公共政策异化：社会排斥形成的一个解释框架
2024-09-18   来源：钟裕民   

近几十年来，“社会排斥”作为一个具有较为确定意涵的学术术语，已经成为西方学者探索解决社会问题的新理论和新方法，并在欧盟委员会等官方机构的推动下，逐渐成为国际社会科学领域的一种研究潮流。依据成因，社会排斥主要可分为个人责任引发型、社会结构诱致型、公共政策影响型三类。公共政策作为影响社会排斥的关键变量，成为西方学界解释社会排斥的一个重要视角。譬如，托德曼认为，社会排斥从本质上说是由制度性和结构性因素造成的，如人口流动、经济结构调整、歧视和公共政策；戈登等通过对英国的社会排斥现象做大型调查后指出，公共政策影响社会排斥是多方面的，包括人们的收入、失业、消费、金融借贷、住房、健康、教育等。可见，社会排斥的形成不能只孤立地分析诸如社会网络和自身因素等社会根源，而是要重点考察公共政策对社会排斥的发生、发展的影响机理，从而揭示社会排斥的国家面向。正如有学者指出，需要专门研究新的公共政策对社会公平的不同影响，以便更好地了解这些变化对已经处于不利地位和边缘化的群体的影响。

公共政策如何影响社会排斥?既有研究主要涉及三条路向。一是公共政策在社会排斥形成过程中的作用。从宏观层面上，学界普遍认为公共政策是社会排斥产生的最重要致因。罗杰斯认为，接纳还是排斥由经济社会发展中的政策性安排所决定。国际劳工研究所认为：“在社会排斥的过程中，公共政策扮演着非常重要的角色：一方面，它建构了个人、家庭与群体之间的关系；另一方面，它建构了宏观经济环境与经济增长方式之间的关系。”二是公共政策对社会排斥的作用过程。既然公共政策在社会排斥的形成中发挥着关键性作用，那么，公共政策对社会排斥的影响作用是如何达成的？这是学界进一步研究的议题。吉登斯在其著作《第三条道路》中指出：“排斥性这一概念所涉及的不是社会等级的划分，而是把属于某些人排除在社会主流之外的机制。”斯皮尔菲尔德更是直接阐述了公共政策对社会排斥的影响作用，歧视性政策、法律和行政措施是制造个人和集体身份权利差别，构建排他性公民身份，决定社会排斥类别的工具。三是公共政策对社会排斥的矫正过程中扮演的角色。理论界和实践界不仅关注了公共政策在社会排斥形成过程中所起的根本性作用，而且也高度关注公共政策在社会排斥治理过程中的作用。西方研究普遍认为，社会排斥的防范与矫正需要依赖公共政策路径。譬如，欧盟就在其社会政策中把反社会排斥作为关键性目标；1992年马斯特里赫特条约中的社会政策提出了反社会排斥的问题。英国国际发展部大臣克莱尔·肖特就说，“反对社会排斥的立场，无论是在政策分析中，还是在政界人士的辩论中，都成了焦点”。

从学界对公共政策与社会排斥的研究可发现，虽然学者们早已注意到公共政策对社会排斥形成的关键性作用，但是，公共政策是如何生产社会排斥的？在这过程中有哪些中介因素发挥了作用？这些中介因素是通过什么机制发生作用的？这些问题还需要进一步解释。综上，关于公共政策与社会排斥的关系，西方学界已经保持了长期关注，但是，还比较宏观、不够具体。本文通过文献研究法和历史分析法试图解释社会排斥形成的政策影响机制，揭示公共政策影响社会排斥的中介机制。西方长期公共政策与社会排斥关系的理论研究和实践历程表明，公共政策异化是公共政策制造社会排斥的核心机制，其中，权利分配差等化、社会机会封闭化、能力塑造偏差化是三个中介路径。

权利分配差等化是指政策主导者基于身份为基准的权利分配规则，对不同人群、不同阶层采用双重或多重标准进行权利分配而引发不正义后果的过程。权利分配差等化主要由特权制造和权利排除两个机制构成，其将带来某些弱势群体或社会成员未能有效参与社会生活，甚至走向社会边缘化的后果。

（一）特权制造机制

在西方的历史长河中，公共政策通过赋予贵族特权而形成权利差等化现象极为常见。在柏拉图的眼中，人们社会地位的不平等乃命中所注定，当上天用黄金来铸造人并使其具有智慧的天性时，这些人即是最可宝贵的统治者；当上天用银来铸造人并使其具有勇敢的天性时，这些人就应成为武士；当上天用铜和铁铸造人并使其具有欲望的天性时，这些人就应去做农民以及技工等而成为被统治者。亚里士多德也认为，统治者是某些人的特权：有些人天生体质俊美，适合于从事政治活动，适合当主人，但大多数人体质健壮却缺乏理智，适于劳役，天生适合当奴隶，奴隶接受主人的统治，既是有益的，而且也是正当的。

在古希腊的官员选拔政策中，官员是贵族的特权，奴隶和女性则不能获得政治职位。即使到了18世纪的英国，议员仍然是有钱人的特权，1711年的英国法律规定，郡议员必须是每年土地收入在600镑以上，市镇议员每年不动产收入在300镑以上。实际上，在西方很长一段时间，选举权都是有财产公民的特权，或者是男人的特权，例如，在美国，有财产男子有权在全国选举中投票的时间为1776年，而所有男子有权在全国选举中投票的时间为1830年，妇女有权在全国选举中投票的时间更是到了1921年；在瑞士，有财产男子有权在全国选举中投票的时间为1848年，而所有男子有权在全国选举中投票的时间为1880年，妇女有权在全国选举中投票的时间为1971年；在荷兰，有财产男子有权在全国选举中投票的时间为1887年，而所有男子有权在全国选举中投票的时间为1917年，妇女有权在全国选举中投票的时间为1922年。

在宣称崇尚文明的现代西方，特权现象也不鲜见。研究者发现，关于入学的小孩是不是贵族，也被英国的“伊顿公学”列入考虑要素。塞布洛通过对20世纪70年代初到2010年间波特兰公立学校择校政策的研究发现，意识形态和市场工具使白人家长对种族排斥的偏好合法化，进而塑造有利于白人家庭享有教育特权的择校方案。在美国，很长时间里，与黑人相比，白人似乎享有获得优质教育的特权，“在20世纪90年代中期，只有仅仅9%的黑人学生能够有机会进入自己州的顶尖院校”。艾伦等人也发现，“肯定性运动以来，黑人进入顶尖学府的机会越来越少，而且减少的幅度不小”。

（二）权利排除机制

除了赋予一部分人特权外，公共政策还对某些人群合法权利进行剥夺或限制进而造成社会排斥的后果。19世纪以前的英国，妻无独立占有和处分财产的权利，妇女结婚后，其婚前财产完全归丈夫支配，妇女应当以丈夫的住所为住所。与男人相比，妇女的经济和社会权利受到严重剥夺而导致其政治、经济、社会地位被置于从属的地位。穷人的权利更易遭受剥夺而导致社会排斥问题，“穷人更多的是因为政策的原因使他们缺乏权利而遭到社会排斥”。

权利排斥贯穿于政策过程的各个环节。权利排斥可发生于政策制定环节，希尔弗就指出，社会排斥是指“通过法律、制度、政策的明确规定，将一部分人排除在享有正常的社会权利之外”来实现的。政策执行偏差也会导致社会排斥。如琼·苏比拉茨所言，“政策设计不合理是造成社会排斥的重要原因，但是，有时国家福利政策没有得到有效的执行也会导致公民权无法实现”。卡伯也承认，政策“按既得利益群体要求进行运作，将使一些人的正当权益受到损害”。

在权利分配差等化过程中，公共政策通过权利的赋予、变更来分配各种利益，实现对利益的调整。某些应当享受政策利益的被排斥群体因为应享权利得不到确认以及法定权利得不到实现，在各方利益博弈的场域中，通常处于劣势地位，利益得不到实现，未能有效参与社会生活，甚至走向社会边缘化状态。

社会机会封闭化就是政策主导者通过各种方式排除或限制他人参与以达到保障自身已获得的机会和利益的利益分配过程。在公共管理生活中，进行社会封闭是政策主导者常态化的管理手段。在社会封闭体系中，籍贯、出身、家世、身份、语言等要素常常成为获得某种社会机会的强大屏障或隔离带。正如利特尔伍德与赫科默所言，公共政策的“社会封闭”机制赋予强势阶层和群体共同的利益，而其他人则被排斥在外。社会机会封闭化主要通过身份区隔、门槛设置等两个机制来实现，社会机会封闭化将带来某些弱势群体或社会成员未能公平享受社会机会，最终形成阶层固化与逆淘汰的后果。

（一）身份区隔机制

在20世纪60年代，韦伯就讨论了身份区隔的具体过程，在他看来，限制外部人获取教育、福利、住房等优质资源的渠道是政策主导者维系自身利益群体利益的常见方式，“强势阶级和群体通过使用社会封闭手段限制外部人获取工作、优质的教育、好的福利救济、好的住房等资源的渠道，实现社会身份认同”。韦伯在后期的研究进一步发现，婚姻、身份资格可以形成身份区隔，成为身份区隔的方式。奈拉·卡伯直接把身份区隔与社会排斥联系在一起，他指出，当政策的“社会封闭”机制系统地限制某些群体获得社会资源和社会认可，使他们无法有效参与社会生活时，就会产生社会排斥。近年来，户籍、性别、教育、体育设施等也常被公共政策当作一种身份区隔的手段。王菲玲认为，中国的户籍政策就是一种以“你居住在哪里”这种地理空间决定机制而制造的社会排斥。S·科斯等注意到，荷兰的地方政府通过将难民和移民排除在政府救济和工作机会之外的相关政策，来达到使其自愿离开的目的，但是，结果是进一步带来了难民和移民的贫穷和无家可归问题。佩雷拉·克里斯塔和佩德罗扎·胡安通过对西班牙的移民政策的研究发现，联邦、州和地方的法律和行政惯例通过限制移民获得医疗保险、现金援助、粮食援助和其他重要服务的权利和机会，进而导致移民的健康未能获得平等的保障。

（二）门槛设置机制

为了占有社会权力、社会机会等各种社会资源，居主导地位的既得利益群体通过制定一系列门槛政策来维护、扩大和延续自身利益，导致门槛之外的人们遭受社会排斥之后果。在西方世界里，以财产、收入等为主的经济标准是获得某种权利和社会机会的最主要门槛。托尼就指出，遭受社会排斥的责任往往不在被排斥者本身，而可能是政府或公共机构设置的经济门槛，“人们可能因为金融机构的借贷门槛而遭到信贷排斥，也可能因为保险公司的入保门槛而受到排斥”。阿马蒂亚·森也注意到，在信贷政策中，某些人没有抵押物而无法利用信贷市场，则对贷款人构成了工具性排斥。教育和住房领域是资本产生社会排斥效应的常见领域。在美国，经济门槛是造成黑人及其他弱势群体未能获得平等教育的主要原因，“在美国的教育体系当中，抛开自己的能力或学习成绩之外，家庭收入、家庭的经济地位成为影响学生能否进入高等院校的最重要因素”。加里·奥菲尔德通过对20世纪70年代中期以来大洛杉矶地区学生入学经历的研究发现，越来越高昂的学费，造成相对贫困的黑人和西班牙裔学生获得社区公立大学的入学机会越来越低。唐纳德·E·海勒更是直截了当地指出经济门槛对获得教育机会的影响，“在21世纪初期的美国，低收入阶层的中学生，仅仅只有54%的人可以进入大学，比高收入阶层的中学生，足足低了将近30%，这放在美国这样一个人口众多的国家，绝对是一个惊人的数字”。普里斯通过对英国经济适用房政策的实证研究认为，社会住房改革部门所推行的“降低保障性住房的分配比例，转向提高租金补贴”的政策手段使越来越多的利益相关人因支付能力而被排除在经济适用住房之外。除了拥有一定的财产资本之外，城市的居住年限也常常成为外来人口社会权利的门槛，范根特的调查发现，为了减少贫困新移民的涌入，提高宜居性，荷兰《城市问题特别措施法》允许地方政府拒绝向居住在大都市区不足六年、没有工作收入的人发放居住许可证，这种政策规定直接限制了上述群体的住房保障权，但并没有明显改善居住的宜居性。

在社会封闭机制作用下，社会权利和社会机会以社会身份、财产、收入等社会因素为基准进行分配，使受到排斥的个人或群体未能公平享受某种权利和社会机会，导致其不能有效参与社会生活甚至被边缘化。优势阶层对权力与资源的垄断将严重破坏公平竞争原则，造成严重的阶层固化与逆淘汰，进而出现“农之子恒为农，商之子恒为商”社会排斥现象。

能力塑造偏差化是指政策主导者缺乏“可行能力”对弱势人群处境改善重要性的认知，导致其制定或执行的公共政策偏离了塑造弱势人群“可行能力”的价值指向，致使弱势人群的“可行能力”提升不足，进一步加剧其饥饿、营养不良、疾病和失业以及经济和社会安全缺失等不良处境的后果。随着社会排斥研究领域的拓展，政策导致的能力不足型社会排斥引起了阿马蒂亚·森、纳斯鲍姆等学者的关切。诺贝尔奖得主阿玛蒂亚·森提出，可行能力是指“实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”。森认为，要让人们摆脱贫困等痛苦处境，就要从“政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证、防护性保障”等方面塑造其可行能力。反之，可行能力塑造的偏差则可能导致弱势群体难以正常参与社会政治经济生活，例如，“不识字对一个人参与那些要求规格生产或对质量进行严格管理来说，是一个绝大的障碍。类似地，不会读报，或者不能与其他参加政治活动的人书面联系，对于政治参与也是一种限制”。能力塑造偏差化主要由可行能力剥夺、能力塑造不足等两个机制形成，而能力塑造偏差化将导致弱势群体不可避免地遭受社会排斥的后果。

（一）可行能力剥夺

森强调，弱势群体拥有平等的决策参与能力对于治理社会排斥具有重要价值，“保障和实现妇女平等参与家庭决策将对妇女和社会产生直接影响”。在森看来，对一个人的可行能力的剥夺即是“不自由”，例如广泛存在的饥饿、可以避免的疾病、失业、过早死亡、极端贫困、人身束缚，以及类似的现象等都是不自由的体现，而解决人们的贫困和社会排斥问题，就是要提升人们的可行能力。森强调，贫困和社会排斥不仅是低收入问题，更是可行能力剥夺的问题，具体来说，当某一政策对被排斥对象构成直接的能力剥夺时，这种排斥将对被排斥对象的社会生活产生极大影响，从而形成建构性社会排斥；而且，可行能力与贫困、社会排斥可以相互转化，正如饥饿、营养不良、缺乏保健、缺乏基本的教育、缺乏就业机会、缺乏经济和社会保障，都使人们处于能力被剥夺的状态，这将进一步造成人们在保健、教育、就业、经济和社会保障方面处于不利地位。克莱尔更为具体地指出，国家对公民决策参与能力的剥夺将直接导致社会排斥的发生，“他们可能由于能力不足的原因而遭到排斥。特别严重的是，对于决定影响他们命运的决策，根本听不到他们的声音”。秋彦古奇发现，基于通过培训职业技能来激活就业的劳动力市场政策要求劳动者掌握一定标准的就业技能，这一要求导致低于技能标准的劳动者可能被剥夺就业能力，从而产生长期失业并与劳动力市场失去联系的工人有可能被重新分类而失去社会网络，进而造成这部分人粮食、教育、社会福利和住房的缺乏。理克特和霍夫曼通过对瑞士严重精神疾病患者的健康调查发现，由于身体健康和就业能力被剥夺，患有严重精神疾病（SMI）的患者很有可能被排斥在主流社会之外。

（二）能力塑造不足

值得关注的是，政策的能力塑造不足对于残疾人群等弱势群体将产生严重的社会排斥效应，“在残疾成员家庭特殊保护政策缺失的情况下，存在残疾成员的家庭被社会排斥的可能性增加了2.5%”。纳斯鲍姆特别强调社会对人们可行能力塑造的重要性，“我把可行能力分成两个部分，部分是内在的，即内在的可行能力，它是你通过教育、家庭关怀所发展出来的个人能力。当然这些能力可能已经有了，但如果社会不给你空间，你可能无法运用这些能力。”在纳斯鲍姆的语境里，社会是一个广义的概念，它包含政府，显然，社会对人们特别是那些弱势群体可行能力的塑造包含了公共政策的塑造功能，“尤其关注那些传统上受排斥或被边缘化的群体”。然而，公共政策的可行能力塑造不足则可能导致弱势群体难以摆脱被社会排斥的命运。图帕雷夫斯卡发现，弱势群体的识字和计算能力等基本技能的不足容易导致其遭受多重社会排斥风险。赫格博和布斐尔通过对丹麦、荷兰、挪威和比利时等四国的比较研究发现，大多数政策工具对健康状况不佳的人的工作能力缺乏培训和扶持，导致这四国健康状况不佳的人的失业率都比较高。

在能力塑造过程中，公共政策通过对弱势群体的能力扶持，增强其通过提升自身的可行能力以摆脱被社会排斥的可能性。然而，由于能力被剥夺或能力提升的不足将导致那些能力上天然处于弱势的人们无法与能力正常者平等竞争某种社会机会，最终使其未能有效参与社会生活，遭受社会排斥的后果。其基本逻辑是，拥有经济和社会能力越强，可以获得越多的教育、医疗等资源，并拥有更多的向上流动的机会，而经济和社会能力越弱，则越缺乏发展机遇，向上流动的机会则越被限制，从而产生能者逾强，弱者逾弱的“马太效应”，而且，政治和经济能力的缺乏反过来又进一步导致弱势群体被忽视和排斥，阻碍了弱势群体及其后代对良好的教育、就业等社会机会的获得，强化了贫困的代际传递，造成贫困累积，使得贫困与社会排斥不断再生产。

公共政策是制造社会排斥的最重要途径，而公共政策异化是其关键机制，这一机制主要通过权利分配差等化、社会机会封闭化、能力塑造偏差化等三条政策“异化”路径来实现。（见图1）。

依据公共政策异化的作用机理，可以把社会排斥分为三类：一是政策导致的权利不足型社会排斥，即公共政策通过人们之间的权利差别，使某些人在社会生活处于不利处境；二是政策制造的社会结构型社会排斥，即通过排除或限制他人参与的方式制造社会封闭，保障自身已经获得的机会和利益，致使他者未能公平获得社会权利或社会机会；三是政策影响的能力不足型社会排斥，即公共政策通过对某些人能力的直接剥夺或对弱势群体能力扶助的缺失，导致能力处于弱势地位的人们在社会生活中被置于不利处境。权利、结构、能力等诸多中介变量是公共政策异化机制发生作用的关键变量。然而，产生这种公共政策的深层次制度、社会结构、文化根源是什么？还需要进行拓展研究。尤其值得警示的是，既然公共政策对社会排斥具有“制造”功能，那么，政策制定者就应该时刻站稳公正的立场，更多地站在弱势群体的一方，制定有利于保障弱势群体的公共政策，更好地实现公共政策维护社会公平正义之功能。