乡村振兴战略背景下耕地刑事司法保护的现实困境与路径指引
2024-08-27   来源：刘亦峰   

2023年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上对做好“三农”工作作出的重要指示，提出“推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴”。乡村振兴战略可谓是紧扣我国主要矛盾的转变，贯穿21世纪中叶全面建设社会主义现代化国家全过程，在国家战略中具有独特地位，具有较高的政治站位和深刻的内涵。其总体要求为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，总目标是要达至农业强、农村美、农民富。中国乡村振兴战略目标的实现，不仅是乡村治理现代化的目标，也是实现中国特色社会主义现代化国家的坚实基础。

然而，无论是作为乡村振兴经济基础的“产业兴旺”，还是乡村振兴环境基础的“生态宜居”，抑或为乡村振兴民生目标、终极目标的“生活富裕”，都与农村耕地的保护息息相关。甚至说，耕地保护的成效亦会影响到乡风的传承、弘扬以及乡村治理的效果。由此可见，耕地保护是助推乡村振兴战略实现的重要根基。纵观以往对耕地保护的理论探讨，大多数都是从行政执法与公益诉讼角度展开，而对于耕地刑事司法保护的讨论较少。即使现有部分研究成果涉及耕地刑事司法保护，但其视角更多聚焦在犯罪构成要件的理论解释与分析层面，对目前我国司法实务的现实指引性不强。司法实践中，破坏耕地的行为很少动用刑事司法手段予以惩治，更多是通过行政处罚或提起民事、公益诉讼进行治理。然而，无论是对违法犯罪现象的遏制，还是预防，刑事司法手段都无疑是立竿见影、最见成效的。在乡村振兴战略背景之下，以全新视角重新审视耕地刑事司法保护，妥善解决刑事司法实务中涉及耕地保护问题至关重要。

食为政首，粮安天下。作为粮食产出之根本的耕地，是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给最为重要物质基础，是我国实现第二个百年奋斗目标和永续健康发展的有力支撑。正因为耕地是保障国家粮食安全的根本所在，党和国家历来十分重视对耕地的保护。2022年中央一号文件更是强调“要采取‘长牙齿’的耕地保护硬措施”，严格实行粮食安全党政同责，压实各级党委和政府责任，从严查处各类违法违规占用耕地或者改变耕地用途行为，遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。习近平总书记在党的二十大报告中，也再次强调要全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。然而，令人吊诡的是，在党和国家高度重视、再三强调耕地保护时代背景之下，我国的耕地面积却是出现数量减少、质量下降的情形。根据第三次全国国土调查数据显示，在2019年末，我国耕地总量为19.18亩，自2009年到2019年期间，耕地总量净减少1.13亿亩，年均减少1130万亩。此外，由于我国人口基数大，人均耕地面积少，仅为1.39亩，这就致使大部分耕地“只耕不养，只种不休”，负荷逐年加大，过度耕种现象极其严重，耕地质量每况愈下。耕地保护具有较强的外部性，耕地不只是给农户带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来巨大的效益。土地是中国农民最基本的劳动对象和经营基础，也是农民主要的财产形式，是顺应乡村振兴趋势的重要载体。正因如此，重新审思、规制耕地保护措施实属必要。

在我国耕地保护实务中，每当出现破坏耕地行为，首先介入的主体是自然资源部门等行政机关，耕地行政保护是耕地保护措施系统中的第一道门槛，在牢守耕地红线中责任重大。但现有《耕地保护法（草案）》等一系列规范性文件难以满足耕地行政保护处罚、救济以及公益等需求，通过分析目前有关破坏耕地的相关案件可以发现，耕地的行政保护手段出现疲软，难以有效发挥其在耕地保护中的应有作用。首先，案件发现存在滞后性，自然资源部门等行政机构并未如大众预想一般，在破坏耕地行为的苗头出现之前，便果断采取多种行政手段遏制可能发生的破坏耕地行为。相反，由于各种错综复杂的主客观因素，自然资源部门等行政机关一般都是在破坏耕地行为发生并造成一定社会影响之后，才“后知后觉”介入到耕地保护中，对破坏耕地行为作出行政处罚。其次，破坏耕地案件具有多发性。观察破坏耕地行为的数量，是判断行政措施在耕地保护中是否遒劲有力的最为直观方式。若耕地保护的行政措施能够在预防、惩治破坏耕地行为方面发挥重大作用，则意味着破坏耕地案件数量相对来说较低；反之，耕地行政保护手段出现疲软，往往意味着破坏耕地案件数量可能会逐年增加。有关耕地行政保护手段疲软性之原因，可以从主客观两个维度展开探讨。

其一，行政执法力量薄弱是耕地行政保护手段出现无力感的客观原因。对于查处土地违法行为，县级自然资源部门是中坚力量、主力军。考虑到乡镇执法部门人员编制不足、执法力量较弱以及执法设备欠缺等问题，难以有效适应新时期新形势下农村建设发展的目标需求，在土地管理问题上基层相关部门各部门之间亦存在配合不够的问题。这就导致其难以真正做到有效预防破坏耕地等土地违法行为发生，尤其是在发现土地违法行为案件线索上具有滞后性。这些客观条件的限制亦会影响到行政措施在惩治、打击破坏耕地等土地违法行为的效果，案件数量因此而出现激增之态势。

其二，行政执法人员法律素质不高是耕地行政保护手段疲软的主观原因。实务中，破坏耕地行为的形式更多表现为非法占用耕地。而非法占用耕地行为的判断涉及较为专业的法律概念解释，如对于何种行为属于“破坏”，这在法律文本中仍存在解释的空间，需要具有法律知识的专业人士结合实际加以判断。而实践中行政执法人员往往欠缺专业的法律知识，致使其在查处土地违法行为过程中，难以作出准确判断导致土地行政执法效果不彰。

正是因为耕地行政保护手段表现出疲软性，难以担任耕地保护之重任，且其存在的矛盾难以在短期内予以解决，故而重新调整思路，寻求更佳的耕地保护手段极为迫切。而在耕地保护手段系统中，能够担此重任者，非耕地刑事司法保护措施不可。当然，由于刑法的谦抑性，这并不意味着只要发生破坏耕地行为，有关耕地刑事司法措施即需启动；而是仅当破坏耕地行为触动刑事司法程序下限时，司法机关才能采取刑事司法措施对耕地予以保护。例如，若利用刑事司法保护手段惩治非法占用农用地等方式破坏耕地的行为，根据《刑法》第342条的规定，需要满足一定的条件，即需要具有非法占用数量较大的耕地、改变耕地用途，并造成耕地大量毁坏的行为。同时，按照最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的要求，只有当非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上，并造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染时，才能启动刑事司法程序。相较耕地行政保护手段，采取刑事司法措施来保护耕地之所以能够具有立竿见影的效果，刑罚措施的严厉性能够对犯罪行为人造成身体、精神、财产的剥夺性、限制性痛苦，于行政强制措施而言，其可谓是最强烈的痛苦，与行政措施长期采取“一罚了之”，成效不彰的耕地保护方式不同，通过对符合构成要件的行为采取严格刑事司法措施保护耕地，确能达到更佳的效果。

我国一贯坚持最严格的耕地保护政策，形成数量、质量和生态三位一体保护的演进模式，构建起系统性政策体系和全局性治理机制，司法机关亦在依法严厉打击破坏土地资源类犯罪已取得一定成效。但聚焦于我国耕地刑事司法保护的具体实践，我们依然发现存在实体与程序的双重困境，一是由于犯罪行为隐蔽导致相关线索发现难，二是我国《刑法》对非法占用农用地犯罪构成规定不清之时存在认定困难。同时，对于已占用、破坏的土地，现有耕地恢复治理机制的功能依然发挥不足。这直接可能导致在耕地保护制度执行过程中存在象征性、替代式、观潮式、抵制式等偏离乃至违背制度精神的现象。

（一）涉耕地类犯罪行为线索发现难

十八大以来，党和国家的相关政策文件十分重视耕地保护，强调要压实各级地方党委和政府耕地保护责任，在采取严格打击破坏耕地行为的形势背景之下，亦会对破坏耕地的行为方式产生一定影响。相较于过去采取较为直接的占用、破坏耕地行为而言，当下违法占地、破坏耕地犯罪行为则是更加隐匿。一般来讲，对于非法占用耕地行为，更多是掺杂在占用林地行为之中，这无疑对公安司法机关打击破坏耕地行为带来不小的挑战。即使是占用林地、耕地交叉的案件，犯罪行为的发现亦并非始于对耕地的保护，而是在打击非法占用林地行为时，偶然发现之，这亦可以从另一个方面佐证非法占用耕地的行为方式越来越隐匿。

实践中公安司法机关难以发现破坏耕地行为线索的另一个根源在于，因自然资源等行政部门是启动耕地保护措施的第一道门槛，其是发现、掌握非法破坏耕地第一手资料的主体，这就意味着自然资源等行政部门是否及时将处理涉嫌犯罪的非法占用耕地案件移送公安司法机关，将直接影响刑事司法措施能否快速介入耕地保护之中。如若自然资源等行政部门不及时将涉嫌犯罪的非法占用农用地线索第一时间移送公安司法机关，将会导致后者即便发现行为人的非法占用农用地行为构成犯罪，需要启动刑事司法程序时因错失最佳收集证据时机，而难以对行为人破坏耕地的行为进行有效追诉、惩治。在非法占用农用地案件中，常常出现有砂石场、采石场占用数量较大的耕地需要追究刑事责任的情况，但是自然资源部门等行政机关却未将这些砂石场、采石场涉嫌犯罪的材料第一时间移送公安司法机关，而是以行政处罚代替刑事处罚，并未追究相关行为人的刑事责任。这样的处理结果无疑会对破坏耕地的行为人形成不良的心理暗示，即虽然实施了非法占用大量耕地的行为，亦可能通过较轻行政处罚的方式来规避刑罚的打击，在利益的驱使之下更加猖獗地违法占用耕地。

同时，由于自然资源部门等行政机关对非法占用农用地罪的入罪门槛把握不准，对公安司法机关办理该类案件的立案标准认知不清，可能导致将部分符合非法占用农用地罪构成要件的行为仅当作行政违法来加以处罚。而自然资源部门等行政机构之所以难以准确掌握立案标准，一方面是由于其素质参差不齐，正如上文所述，办理违法占用农用地的职能机关主要是乡镇的国土所，由于部门工作人员缺乏相关法律知识，致使其难以将涉嫌犯罪的非法占用耕地行为作出正确处理。另一方面在于有关破坏耕地的犯罪本身便存在争议，例如，行为人非法占用、改变9.6亩耕地的用途，并造成16亩耕地的种植条件被破坏这样的案例在刑法理论上都尚且存在争议，不同地域、不同级别的司法机关在“罪”与“非罪”上都存在不同看法的情况下，难以苛求对刑事法律掌握不精通的行政人员作出准确认定。

（二）非法占用农用地罪构成要件存在认定争议

通过对《刑法》中涉及耕地犯罪的条款进行归纳总结可以发现，涉及耕地刑事司法保护的罪名主要为第338条污染环境罪以及第342条非法占用农用地罪。诚如上文所言，与非法占用耕地的案件数量相比较，污染环境罪的构成要件较为清晰、司法适用并不无太大的争议，而就非法占用农用地罪而言，无论是其保护法益还是客观要件的认定，均存在较大适用争议，故本文主要聚焦于非法占用耕地这一犯罪行为之上展开论述。《刑法》第342条对非法占用农用地罪的构成要件设置为：违反土地管理法规，非法占用数量较大的耕地、林地，改变被占用耕地用途，造成耕地大量破坏。上述构成要件内容，看似不存在任何争议，实则存在较大的解释空间，左右着实践中非法占用耕地行为罪与非罪的认定问题。

首先，非法占用农用地罪存在的最大争议在于该罪的保护法益。尽管法益并不属于我国刑法明文规定的概念，但是因其对刑法规定的构成要件具有解释机能，因此刑法理论上引入法益概念，用来界定刑法构成要件；以至于现如今对刑法各罪名构成要件的解释，都绕不开对法益的讨论。甚至可以说，法益概念已经统摄各罪名构成要件。对非法占用农用地罪构成要件的讨论亦是如此，须先对非法占用农用地罪所保护的法益进行探讨。按照传统刑法理论学说观点，由于非法占用农用地罪存在于《刑法》第六章妨害社会管理秩序罪之下的第六节破坏环境资源罪之中。故，非法占用农用地罪的保护法益应该为国家土地管理秩序。与此不同的是，有学者认为，要界定非法占用农用地罪的保护法益为何，须从条文本身内容予以解读。而依据我国《刑法》第342条以“改变被占用土地用途”作为非法占用农用地罪的行为要素，说明该罪的保护法益是农用地的用途特定性。另外一些学者认为，因非法占用农用地罪是需要参考前置的空白规范，而2020年颁布的《中华人民共和国民法典》是本罪最新的空白规范，故而对本罪所保护法益的界定，离不开民法典的内容。由于民法典第339条至341条引入有关土地经营权、落实“三权”分置改革的规定，同时《民法典》总则编第9条对“绿色原则”作出规定，非法占用农用地罪的保护法益应从秩序法益修正为生态法益、财产法益。

其次，影响非法占用农用地罪准确适用的另一个争议点在于，构成本罪客观构成要件的“非法占用农用地”与“造成农用地大量毁坏”之间存在怎样的逻辑关系。有观点认为，此两者间是并列关系，仅有当非法占用耕地行为同时满足非法占用数量较大耕地、林地，且造成大量耕地毁坏时，才构成本罪；若行为人仅是非法占用数量较大的耕地，不存在毁坏大量耕地的行为，则对行为人非法占用耕地的行为，就不能以非法占用农用地罪来予以处罚。还有观点认为，“非法占用农用地”与“造成农用地大量毁坏”之间应是递进关系。所谓的递进关系，与前述的并列关系并不能等同视之，是指行为人不仅要同时具备非法占用数量较大的耕地并造成耕地大量毁坏，且行为人所毁坏的耕地必须是在其非法占用的耕地面积范围之内。行为人毁损的耕地超出其所非法占用耕地范围的部分，不能计入其非法占用耕地的亩数。如若符合其他犯罪构成要件的，则按照其他罪名予以惩治。另一种观点则主张“非法占用农用地”与“造成农用地大量毁坏”之间是选择关系。也就是说，只要行为人非法占用耕地的行为满足两个条件之一时，即构成非法占用农用地罪。

（三）“惩治+修复”的耕地保护机制实效性不足

传统的刑事司法程序强调构建自由刑、罚金刑为主的刑事制裁体系，犯罪人承担其应当承担的刑事责任，国家建立的环境管理秩序得以恢复，但被犯罪行为损害的生态环境法益依然难以得到直接有效的救济。我国目前的耕地刑事司法中，耕地修复责任与相关刑事责任在犯罪人行为、财产上要求的趋同，辅之以耕地修复机制的不健全，最终导致自由刑和罚金刑与耕地修复责任“打架”。详言之，耕地修复行为的实行受制于犯罪人的行为自由和财产总量，但犯罪人同时负担因耕地犯罪行为而被判处的自由刑和罚金刑，可见，耕地修复责任和相关刑事责任在犯罪人行为和财产两方面均有一定需求，但犯罪人的行为自由因自由刑受限且其财产总量有限，如何在行为受限且财产有限的情况下承担耕地修复责任与相关刑事责任？健全的耕地修复机制可破解此问，但第三方修复主体资质监管、耕地修复费用的性质认定、耕地修复的标准等方面的空缺，导致责任承担的混乱。

一是耕地刑事犯罪人被判处自由刑，其难以自行进行耕地修复，遂转而采取“委托—代理”方式进行。犯罪人在无法自力修复的情况下，则通过“缴纳耕地修复费用（该款项收缴国库）→政府以该款项委托第三方进行耕地修复”“自行以合同外包等手段委托第三方修复”两条路径寻求第三方修复主体。两条路径均指向第三方，但修复责任向第三方移转的难题在于，其修复能力和资质并无监管规范，最终导致修复效果欠佳。从落地率、实施时效、实施质量等因素看，企业作为耕地修复主体时，耕地修复效果最佳，其余依次为合作社、村组专业队、大户、农户。但当前对耕地修复企业的资质并无健全的监管规范，耕地修复领域缺乏大型的、经济实力雄厚的、污染治理能力强的龙头企业。在利益驱动下，小型环保企业、农户等修复技术水平低的主体涌入耕地修复第三方治理市场，并以低价承接耕地修复项目，最终导致耕地修复效果欠佳。

二是耕地修复费用与罚金刑的执行序位模糊。耕地刑事犯罪人的财产总额确定，而耕地修复费用与罚金刑均为经济性责任，若先执行刑事罚金，则可能导致犯罪人修复资金不到位。耕地修复作为一种积极作为型的责任承担方式，需配之以行为人的修复意愿及支付一定的修复资金，方能实现有效修复。但耕地修复需要大量的资金投入，犯罪人可能因经济能力有限，无法承担修复耕地所需费用。这种情况下，即使法院判决犯罪者进行耕地修复，实际执行也可能因资金空缺而受阻。同时，缴纳耕地修复费用的责任性质属于刑事责任抑或恢复土地复垦条件的民事责任？若为前者，如何认定该费用与其他刑事罚金之间的缴纳顺序？若系后者，则是否应当预留足够的耕地修复费用之后才讨论刑事罚金的缴纳问题？一言以蔽之，缴纳耕地修复费用的责任性质问题决定了犯罪人有限的财产如何在刑事责任和民事责任之间的分配，最终影响耕地修复费用的足额缴纳。

此外，耕地修复的成效因修复标准不明而难以作出有效判断，最终导致实务中界定耕地修复责任是否切实履行较为困难。一是修复标准和方法不统一，耕地修复需要遵循一定的标准和方法，但由于缺乏统一的规范指引，不同地区和不同案件对行为人设定的修复要求、标准要求存在差异，影响修复效果的评估和比较。二是耕地修复是一个长期过程，耕地修复效果的外化显现需时间积淀，因此难以在短时间内测定耕地修复效果。同时，修复周期长、修复效果的可视性难判断，也可能导致犯罪人拖延或敷衍修复工作。最终，刑事执行过程中难以判断犯罪者是否已经履行修复责任，缺乏相应的判定标准。

（一）健全涉耕地类犯罪行为线索发现机制

如前文所述，随着破坏耕地违法犯罪行为方式越来越隐匿，非法占用耕地的具体情形更加复杂，公安司法机关难以及时发现犯罪线索，导致耕地保护刑事司法措施启动较为滞后，一般都是在非法占用大量耕地并造成较大社会影响之际，公安司法机关才介入耕地保护活动中。解决好上述问题能够促使公安司法机关及时发现非法占用耕地等破坏耕地的犯罪行为线索，发挥刑事司法的能动性尽快启动相应程序。

首先，针对破坏耕地行为方式更具隐匿性问题。从目前有关非法占用农用地的刑事案件情况来看，非法占用农用地的行为方式表现出与以往不同的特征，即不存在单独非法占用耕地刑事案件，而行为人占用耕地，更多是通过在占用林地等农用地行为掩护下完成。司法机关应当积极联合自然资源部门，结合地区实际归纳总结非法占用农用地的普遍犯罪行为类型，共同发布类案典型案例并以此作为重要的办案参考与借鉴。重视司法机关与行政机关的有效协作、配合，充分利用现已建立起的“田长+检察长”工作机制、各部门间的沟通配合机制，实现耕地保护领域的办案信息共享，强化行刑衔接，在办理有关行政违法占用农用地案件中，及时揭露夹在其中的破坏耕地情形，符合犯罪构成要件的，移送公安司法机关启动相应的刑事司法程序。

其次，对于自然资源部门等行政机构把握不准非法占用农用地罪的入罪门槛问题。由于自然资源部门等行政机构是对耕地提供保护的第一道门槛，因此，若其能够准确区分破坏耕地行为的行政违法与刑事犯罪之间的界限，将使得满足犯罪构成要件的破坏耕地行为线索能够及时移送至公安司法机关，快速启动耕地保护刑事司法程序。针对这一问题，我们认为检察机关应当联合公安机关，根据涉及土地保护的法律法规、相关司法解释，结合本地耕地保护具体情况，明确非法占用农用地犯罪的立案标准，让自然资源等行政部门在办理违法占用耕地案件过程中，能够依据具有较强操作性的文件，及时分辨出行为人的违法占用耕地行为是否涉嫌犯罪，还是仅属于行政违法性质行为，如若属于前者，则应及时将其移送至公安司法机关。

最后，检察机关应充分履行职能，在日常法律监督工作开展中及时发现涉嫌破坏耕地犯罪线索。以S省检察机关所办理的非法占用农用地案件为例，2021年以来，全省检察机关通过立案监督方式，建议行政机关移送涉非法占用农用地案件线索86件95人，监督公安机关立案43件。通过上述的数据可看出，在涉嫌耕地犯罪线索发现方面，检察机关在能动履职开展法律监督工作的过程中，能够有效发现犯罪线索。因此，检察机关在耕地刑事司法保护中，应主动、充分行使法律所赋予的法律监督权，及时发现涉嫌破坏耕地的犯罪线索。公安机关对非法占用耕地行为不立案的，检察机关通过行使立案监督权，对于检察机关认为行为人破坏耕地行为涉嫌犯罪应当立案而不立案的，应当要求公安机关说明不立案的理由，人民检察院认为对于破坏耕地行为不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案，从而督促公安机关及时启动耕地刑事司法程序。此外，检察机关亦应当充分利用民事领域的法律监督权，及时发现有关涉及土地违法犯罪的线索，在对涉及公共利益的民事案件行使监督权过程中，若发现其涉嫌非法占用农用地刑事犯罪的，应当迅速将犯罪线索移送公安机关。通过上述措施，能够很好解决有关耕地违法犯罪行为方式更加隐匿、犯罪线索难以发现等问题，充分发挥刑事司法措施在耕地保护方面的重要作用。

（二）明晰非法占用农用地罪构成要件

刑事司法实践中，破坏耕地的行为绝大多数表现为非法占用数量较大的耕地，改变耕地本来的用途，破坏耕地本身的植被，使其丧失种植条件。这种破坏耕地的行为在基本上满足非法占用农用地罪的构成要件，《刑法》第342条的内容可谓是刑事法领域耕地保护的核心条款。因此，欲要发挥刑事司法措施在耕地保护方面的功能，我们应当将非法占用农用地罪构成要件的完善作为重点。而要完善非法占用农用地罪的构成要件，织牢耕地保护刑事司法保护网，首先要解决有关非法占用农用地保护法益的分歧。虽说“法益”并不属于法定概念，但对罪名保护法益的讨论却关乎行为人实施的行为是否构成犯罪以及构成此罪还是彼罪的认定关键。对非法占用农用地罪的保护法益亦是如此，持不同的“法益观”会影响行为的罪与非罪。如若按照传统观点的见解，认为非法占用农用地罪的保护法益是国家土地管理秩序，则意味着只要行为人具备非法占用耕地行为，即实施违反土地管理法规，非法占用数量较大的耕地，就构成此罪。而其中所谓的非法占用耕地的行为，主要包括三种形式，第一种为未经国家机关审核、批准，而擅自占用耕地的情形；第二种为虽然获得审批手续，但是超过审批范围、数量而实施占用；第三种就是采取欺骗、贿赂等非法手段获得批准而实施占用。而按照“土地特定用途”的观点，非法占用农用地罪的保护法益是“耕地的特定用途”，上述非法占用耕地的行为，只有行为人并未改变耕地种植的特定用途，才不构成此罪；如若行为人不仅非法占用农用地，还将占用的耕地特定用途予以改变，例如将耕地用来修建房屋、工厂，则行为人的非法占用农用地行为将构成此罪。但按照“生态、财产法益”的观点，非法占用耕地罪的保护法益是农用地的财产法益、生态法益。如若行为人实施非法占用农用地，改变耕地的本来用途，但是却未毁损耕地财产法益或者生态法益的，则不能认为行为人的破坏耕地行为构成此罪。由此可见，对非法占用农用地罪保护法益准确的界定将会影响实践中对破坏耕地行为性质的判断，此为耕地刑事司法保护措施的功能能够充分发挥的关键。

我们认为，对刑法罪名所保护法益的判断，并不能凭借刑法理论上的观点而予以界定。我们需要运用法解释学方法，探求立法者于制定法律时所作价值判断及其所欲实践的目的，以推知立法者在罪名所保护法益上之意思。否则，刑法理论将会存在僭越之嫌，甚至违反罪刑法定原则。对非法占用农用地罪保护法益的讨论亦是如此，我们需要回归到制定此罪名所欲实现的价值、目的，才能从根本上解决其有关保护法益的分歧问题。而对于非法占用农用地罪的立法理由，全国人大常委会法制工作委员会曾作出过阐释，即，耕地、林地等农用地是我国重要的自然资源，离开耕地产不出粮食，没有粮食就没有国家和社会的稳定。我国人口多、人均耕地面积少，耕地贫乏已成为制约国民经济发展的重要因素之一，保护耕地是我们每一个公民的重要职责。林地包括已种植林木或者未种植林木的区域，是保护自然环境、发展多种经营的基础和条件。根据上述我国立法者有关非法占用农用地罪解释，本文认为，非法占用农用地罪的保护法益应当界定为：基于农用地生产功能保障、特定土地用途管理而产生的国家土地管理秩序及生态环境法益。其中，农用地的生产功能可以概括为该土地上对于粮食作物种植所能产出的收益功能（能力），而生态环境法益主要是针对林地等其他农用地在保护生态上发挥的价值，具体论述如下。

首先，对于“国家土地管理秩序说”所提到的三种非法占用耕地的行为方式，由于其仅是违反《土地管理法》的相关规定，非法占用耕地但并未损害耕地的农业生产能力，故而不能将其认定为非法占用农用地罪；但是，如若行为人不仅具备非法占用耕地的行为，还造成耕地丧失农业生产能力的，应将其认定为非法占用农用地罪。

其次，对于“农用地用途改变说”而言，行为人单独改变耕地行为并不能认定为非法占用农用地罪，只有当行为人不仅改变所占用的耕地用途，还造成耕地贫乏，丧失农业生产能力时，方能以此定罪处罚。同时，对于“农用地的财产法益、生态法益”，虽说其提出的生态法益具有进步意义，但其认为民法典中土地经营权亦作为此罪的保护法益，显然违背此罪的立法初衷。

再次，对于“非法占用农用地”与“造成农用地大量毁坏”之间逻辑关系为何？我们认为，两者之间属并列的逻辑关系。理由如下：其一，按照法律条文用语之文义及通常使用方式，当然能够得出两者属于并列关系。因为，根据我国《刑法》第342条的表述，非法占用耕地的构成要件为：违反土地管理法规，非法占用数量较大的耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地大量破坏。其中，非法占用农用地与造成农用地大量毁坏两者之间是用逗号隔开，并未出现表示选择的词汇，由此可知，两者并不是选择关系，而是属于并列关系，共同构成非法占用农用地罪构成要件的有机整体。其二，上文对非法占用农用地罪的保护法益界定亦能够对“非法占用农用地”与“造成农用地大量毁坏”之间属于何种逻辑关系作出解释。若将非法占用农用地罪的保护法益界定为农用地的生产功能和生态环境法益，则就意味着非法占用农用地并不构成此罪；只有当行为人不仅非法占用农用地，同时还造成农用地大量毁坏，使得耕地丧失农业生产能力时，才符合非法占用农用地罪的构成要件。因此，可以得出，“非法占用农用地”与“造成农用地大量毁坏”之间并不是所谓的选择关系，而是并列关系。此外，需要特别强调的是，“非法占用农用地”与“造成农用地大量毁坏”之间也并非递进关系。因为，将造成耕地大量毁坏的耕地数量限定在非法占用耕地的数量范围之内，显然是违背“举轻以明重”的当然解释原则。

（三）完善被破坏耕地的有效修复机制

恢复性司法理念能够克服传统刑罚体系的局限性，以满足保障人权、实现社会关系恢复等需求。尤其在耕地类犯罪的惩治中，不仅仅应当关注被告人的定罪量刑，更应当强调最大限度地补救或恢复环境、消除环境犯罪持续性危害。为协调耕地犯罪刑事责任和耕地修复责任的承担问题，应当从健全第三方耕地修复主体的类型和强化资质监管，明确耕地修复标准与耕地修复费用的法律性质，综合实现对被破坏耕地的合理补偿与恢复，具体论述如下。

第一，耕地修复的第三方主体应当具有一定的专业资质，耕地修复涉及土壤学、生态学、农业工程等多个学科领域的知识与技能，技术性极强。为保障耕地犯罪后土地修复工作的顺利开展。通过对耕地修复主体的资质限定可有效地筛选出有能力承担耕地修复任务的主体，避免不具备相应专业条件的主体参与，从而降低修复失败的风险。同时，具有专业资质的相关主体应当配备专业的技术团队、先进的修复设备以及丰富的实践经验，能够根据耕地破坏的具体状况，制定科学合理的修复方案，严格按照技术规范进行操作，以此能够确保修复工程的专业性和系统性。此外，有资质的主体在承担修复任务时，接受更为严格的监管和评估，通过全流程的动态监管机制，及时发现并纠正不符合规范的行为，有助于保障修复工程的质量和效果，确保耕地修复达到预期目标。

第二，明确耕地修复验收的质量标准。耕地修复工作的核心目标在于恢复和提升土地的生产力，确保其能够持续地支持农作物的生长。为此，必须制定一系列科学、合理的耕地修复标准和规范。这些标准应涵盖土壤质量的评估、修复材料的选择、修复过程的监控以及最终修复效果的评估等多个方面。首先，土壤质量评估应依据土壤有机质、速效磷、酸碱度、容重和含水量等关键指标进行，以确定耕地的当前状态和修复需求。其次，规范修复技术、修复材料的选择。修复技术上，应寻求与自然恢复机制相近似的人工干预修复技术；修复材料的选择应基于环境友好性和可持续性原则，优先考虑使用有机肥料、生物菌剂等生态友好型材料。同时，在修复过程中，应实施严格的监控措施，确保修复活动不会对周边环境造成负面影响。最后，修复效果的评估应通过对比修复前后的土壤指标变化，以及农作物生长状况的改善来综合评定。此外，耕地修复的标准和技术规范还应考虑地区差异，根据不同地区的土壤类型、气候条件和农业生产特点，制定相应的修复方案。据此，执法人员能够以预先的修复标准为对照，衡量耕地修复成效，从而判定犯罪人耕地修复责任的履行与否，最终助力耕地刑事司法的顺利运行。

第三，完善耕地修复费用的责任承担机制，并将之履行顺位置于刑事罚金刑之前。耕地修复费用的责任性质应当被界定为一种环境修复责任，其目的在于弥补因不当行为对耕地造成的损害，并恢复其生态功能和农业生产能力。在恢复性司法理念的影响下，恢复损害的补偿性司法优于强迫罪犯忍受痛苦的报复性司法。具体到刑事罚金和耕地修复费用的履行序位上，刑事罚金旨在发挥刑罚之惩戒、威慑功能，耕地修复费用是对耕地损害的补偿从而维护土地公共利益，是故，后者呈现强烈的恢复性司法理念，应当将其履行序位置于刑事罚金之前，并以此强化环境修复和生态保护。换言之，在资源分配和财务责任的履行上，耕地修复费用的履行序位应当优于其他类型的经济责任，优先实现耕地质量恢复的目标，以此确保受损耕地得到及时有效地修复，并向公众传达出环境保护的紧迫性和重要性，将刑事司法与生态文明法治理念密切结合。

耕地作为农业生产的核心要素，是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给最为重要的物质基础。坚决守住耕地红线是保障国家粮食安全、促进乡村振兴的必然要求。随着立法的不断深入，我国《粮食安全保障法》特别将耕地保护专门设置一章，以法治化手段加强耕地保护和建设，夯实粮食安全的制度基础。但必须明确的是，耕地行政保护手段基于一些主客观原因确存在一定的疲软性，而刑事司法作为我国最为严厉的国家治理手段，依据罪刑法定原则对破坏耕地的行为进行定罪量刑，确能够起到立竿见影的效果。针对耕地刑事司法保护存在的违法占用耕地犯罪行为隐匿性强、犯罪构成要件的认定争议以及“惩治+修复”机制时效性不足的现实问题，应当坚持实体与程序并重，从规范程序、夯实实体规范方面完善，利用刑事司法手段坚决打击破坏耕地的违法犯罪行为，亦为坚持国家最严格的耕地保护制度，切实维护耕地安全、粮食安全和生态环境安全的应有之义。