来，优化营商环境政策经历了内嵌于经济体制改革中的三个阶段和独立成为政策议题的一个阶段，无论是第一阶段以激活体制活力为核心、第二阶段以突出市场在资源配置中的基础作用为核心、第三阶段以调整发展方式为核心还是第四阶段全面聚焦“放管服”改革，优化营商环境为核心，都是建立在党和国家对中国经济发展态势、中国市场主体发展需求及其发展规律的客观准确认识和科学判断基础上作出的有效回应。横向来看，优化营商环境政策充分考虑不同地区的差异，中央层面的宏观政策部署与规划为地方政府因地制宜、创新性履职提供了充分空间。无论是改革开放初期的招商引资政策从地理位置和经济条件更契合的沿海经济特区试点，进入新时代优化营商环境创新试点选择，还是各地依据地区实际的实践探索都体现了实事求是基础上的因地制宜。

其次，民主集中的决策原则保障优化营商环境决策的集思广益、凝聚共识与权威有效。民主集中制不仅是中国共产党的重要组织制度和领导制度，而且是重要的议事与决策机制。优化营商环境决策过程充分体现了民主集中的决策原则：一是在优化营商环境政策议题形成期和政策制定初期，通过公开征集意见、实地走访调研市场主体、工商协会等获得市场主体和公众的核心诉求，从而精准掌握中国营商环境建设面临的整体形势与核心问题。二是在优化营商环境政策方案制定与方案评估时，有效引入专家、智库力量，汲取营商环境政策的专业建议，促进科学决策。三是在优化营商环境政策确定阶段，通过权威形式将最大共识转化为优化营商环境决策。优化营商环境是系统、复杂的改革工程，涉及围绕企业生命周期众多程序性事项以及其背后的政府权责体系划分、政府与市场的边界厘清等内容，涉及面广、牵涉领域多，牵一发而动全身，其决策必然涉及多部门、多领域、多层级主体。为保障决策精准高效，“营商环境工作领导小组”“优化营商环境工作推进小组”等作为协调领导机构能够通过求同存异和顶层协调，保障多部门、多领域、多层级主体尽可能通过充分的协商磨合形成多元共识，避免议而不决，即通过权威形式将最大共识转化为优化营商环境决策。

再次，不断创新的政策驱动力推动优化营商环境决策的与时俱新。不断学习和改革创新是中国共产党领导中国人民推进中国式现代化过程中克服重重困难、挑战，始终走在时代前列的重要优势，也是优化营商环境政策与时俱新的驱动力。优化营商环境成为独立政策议题前，党和国家始终在坚守社会主义基本属性、市场经济发展等规律基础上，依据不同经济发展阶段的任务、不同市场主体发展特征与核心诉求不断创新促进经济体制改革和市场主体发展的相关举措，有效回应时代任务。优化营商环境成为独立政策议题之后，中央政府和地方政府根据治理环境变化和政策执行情况持续推进优化营商环境政策的更新迭代。就中央政府而言，在优化营商环境的探索初期，多注重从鼓励地方创新、肯定并推广地方创新角度出台优化营商环境相关政策。在优化营商环境如火如荼创新实践发展期，出台《优化营商环境条例》，为地方政府优化营商环境提供统一的制度架构和政策指导。后又根据各地政策执行差异，于2021年部署在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点，进一步扩大改革效果，推动全国营商环境的整体改善；就地方政府而言，因地制宜、因时制宜推进优化营商环境政策的升级迭代。如优化营商环境先行地北京市和上海市实现了优化营商环境行动方案从1.0到6.0版本的升级，其他地区也基本以每年一更新的速度不断升级地方性营商环境行动方案，促进优化营商环境政策理念、政策主体、政策对象和政策实施机制等方面的不断精进，实现了从对市场主体的入驻吸引到全程化服务的政策理念升级，从履行招商引资职能部门到政府所有部门全员行动、各类社会组织广泛参与的政策主体聚合，从对特定企业的专享优惠到普惠所有市场主体的政策对象扩容，从政策“洼地”到服务“高地”的政策内容和实施机制创新等。

执行是将优化营商环境政策从纸面落到地面、取得预期成效的关键。优化营商环境政策之所以在中国能够有效执行并取得显著成效得益于中国特色社会主义制度的执行性优势，主要表现在中国共产党全面集中的领导制度与政府科层组织体系的有效嵌合形成的协同高效的党政治理结构，以及由此形成的兼具高位势能与协同联动的优化营商环境政策执行结构和兼具多元化与创造性的优化营商环境政策执行机制。

（一）党的集中统一领导形成的协同高效的党政治理结构

优化营商环境政策执行除了具有国家治理场域中政策执行的共性特征，还具有自身特性：一方面，优化营商环境因其公共性和服务性使其政策成效取决于市场主体与公众感知，而政策从中央部署到地方政策细化、再到基层政府（部门）落实，具有较长的执行链条，形成政策执行递减效应，导致一些政策落实到市场主体或公众时与政策目标存在差异，如何保证政策执行在层层落实过程中不走样是优化营商环境政策执行面临的一个难题；另一方面，优化营商环境因其复杂性和系统性使其政策执行过程一般涉及多个政府部门、企事业单位、人民团体等主体，如何做好政府内部纵向与横向的部门协同，以及政府与企事业单位、人民团体的内外联动是优化营商环境政策执行面临的另一个难题。

党的集中全面领导深度融入政府行政体制中形成了集中统一、有效协同的党政治理结构，通过其结构性和功能性均衡有效弥合行政科层制的治理短板，赋予中国政府治理体系独特的执行优势。一方面，政府治理体系具有科层组织体系的传统优势，即通过横向职能分类与纵向层级控制实现行政组织体系的专业化、规范化、理性化以及由此而来的效率优势。另一方面，党的价值取向、组织体系、治理方式与治理特性嵌入政府治理体系，有效弥合了行政科层制的治理缺陷：（1）在党政治理结构中，执政党运用政治权力能够以某一治理事项为中心，绕过繁琐科层链条的层层落实过程，将政策任务及其所需资源精准投向特定政府层级或政府机构的执行主体，从而提升政策执行效能，减少层级传递过程中因信息不对称、目标置换等导致的绩效蚀损。（2）在党政治理结构中，执政党通过“归口管理”“党组”“党管干部”等方式实现党政两套组织体系有机融合和功能整合，经由党的政治领导和组织领导推动科层组织的纵横联动、有效协同，弥合行政科层组织体系因“条块”与部门分割而存在的治理“缝隙”。（3）中国共产党“横向到边、纵向到底”的网络组织体系，使其能够将政府与社会、市场等领域治理主体有效联动并整合一体，突破行政科层组织体系的治理边界限制，弥补治理空白。

（二）兼具高位势能与协同联动的优化营商环境政策执行结构

协同高效的党政治理结构推动优化营商环境政策执行结构兼具高位势能与协同联动。一方面，优化营商环境政策执行具有高位势能优势。优化营商环境政策执行过程中，各级地方政府均成立了优化营商环境（或营商环境建设）领导小组，且大部分地方优化营商环境领导小组是党委、政府的“双组长”领导体制，成为科层治理与政党治理的联结点，能够将政府组织体系中的“条条”和“块块”有效整合，并通过确立其领导核心作用，将横向协调关系转化为“命令—服从”关系，在形成自上而下高位势能的同时聚合不同部门的协同能量，最大限度消解营商环境政策执行梗阻，如“只进一个门”“高效办成一件事”等改革实践就是这一执行优势的集中体现；另一方面，优化营商环境政策执行具有多元协同联动优势。优化营商环境政策执行既包括政府部门之间、政府部门与企业之间的配合联动、合力推进，又包括关联领域、相关业务之间的相互衔接与支撑，还包括法律制度与改革探索实践之间的衔接配套、协调统一。中国共产党的网络组织体系保障了党的领导在企业、街道、社会组织、事业单位等基层和具体领域中的全覆盖，能够有效发挥网络纽带作用，如广州市依托广州社科院构成了广州市优化营商环境咨询专家委员会，河北省吸纳人大代表、政协委员、法律从业主体和市场主体构成优化营商环境义务监督员。这些举措实现了营商环境政策执行主体的多元化联动和政策执行资源的网络化整合，能够在很大程度上缓解科层体系下政府主体的执行压力。在上述执行优势基础上，中国优化营商环境政策形成了纵向政策层级贯彻、横向部门协同及政府内外联动的网状执行结构，为政策有效执行奠定了基础。

（三）兼具多元化与创造性的优化营商环境政策执行机制

协同高效的党政治理结构转化为多元化、创造性的优化营商环境政策执行机制。在中国特色党政治理结构下，优化营商环境政策执行机制呈现出独具中国特色的多元化和创新性，主要包括：（1）执行信息沟通机制。通过企业纾困专题调研、政策培训专题学习、政策宣传等活动，深化政策执行主体之间、执行主体与政策对象之间的沟通，为优化营商环境政策有效执行奠定基础。（2）执行过程监督机制。优化营商环境政策执行过程中形成了政府内部的巡视督查机制和吸纳多元主体的外部监督机制。如黑龙江省成立了省、市、县（区）三级优化营商环境监督机构；河北省、江西省等地形成了社会监督员制度。（3）执行考核评价机制。一是在优化营商环境行动计划或规划实施文件中明确优化营商环境政策内容的责任主体，以责任清单或重点内容清单等方式为考核与评价提供溯源依据。二是采取多元化评价方式，积极引入第三方评估，增强营商环境考核评价的客观性与科学性。三是将营商环境评价结果同政府部门绩效考核、政府官员政绩考核有效衔接，增强评估的效力。除了上述一般性政策执行机制，地方政府在优化营商环境政策执行过程中，通过依托制度优势要素、与地方既有治理体制机制相结合，形成“党建+营商环境”“优化营商环境包联帮扶机制”“互联网+营商环境”“优化营商环境工作专班”“营商环境重点任务清单”等创新性执行机制，将基层党建、数字政府建设、政府绩效考核、政府责任清单等制度实践与优化营商环境结合起来，激活基层党组织、既有体制机制的治理功能，破解优化营商环境政策执行的“最后一公里”梗阻。

改革政策效力式微或持续强劲扩展取决于能否有效汇集各方治理资源并形成持续合力。集中力量办大事所蕴含的部署统筹性、全民动员力和资源集成性，推动营商环境政策不断纵深发展。

（一）部署统筹性转化为优化营商环境政策的立体化、纵深化发展

中国传统文化和社会发展客观规律决定了集中力量办大事、坚持全国一盘棋是客观必然，贯穿于国家治理重大改革措施之中，这一治理优势推动优化营商环境改革的上下协同、纵深发展：改革深度上，中国营商环境治理远远超越了围绕市场主体准入、生产经营和退出等环节展开制度供给和改革，深入挖掘阻碍市场主体生存发展的背后因素，围绕政府、市场和社会的权责厘清和重构展开，本质上是通过政府“刀刃向内”的改革，激活市场和社会的活力和创造力，提升整个社会的生产力，促进“均衡、充分”发展，实现了从表层程序优化到深度结构调整的立体化改革样态。改革广度上，中国营商环境治理从聚焦服务市场主体扩展到全社会公众，从聚焦企业准入、生产经营、退出各环节扩展到满足市场主体和公众公共需求的所有政务服务内容的全面重塑，实现了目标群体扩大化和改革领域的延展化，由点及面全方位铺开。中国特有的政策部署“全国一盘棋”推动营商环境治理由表及里、由点及面的持续、有效推进。

（二）全民动员力转化为强劲的优化营商环境政策主体能量

营商环境改革是少有的涉及面广泛、牵涉部门众多的改革项目，其有效推进绝非单一主体之功，中国独特的全民动员体制与机制能够为优化营商环境聚合各方力量。一方面，从前文优化营商环境政策执行结构可知，在党政治理结构下，中国优化营商环境形成了以党政领导负责人为核心，各部门有效协同、发动各方力量的协同联动主体模式，这种协同联动主体模式能够为优化营商环境聚合各方力量。另一方面，地方政府将优化营商环境称作“一把手工程”“头号工程”等，体现出优化营商环境的重要性、急迫性属性，能够不断发动和凝聚政府系统内的势能，有效提升政策辐射力。除此之外，地方政府尤其是基层政府在政策宣传中强调“营商环境建设是全社会的共同责任”的观点，用“人人都是营商环境”等口号，发动广大干部和群众的参与，形成社会各主体对优化营商环境的集体主义道德自觉，汇集强劲的营商环境政策主体能量。

（三）政策资源集成性转化为优化营商环境的协同效应最大化

在优化营商环境的多元主体中，政府的核心地位不容置疑，具有强大的集中统筹资源能力，促成政策资源集成性，推动营商环境改革的协同效应最大化。一是中央政府依靠强大的国家能力，畅通国内国际双循环、稳定营商基本经济环境。通过严厉打击地方保护主义和推动流通体系建设、促进建立和完善国内统一市场，减少地区间市场割裂带来的经济效益损耗，且利用强大的宏观调控能力，集中资源实施各项符合经济发展和保障人民利益的积极财政政策和扩大内需战略，有效促进经济稳定增长，应对来自各方面的经济挑战。二是地方政府能够对土地、劳动力、资本等各种要素资源展开高效调动与整合，形成高效、持续、强劲的优化营商环境力量。实际上，改革开放以来地方政府通过高效而低成本地调动土地资源、劳动力资源和资本等迅速建立起来的各种工业园区、高新技术区、经济开发区即是政府强大资源调动能力的重要体现。当前，不少地方政府推进的优化营商环境“三年行动计划”，本质上也是集中力量办大事的效率机制，能够促成人力、财力等资源的有效汇集，通过抢时间、高投入和全民参与为市场主体提供一站式、全方位的公共服务，实现优化营商环境的大步前进。

党的二十大报告指出，要“不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国的制度优势更好转化为国家治理效能”。落实这一指向，需要厘清中国制度优势如何促进各领域治理效能提升。本文的意义在于：首先，从营商环境治理效能提升的结果出发，以政策过程理论为工具，追溯制度优势如何经由优化营商环境政策定位、政策制定、政策执行和政策扩展到营商环境治理效能提升的过程性路径框架。其次，在肯定制度体系及其优势对营商环境治理产生整体影响的同时，提出“营商环境治理不同环节发挥关键作用的制度优势要素不同”的观点，厘清中国营商环境治理效能提升背后的制度基础及治理体系支撑，为制度优势充分释放进而提升营商环境治理效能提升提供具有实操性的路径引导。