政府救助与慈善救助的协同联动机制与困境：以J县医保防贫应用为例
2024-08-22   来源：高静华 张鹏飞   

社会救助高质量发展关系到民生兜底保障和共同富裕目标的实现。当前政府救助存在着诸多因素制约其高质量发展。其一，消极的救助理念不利于服务类救助的发展。社会救助制度一直遵循生存保障的目标定位，救助理念依然是一种被动的、非发展型的救助制度定位，制度设计的服务理念和福利理论指导不足，不仅兜底线的功能尚不充分，促发展、增能力功能更是不足。其二，城乡低保救助人数和覆盖面持续大幅缩减（图1和图2），最低生活保障动态管理在减少“错保”现象的同时，增加了“漏保”风险，严重弱化了社会救助的兜底保障功能，亟须慈善救助扩大覆盖面。其三，政府救助财政投入不足、救助水平偏低、城乡差距明显，低保标准占人均可支配收入的比例偏低，难以满足低收入群体的实际需求，需要第三次分配助力。2022年全年城乡低保金的支出总额仅1946.9亿元，特困人员救助供养资金533亿元，全国临时救助支出资金120亿元，全国医疗救助支出626亿元，四项资金合计不足当年全国公共财政预算支出总额的1.2%和全国GDP的0.26%，这远低于发达国家的平均水平。其四，政府救助存在显著的“悬崖效应”，低收入群体因病致贫风险仍然较大。低保边缘家庭存在严重的“福利缺位”，影响社会救助制度的良性运行。“灾难性医疗支出”自负比例较大的家庭极易陷入贫困，政府的医疗救助资金在化解低收入群体医疗支出风险中的贡献较小。此外，现有的社会救助工作协调机制是由民政部门牵头、有关部门配合，但医疗、教育、就业和住房作为服务类社会救助的核心内容，却不属于民政部门主管，这造成服务类救助的权责不对等。而民政部门主管慈善捐赠、社会组织发展等工作，对发展服务类社会救助具有一定优势，但由于缺乏有效整合，导致有限的资源分散在不同的政府部门及群团组织，难以形成救助的合力，削弱了服务类救助的效果。

图2 2007—2023年城乡低保人数变化及覆盖率

同时，慈善救助的运行也存在诸多限制因素。其一，慈善组织参与社会救助面临体制机制障碍，最大困境是缺乏合法的身份。这表现在政社嵌入合作关系尚未完全建立，使得慈善组织在承接政府职能的同时也丧失了自主性发展能力，慈善组织参与社会救助活动的独立地位亟待进一步的法定认可和明确。其二，慈善资源动员能力有限，无法及时、准确、有效甄别救助对象的情况而提供服务，还会引发重复救助等一系列问题。其三，慈善组织存在自身管理与运行体系不成熟、能力建设不足、公信力不高、缺乏与外部组织的有效衔接等问题，降低了救助效率。政府救助与慈善救助还存在边界不清、信息不畅、重复救助、难以有效衔接等问题，导致社会救助总体效力低下。传统的政府、家庭和非正式的社会支持网络各自为政的局面已然无法满足低收入群体的救助需求，亟需政府救助与慈善救助协同发展。其四，在慈善组织提供服务型社会救助方面，社会工作投入资金和社会服务机构建设存在区域发展不平衡的状态。农村地区的社会救助几乎无服务可言，这加剧了社会救助服务的城乡差距，导致不平衡不充分的问题更加突出。

为此，2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》中明确提出“建立政府救助与慈善救助衔接机制”。同年民政部、财政部联合发布的《社会救助法（草案征求意见稿）》专章设立“社会力量参与”，进一步要求“县级以上地方人民政府要建立政府救助与慈善救助衔接机制，为慈善组织开展慈善救助提供便利”，还明确了政府购买社会救助服务、发挥社会组织和社会工作者在社会救助中的作用，以及社会力量参与社会救助应享受相关优惠政策等内容。2023年民政部印发的《关于加强政府救助与慈善帮扶有效衔接的指导意见》中提出通过政府购买服务等方式，支持慈善组织有针对性地提供访视照料、心理慰藉、康复训练、能力提升等服务。随着我国进入相对贫困阶段，社会救助制度和低收入人口帮扶政策不应局限于物质型的补救型救助，还应提供更有针对性的救助服务，通过发展反脆弱性的发展型救助提升被救助对象的内生动力，以更加优化的措施促进被救助者有尊严的回归社会。鉴于此，本研究以J县医保防贫应用为例，探究我国政府救助与慈善救助的协同联动机制与困境，进一步提升社会救助体系的效能和可持续性，促进社会救助事业高质量发展。

社会救助制度是社会保障体系中最基本、最悠久的制度安排，也是免除国民生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制。从体系结构上看，社会救助是与社会保险、社会福利并列的三大基本保障系统之一，主要面向低收入困难群体和因各种原因陷入生存危机、面临天灾人祸的不幸者。法定的政府救助项目涵盖最低生活保障制度、灾害救助、医疗救助、特困人员救助、教育救助、就业救助、临时救助以及其他救助。传统的社会救助目标是解除社会成员的生存危机和保障其基本生活，进而促进社会公平，履行的是兜底性民生保障责任。随着脱贫攻坚任务的完成和全面建成小康社会的目标实现，我国社会救助的重点正在逐渐从兜底保障向促进发展转变，其发展目标将更加注重提供发展机会和低收入者的能力提升，并致力于在相对贫困治理中发挥更大的作用。

从参与主体上看，政府是社会救助制度的第一责任主体。因为我国自古就有“重民、贵民、安民、恤民、爱民”的民本思想和“施仁政”的政治主张，这促使政府把对社会弱势群体的救助看作是爱民的表现，是其应尽的责任。但政府救助通常具有法定性和普惠性，虽然能够提供基本的社会保障，但无法满足被救助者的多层次、多样化以及差异化的需求，而慈善救助则更加灵活，能够针对特定群体或特殊需求进行有针对性的帮助。因此，社会救助需要从“一元管理”走向政社的“多元治理”，强化政府与社会组织、慈善力量的合作与共治，共同构建协同联动的社会救助大格局。在本文中，慈善救助是指由爱心企业、慈善组织等公益慈善力量针对低收入群体提供的救助帮扶，与政府救助共同构成我国健全的社会救助体系。

协同治理（Collaborative governance）理论为政府救助与慈善救助的协同联动提供了理论基础，它强调公共政策决策和管理的过程和结构，这种过程和结构跨越了公共机构、各级政府和/或公共、私人和民间领域的界限，使各方利益主体以建设性的方式参与其中，从而实现以其他方式无法实现的公共目的。多元主体、协同联动是协同治理的主要逻辑框架。在社会救助领域，政府救助和慈善救助需要协同联动、相互补充，共同构建起多元化的救助体系。通过协同联动，政府和慈善组织可以充分发挥各自的优势，提高社会救助的覆盖面和效率，更好地满足不同群体的需求，促进社会公平和稳定。两者协同联动的内涵包括：第一，政府和慈善力量共同构成社会救助的治理主体。第二，政府救助与慈善救助作为社会救助的子系统相互依赖，在救助活动、救助资源和救助结构中具有协同联动的强大动力。第三，协同联动意味着政府与慈善力量的双向沟通，各利益相关者直接参与决策，而不是由拥有最终权利的公共机构作出决定。第四，协同联动过程是循环而非线性的，常常在深度沟通、建立信任、增强承诺、共同理解之间实现良性循环。

（一）文献综述

多元共治是社会救助事务的核心要义。政府和志愿部门通过公共服务共同生产的关系结合在一起，政府救助与慈善救助从来都是密不可分的，二者共同构成社会救助体系中相辅相成、不可分割的组成部分。

目前学术界对于政府救助与慈善救助协同联动的研究主要集中于合法性和有效性两个视角。合法性视角主要关注慈善组织作为社会力量参与社会救助的合法性来源问题，单纯的政府救助难以实现被救助对象的社会融合，应利用慈善组织提供相关服务。在环境复杂化和社会救助群体大量存在且需求多元化的情况下，需要其他治理主体积极参与，并强化慈善救助对政府救助体系的补充效应。政府与慈善组织作为两类救助主体，二者存在着资源依赖关系，均掌握着影响对方的关键性资源，因此需要加强合作。在建立多层次社会救助体系，完善发展型和服务型救助的趋势下，应尽可能利用慈善组织与社区力量为救助对象提供相关服务，构建多层次社会救助体系，强化慈善救助的补充效应。社会救助服务供给需要整合政府和社会的协作，多元协同治理成为普遍选择，这也是其获得行政合法性和情境合法性的重要手段。

有效性视角主要探究慈善救助的功能价值，以及与政府救助的协同困境。功能价值方面，学者们表示，慈善组织在社会救助中的优势主要体现在三个层面：一是受政府财力所限，政府救助存在许多盲点，慈善救助能够有效减轻政府救助的财政压力；二是慈善救助独特的价值、理念和方法在发展型救助中具有突出的专业优势；三是慈善组织具有挖掘和定位社会救助对象、救助资源多样、救助方式灵活、救助响应及时的天然优势。

实践困境方面，研究者们指出，慈善救助与政府救助的协同并不乐观，当前我国慈善组织参与社会救助面临体制机制障碍、组织自身能力建设不足、政社关系尚未完全建立等多重困境。同时，慈善救助与政府救助的衔接合作现状并不乐观，表现为：救助主体有待整合，救助资源尚未实现互补，救助形式单一，救助合作机制空缺。“制度性救助”与“非制度性救助”之间存在脱节，二者缺乏统一的组织与实施，导致社会救助存在各行其道、效果欠佳的情况。此外，社会救助制度存在耦合问题，职能分割与体制分割导致救助主体有待整合。政府救助与慈善救助的协同联动、信任机制与责任机制缺失。

总体而言，既有研究已经开始触及政府救助与慈善救助衔接这一议题，并尝试总结和概括了慈善组织参与社会救助的具体行动策略。但是对于二者协同不畅导致的一系列问题，尚未系统探讨如何防范和化解，缺少政府救助与慈善救助的协同联动研究。通过对J县医保防贫应用的个案分析，本文尝试从责任主体、资源供给、信息共享、服务递送等多个维度解析政府救助与慈善救助协同的内在机理和实践困境。

（二）研究方法

在研究设计上，本研究采用案例研究方法，选取J县搭建的“缙情帮”医保防贫应用系统作为研究对象。在该项目中，爱心企业S公司自成立以来一直在积极努力探索因病困难人群的保障和服务体系，是社会力量参与构建多层次医疗保障体系的实践。“缙情帮”作为政企合作的数字创新应用系统，打造了“系统自动排查、过程动态管理、多元救助”的模式，受到了广泛认可。

2021年，由浙江省J县医疗保障局牵头，S公司联合J县民政、财政、卫健、扶贫办、残联、红十字会、慈善总会等部门，以数字化建设为支撑，搭建了“缙情帮”医保防贫系统。该系统于2021年7月上线浙江政务服务网“浙里办”并嵌入浙江省政务协同管理系统“浙政钉”之中，实现了与民政、残联、红十字会、慈善总会、乡镇街道、医疗机构及社会慈善机构等43个单位的跨部门协同。并实现了从主动发现、一键申请、资金一键到账、医保三重保障、商业补充保险、部门救助、社会救助到防贫基金救助的全链条闭环化解流程，最大程度让困难群众在享受多层次医疗保障的同时，少跑腿，甚至是不跑腿。该应用系统旨在帮助政府部门对因病特困、低保、低边人员和支出型因病相对困难人员进行数字化排查，全方位实现精准识别、精准救助、精准保障，建立防范和化解因病致贫、返贫的长效机制，进一步满足群众多元化的健康保障需求。J县医疗保障局、S公司还联合J县慈善会设立了“医保防贫‘缙情帮’专项基金”，调动社会各界开展线下募捐活动，壮大了医疗救助的物质基础，弥补了政府医疗救助的资金缺口。

“缙情帮”引入慈善力量、扩大救助对象范围等创新做法入选浙江省数字社会最佳案例集，并入选浙江省医保系统“一地创新、全省共享”应用项目试点和推动共同富裕示范点。该项目还得到了浙江省医保局局长等领导的批示肯定，创新做法写入了《浙江省医疗保障局关于防范因病致贫返贫助力共同富裕三年行动计划》，入选《浙江省医保局第一批“一地创新、全省共享”应用项目库》。S公司与J县开发的“缙情帮”医保防贫应用系统，不仅用大数据打通了部门壁垒，实现了信息共享，在一定程度上还避免了重复救助和遗漏救助现象的出现，提高了慈善资源的有效性。同时，探索了医疗救助与慈善事业衔接的创新模式，真正体现了政府有为、市场有效、社会有感，并且通过最高效的途径让真正有需要的人享受到了最及时和最到位的救助。

在数据来源上，笔者在2022—2023年3月期间，对J县医疗保障局、民政局、大数据局、医保防贫救助服务站、乡镇街道工作人员，以及J县慈善会、残疾人联合会、红十字会等相关人员进行了多次半结构式访谈。先后访谈20余人，获得一手资料40余份，并持续跟踪该项目的实施过程，收集到二手资料60余份，包括政策文件、工作汇报、调研报告、宣传报道及其他文献资料，也为案例提供了很好的三角验证。

（一）协同联动的缘起

脱贫攻坚取得胜利后，防止返贫和实现乡村振兴成为当前和今后一段时期的重要任务。为了巩固医疗保障脱贫攻坚成果，中央政府陆续出台了一系列政策文件和实施意见，强调要加强对易返贫致贫人口的监测和帮扶，并建立多层次的医疗保障制度，防止因病致贫和返贫现象的发生。

“缙情帮”医保防贫应用是J县依托国家巩固拓展脱贫攻坚成果系列部署以及浙江省高质量发展建设共同富裕示范区和数字化改革要求，而开展的一项医保防贫数字化改革工作，旨在提升医保救助的精准性和效率性，从源头上降低贫困人口因疾病致贫、返贫的概率。其构建的背景主要是J县因病致贫问题成为其实现共同富裕道路上的“中梗阻”。在工作机制上，政府救助和慈善救助都存在失灵现象，防范因病致贫、返贫依然存在很多痛点。主要有：一是“识别难、推送难”，缺乏因病困难人员的主动发现、推送机制，影响了救助效率；二是“费用高、自付高”，特别是一些实际需要但属于目录外用药所导致的就医过程自付比例偏高；三是“帮扶散、救助散”，医保、民政、红十字会、残联等都有救助，但须分别申请，导致救助资源分散问题和重复救助、遗漏救助现象并存，且社会慈善参与度不高。因此，从源头上化解上述问题，加快构建多层次医保防贫体系，对推动浙江省高质量发展，建设共同富裕示范区具有重要战略意义。

“虽然医保报销了大部分资金，但由于家庭困难，一些人放弃采用费用偏高、更科学的治疗方式。患者不清楚社会、政府和公益组织中存在的专项救助基金，需要协助申请；救助基金申请流程复杂，耗时长，有必要整合现有互联网资源，搭建一套系统，优化救助基金申请流程，让资金使用更高效而无需增加额外成本。”（访谈资料：20221226，J县医保局工作人员）  

“我们发现医院中的很多患者对于政府和慈善组织存在的资金救助是不清楚的，并且对于申报环节存在误解和疑虑，便就此问题对公司已有服务进行优化，比如开展顾问培训和申报指导。”（S公司公益项目合作负责人在亿方公益沙龙上的会议记录）

 “缙情帮”医保防贫应用的研发和上线离不开省医保局的支持和背书。时任浙江省委书记强调要深化“最多跑一次”改革，推进政府数字化转型，聚焦跨部门的多业务协同流程再造和数字化平台化集成应用是两大关键。在医疗保障和社会救助领域，同样需要通过数字化转型来提升治理效能。医保局的局长对于引入互联网技术来实现系统化操作的创新模式持有积极的态度，认为这是一个非常有用的补充和优化医疗救助工作的方式。并且S公司之前已经有相关的想法和报告，因此双方决定联合开发一个新的系统来实现救助工作的线上交互。在省医保局的支持和指导下，J县被选为试点地区，在县医保局的牵头下，2021年7月成功上线了“缙情帮”应用系统。

 “公司自成立以来便一直在做与保险保障和大病救助相关的工作，但是我们发现服务过程中仍旧存在服务力不足的问题，需要寻找政府部门和慈善组织进行合作，形成服务合力。”（S公司公益项目合作负责人在亿方公益沙龙上的会议记录）

（二）协同联动的机制

1.主体参与机制：形成多元救助参与的多层级模式

在对困难群众的帮扶中，政府无法承担所有的救助责任。只有整合社会资源，发动社会各方力量，实现政府、社会、个人合力帮扶，才能实现救助机制的多元化。作为多元救助的重要参与方，S公司一方面在互联网公益平台上线专项救助基金；另一方面通过个人大病救助互联网服务平台，为符合条件的人员开通绿色救助通道，快速审核并发布个人救助信息，其个案救助项目所筹资金用于救助对象本人，并可定向汇入医院账户，专款专用。

“缙情帮为多元社会力量参与，县财政每年拨款100万，民政局、医保局他们都会共同努力，会沟通一些有意向的企业进行爱心捐赠，另外我们还鼓励他们先众筹自救，不足的部分再由医保防贫基金兜底。”（访谈资料：20221222，J县民政局工作人员）

因此，该项目实现了政府、社会和个人的协同参与，形成了以基本医疗保险、大病保险、医疗救助、临时救助为主体的医疗保障制度体系，同时采用了补充医疗保险、商业健康保险、个人大病救助、慈善捐赠等多种形式。在实现多元化救助的过程中，这些举措可以让救助资金更有效率的使用，同时也能加强民间力量的参与，提高救助的可持续性。此外，多元化、多层级的救助参与模式，还可以更好地提供救助服务，满足不同人群的救助需求，从而实现可持续发展。

2.信息共享机制：整合信息资源实现精准识别和动态监测

整合信息资源是实施精准救助的关键手段之一。“缙情帮”医保防贫应用系统运用大数据技术，开发信息化平台，建立精准识别系统，自动排查率达100％，有效加强了贫困人口医疗保障的动态监测和干预，同时实现了部门间信息共享与数据协同处理，提高了工作效率和信息安全。该系统通过智慧诊疗、异地就医、医疗扶贫等方式，为J县的贫困人口提供全方位、多层次的医疗保障，有效推动了J县医疗保障脱贫攻坚和乡村振兴战略的有机衔接。具体运作机制为：一是建立信息共享机制，将不同部门的数据进行共享，形成全面的信息资料库，便于分析研判患者的病情、医疗费用等情况。该应用的发现途径从困难人员更多地向自动化排查转变，既帮扶特困、低保、低边人员，又新增了支出型因病相对困难人员，填补了防贫领域空白。二是通过建立精准识别系统，对贫困人口进行全面、客观、精确的识别，这有助于做好精准扶贫的定向帮扶工作。三是通过动态监测系统，可以随时了解贫困人口所处的生活环境和经济状况的变化情况，及时调整救助政策和帮扶方式，有效提高救助效果。

3.资源整合机制：通过整合帮扶资源实现帮扶直达

通过整合帮扶资源实现帮扶直达意味着充分利用各方资源，实现资源的共享和优化配置，从而提高救助资金的使用效率。“缙情帮”应用系统上线之前，困难人员需要多次向不同部门提交求助申请，审核过程繁琐、流程复杂，增加了救助难度和时间成本。该应用系统投入使用后，困难人员申请“缙情帮”即默认同时向政府相关单位申请救助，相关单位不能让申请人重复申请和提交材料，系统内材料互通互认，并尽可能采用线上或上门服务的方式。通过整合救助资源，优化流程审批，助力更多困难群体获得真正的帮助。在此项目中，只需申请一次，资金就可以直接发送到受助人员账户，确保救助直达最需要帮助的人手中。这种优化方式不仅能够提高救助效率，更能够提高救助的质量，让困难群体更快回到正常的生活中。帮扶资源整合后，通过横向多部门之间的协同打通了数据之间的壁垒，可以实现信息共享和统一管理，避免了信息孤岛和数据丢失的情况。各帮扶机构通过共享数据和信息，更好地了解困难人员的实际情况和需求，实现全面、准确的资助定向，减少了资助的漏洞和浪费。同时，通过纵向连接乡镇、村、户的方式，可以梳理困难人员的家庭档案和致贫原因，为帮扶工作提供更具体而有效的依据。

4.过程管理机制：救助模式从事后救助向过程管理转变

事后救助往往难以解决根本问题，过程管理模式的推行能更好地预防困难人员的贫困和病痛发生，减轻其生活和医疗负担。该项目实现了救助模式从事后救助向过程管理转变，过程管理主要体现在：一是建立过程干预机制，主要通过定点医药机构端信息系统改造的方式，做到困难人员与因病相对困难人员在就医就诊刷卡时进行提示，从而提醒医生尽量使用医保目录内、招采等质优价廉的药品和材料，降低两类人员医疗费用自付比例。二是通过家庭医师签约服务来规范慢病管理，提供预防性服务，建立更加良好的医患关系，提高困难人员的健康意识和自我管理能力。三是通过医疗保障局和定点医疗机构的标识，对贫困慢病人员的信息实时进行提示，医生可在线了解其病情和用药情况，制定更加针对性的治疗方案，并减轻用药费用负担。过程管理的方式为在较早的时间发现慢性病和因病致贫人员的健康问题，及时提供有效的医疗救治和服务，减轻其生活和经济负担和降低医疗费用支出等方面提供了便利。

5.服务提供机制：设立救助服务站畅通求助渠道

为提高两类人员救助效果，进一步畅通救助渠道，J县医保局、S公司还联合医院、社区等机构，在线下设立“医保防贫减贫救助服务站”，由服务站工作人员定期面对面服务患者，负责收集、审核求助对象的相关材料，提升工作效率。合作的医院包括J县人民医院、中医院、妇儿医院等7家医保定点医疗机构。各定点医药机构主要配合开展以下工作：一是建立大病筹款救助微信群，主要由医保办人员、大病筹款顾问等组成，共同做好医保防贫救助服务站工作。二是在定点单位指定位置悬挂标识牌、摆放易拉宝等宣传材料，让有需求的患者了解求助途径。服务站的工作人员主要负责收集和审核符合条件的救助对象的相关材料，协助救助对象申请救助。同时，救助服务站还会定期开展宣传活动，提高救助对象对专项救助基金的知晓率。此外，救助服务站还会协助“缙情帮”专项基金的募捐和拨付工作。工作人员会向社会各界宣传“缙情帮”基金的工作目的和意义，并按照相关规定拨付救助资金。救助服务站还提供线上1V1远程服务，协助救助对象获取更便捷、高效的救助支持。通过设立救助服务站，J县医保局、S公司等机构共同为贫困患者提供了一条畅通的救助渠道，为缓解贫困患者的就医困难和经济压力作出了积极的贡献。

6.沟通对话机制：建立有效的跨部门对话机制

“缙情帮”医保防贫工作是S公司和J县从源头上化解因病致贫返贫问题，加快构建多层次防贫保障体系的有益探索，对实现高质量发展，推动共同富裕具有重要意义。为进一步增强跨部门协作，提高“缙情帮”救助效率和质量，方便困难群众，让群众少跑、零跑，实现一站式救助，J县在“缙情帮”应用系统的运行中建立了有效的跨部门协作机制（图3）。将相关部门如民政、财政、医保、卫健、扶贫办等联合起来，定期召开联席会议制度，对两类人员患病情况、医疗费用报销等信息进行分析研判，形成共识，提出可行的解决方案，并明确部门职责，确保协作流程无缝对接。这一协作机制保障了各部门的职责明确、协作流程规范，有助于实现信息共享、精准施策和有效救助。除了信息共享机制外，还对可疑认定对象进行复核，利用联席会议制度对救助对象进行认定、审核、复核、监督，避免因为信息呈现不准确或监管不够引发的重复融资等问题。此外，加强了不同部门救助的衔接，做到及时协调行动、精准施策，对突发重大疾病、必需的医疗费用支出突然增加超出承受能力的人员进行联合救助。由此建立起有效的跨部门协作机制，将各个部门的资源优势充分整合起来，形成了高效、协调的救助体系，为两类人员提供了更加周到、精准的医疗保障。

1.成本化解困境：人员和技术成本由谁承担

S公司在“缙情帮”系统的搭建和应用中投入了大量成本，包括系统开发、技术、平台建设与维护、筹款顾问等人力资源支持。为了避免大病筹款平台向患者提取管理费的负面影响，J县医保局与S公司在合作初期就通过签合作协议的方式，明确规定筹款需全部返还给患者，政府对外宣传时也明确表示不收费。但在项目实施一年之后，S公司结合公司的战略调整，不得不针对大病筹款业务向所有患者收取3%的平台服务费。为避免对J县的特殊优待与本公司的业务相冲突，在与J县医保局沟通之后，S公司开始向通过“缙情帮”系统上线大病筹款项目的J县患者收取平台服务费，同时遵守双方之前的承诺，在协议期内将收取的费用再全部返还给患者。

“收取平台管理费的原因很简单，不是从他的钱里面扣，而是说向筹款者提供了一套研发的系统和一个整体的服务，包括资金的托管、信息的公示、微信圈的传播优化，这一套难道不值3%吗？是这个逻辑。其实理想状态应该是在6%—10%之间，如果我们参考公益行业，最高是到10%。”（访谈资料：20230213，S公司合伙人）

是否向患者收取筹款服务费是双方合作中不可回避的一个关键问题。从慈善成本方面考虑，S公司作为企业和社会力量参与医保防贫，本身投入了人力和技术资源，由政府提供相应的补偿，确保合作双方的利益得到平衡，有助于“缙情帮”项目的可持续发展。但政府与S公司合作的前提是它作为平台企业能够对“医保防贫专项基金”提供资金支持，并对患者的医疗费用化解起到积极作用。如果未来让政府为该系统应用的技术和人员成本买单，向S公司支付成本费用，合作机制将面临困难。

2.信息共享困境：救助数据信息共享依然不畅

当前社会救助数据信息存在不通畅的问题，尤其是各个政府部门之间的数据信息共享有待加强。表现在：第一，由于各个政府部门开展救助工作的职能、目标和覆盖面存在差异，因此在数据信息共享上有着很大的挑战。为了实现不同部门间的数据共享和交流，需要更高层级的部门如省级部门以及跨部门的协调和统筹。同时，还要避免人为录入数据造成救助数据信息的短缺和不准确。第二，数据信息共享需要注重信息安全和隐私保护的问题，特别是在救助对象的个人基本信息、居住地等方面，必须要做到严格保密，不泄露个人信息，避免引发更严重的社会问题。第三，民政、医保局、慈善会、残联等部门的救助信息系统不够完善，信息采集和存储不统一，导致不同系统中的救助信息难以共享。第四，参与救助的部门和机构尚未及时在应用系统中上传救助数据信息，导致其他部门重复审核和救助，也就是说重复救助和信息不对称等问题尚未完全消除。

“跟我们原先的设想还是有区别的，我们原先的设想的是能够通过这个系统跟民政的救助、残联的救助，以及省医保的数据能够实现线上交互。那事实上现在线上交互这一块还没做到。”（访谈资料：20221226，J县大数据局工作人员）

“各部门之间存在数据壁垒，包括在医保和民政部门之间也存在数据隔阂，跨部门数据交互主要依靠人为操作，缺乏完善的数据对接机制。这种情况可能是由系统开发、协同配合等问题造成的。”（访谈资料：20221226，J县大数据局工作人员）

总之，实现救助数据信息共享，还需要政府部门、救助平台和机构等多方面的共同努力来促进救助事业的顺畅发展，从而为更多需要帮助的人提供及时有效的救助。

3.数据应用困境：医疗数据向商业公司开放的边界

医疗数据是非常敏感的信息，对于许多企业来说，获得患者的医疗数据意味着掌握了关键资源。通常来说，商业公司通过收集和分析患者的医疗数据，可以对数据进行开放、创新和应用。对S公司而言，利用这些数据可以快速筛选和定位所服务的目标筹款群体，进而提供更好的筹款服务，并从中抽取筹款服务费获利。但是政府对于这种敏感数据的泄露和利用比较担忧，其一，如果政府为企业运用患者医疗数据进行背书，如何保证患者隐私不受侵犯？其二，省医保部门的患者医疗数据向某一商业公司开放的合法性与边界在哪里？如何保障开放数据的目的是为了服务患者，而非商业利益？访谈中，J县医保局和大数据局工作人员谈道：

“整体来说的话，其实“缙情帮”这个项目我们刚开始是有疑虑的，回到数据层面来说，更多的还是政府内部的一个数据共享，但是包括社会上的一些企业，我们数据其实需要更多的一些开放，但是开放到哪一个程度呢。”（访谈资料：20221226，J县医保局工作人员）

即便数据本身是安全的，在缺乏对数据安全责任明确界定的情况下同样会导致合作受阻。尤其是当政府没有明确发文或出台指引时，数据的对接会面临很大阻碍，这成为政府与爱心企业合作中遇到的现实难题。“缙情帮”项目对于患者数据的使用也存在这样的疑虑，即将数据单独开放给一家商业公司使用，会引起其他商业公司的不满。并且不同政府部门对于该问题的认识存在差异，对于能否推广到其他地区，依然存在不确定性。

“相关部门认为将数据开放给商业公司涉及较多法律程序和障碍，担心数据泄露和隐私问题。目前其他省份的话，可能这些工作都还没有涉及，尤其是包括跟S公司合作，就通过协议开发这一种模式相当于是给政府去做一些工作，我们还是第一例。”（访谈资料：20221226，J县大数据局工作人员）

4.隐私安全困境：被救助者的隐私保障

患者的隐私保护和信息安全是“缙情帮”项目实施的重要前提和保障。患者的医疗数据是非常敏感的信息，一旦泄露可能会对患者的隐私权和医疗服务产生严重影响。在“缙情帮”项目中，患者的医疗数据需要共享给与社会救助相关的政府部门以及S公司，一定程度上增加了患者隐私泄漏的风险。共享数据涉及信息安全和患者的隐私保护，需要政府工作人员和大病筹款顾问具备相应的保密意识。一些患者基于此不愿意通过大病筹款平台向社会发起大病求助。如何在保护患者隐私的同时，鼓励更多的商业公司使用患者医疗数据，使其充分发挥效应，是一个需要权衡的问题。在患者的隐私保障方面，政府应制定明确的政策，规定医疗数据的共享范围、方式和标准，保护患者隐私，避免出现不当使用和泄漏等情况。同时，针对不当使用的行为，需建立有效的监管机制和惩罚机制，保护患者利益。在此过程中，商业公司在使用和管理患者医疗数据时，有着极大的社会责任，必须以合理、透明、负责的方式收集、处理和使用患者医疗数据，以患者利益为核心，通过创新的科技手段，为患者提供更好的医疗服务。政府对于患者医疗数据的开放和使用应根据利益最大化和风险最小化的原则制定严格监管标准，防止医疗数据成为商业公司用来牟利的工具，同时借力先进计算技术使数据更好地服务于减轻患者医疗负担的目标。

社会救助的高质量发展需要平衡政府救助与慈善救助的关系。政府法定的社会救助是实现公民社会权的基本保障，具有法定化、常态化、可持续的特征，属于再分配正义的范畴。而慈善救助根植于社会道德的土壤，作为一种临时援助，遵循自愿原则，是非常态的援助行为，具有偶发性、短暂性、临时性、不稳定性、灵活性的特征。本文以J县医保防贫应用为例，探讨了政府救助与慈善救助的协同联动机制和困境。为了解决政府救助与慈善救助自成体系、效率低下、缺乏衔接等问题，J县搭建“缙情帮”医保防贫应用系统，让救助流程标准化、规范化，一定程度上解决了社会救助中的失灵问题，促进了救助效率的提升。

案例研究表明，以人工智能、互联网与大数据等为代表的数字技术正在成为推动社会救助发展的重要支撑。主体、信息、资源、管理、服务、沟通等六个方面的协同联动机制有效提升了社会救助的精准性和效率性，有助于从源头上化解因病致贫、返贫问题。但政府救助与慈善救助的协同联动还面临人员和技术成本的化解需要资金支持、救助数据共享依然不畅、医疗健康数据向商业公司开放的边界不清、患者隐私存在泄漏隐患、推广应用具有不确定性等发展问题，造成了协同困难。究其原因，是社会救助因参与主体的不同而处于行政逻辑、市场逻辑、社会逻辑等多重制度秩序之下。

一是政府层面的兜底保障逻辑，救助低收入群体是走向共同富裕的底线任务和基本要求。政府救助解决的是绝对贫困状态下的生存型贫困，救助对象主要是缺乏劳动能力的贫困人口，包括生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等极端贫困人口和最脆弱的群体，基本生活救助和各类专项救助发挥更多的是兜底保障的作用。救助目标是解除社会成员的生存危机和保障其基本生活，进而促进社会公平。因此，政府救助坚持托底线、救急难，履行的是兜底性民生保障责任。政府吸纳慈善救助主体进入社会救助场域的根本目的是希望公益慈善组织成为政府救助的好帮手，为政府在推进低保的扩围增效行动中增添力量。

二是企业层面的商业市场逻辑，社会企业通过数据技术手段赋能社会救助固然有助于解决社会救助问题，但仍然不排除企业追求利润、改善企业形象的次需求，因此面临商业价值和社会价值的冲突。本研究中S公司向服务的救助对象收取筹款服务费、让政府背书也体现了商业与公益之间的张力。虽然S公司收取服务费是为了覆盖基本的人员和技术成本，与调整后的公司战略保持一致，但收费问题也间接影响了参与社会救助的口碑和信任度。并且随着浙江省医保局领导的变动，政府的态度变得不够明朗。目前该系统已被省医保局搭建的“浙里病贫共济”应用借鉴学习。S公司虽然希望将该系统复制到其他地区，在实现社会效益的同时为公司业务的拓展提供患者资源，但由于存在与政府主导的应用系统冲突、政府态度不够明朗等问题，以及受到为单个商业公司开放患者医疗数据、提供背书的合理性等因素波及，也影响了该系统在其他地区的复制与推广。

三是公益慈善层面的社会价值逻辑，为社会救助对象提供救助帮扶是慈善组织的天然使命，也是其获得社会合法性的有力武器。与政府救助的兜底保障逻辑不同，慈善救助则会延伸到生活型救助和发展型救助，通过提供更多有针对性的社会服务，在相对贫困治理中发挥更大的作用。在救助对象方面，慈善救助兼顾低收入群体和潜在的救助对象，侧重帮扶有劳动能力的生活贫困者、有教育和参与需求的贫困儿童、有护理需求的贫困老年人以及突发急难事件下需要各种支持性服务的群体，重视激发救助对象的内生动力和发展潜力。在救助目标上，慈善救助重在避免受助对象遭遇权利的剥夺、机会的不公平和能力的缺乏，使其有尊严的、独立的生活并参与社会，同时从保障基本生活向防范社会风险、提升发展能力、培育社会资本等方面延伸。然而，在实际运行中慈善组织一方面依赖政府的制度和资金支持，另一方面依赖企业的捐赠资源，当资助方的要求与其要服务的救助对象的需求不一致时，慈善组织极易丧失自身独立性。

因此，在各方主体的参与中，不同的制度逻辑交织，带来了互动融合和冲突张力。只有不断调和多重主体之间的关系，加强合作与协调，才能有效促进社会救助治理机制的创新，预防治理失灵现象的发生，实现社会救助事业的可持续发展和社会公平正义的推进。在未来的实践中，需要进一步加强合作与协调，化解逻辑冲突，提升救助效率，更好地服务于社会困难群体的需求。