基于国际视角的工伤保险制度公平性研究
2024-08-22   来源：金双华 于征莆 孟令雨   

党的二十大报告中指出，要健全覆盖全民的多层次社会保障体系，为社会保障促进社会公平提供关键价值导向。随着2019年1月1日起所有社会保险费由税务部门统一征收，基于税务机关具有税费同源同管的独特优势，征管体制的转变将会促使包括工伤保险费在内的社会保险费征收都趋于规范。在此基础上，健全社会保险制度及其征管体系成为目前的重要任务，以期提高费率的精确性，进而对社会公平发挥稳定作用。2022年习近平总书记在《求是》杂志发表的文章中强调，要拓展国际视野，关注国外社会保障发展情况，为我国工伤保险体系在内的社会保障制度改革提供根本价值遵循。国际经验表明，收入分配公平性较好的国家的工伤保险征管制度较为完善，比如挪威、波兰以及德国的税后基尼系数均为较低水平，在2020年分别为0.263、0.265、0.303，其工伤保险的征管模式和政策体系均较为成熟。因此，借助征管体制转变的契机，本文将借鉴国际经验探讨我国工伤保险制度的公平性问题，重点聚焦在工伤保险的征管模式、覆盖范围、筹资形式和给付待遇上，结合目前我国工伤保险制度尚不完善的现状，吸取代表性国家完善工伤保险政策体系过程中的经验教训，从制度公平和征收公平的角度对我国工伤保险体系建设提出建议，不仅可以推动社会保险征管体系的完善，还能够在保障劳动者安全的基础上促进就业水平、维持社会公平和稳定。

诸多学者基于我国工伤保险制度的现状，对工伤保险政策体系的国际经验和未来发展进行了深入的研究，有学者认为工伤保险治理体系实现现代化是完善国家治理现代化制度体系的巨大挑战。本文基于实现社会公平的基本目标，对涉及工伤保险制度的相关文献展开梳理，发现学者们的研究视角聚焦在以下三个方面。

首先，从覆盖范围的角度，既有文献较为一致地提出我国应扩大工伤保险覆盖范围的研究结论。于欣华比较了国际劳工组织与我国的工伤保障制度细则，提出应在完善工伤认定的基础上扩大工伤保险覆盖范围；李玥探讨了我国现阶段针对农民工的工伤保险制度的缺陷，认为应完善适合农民工群体的工伤保险制度以保障其合法权益；B?umlisberger D基于诺齐克的契约主义方法，提出应强制工厂雇主为工人缴纳工伤保险；郭秀娟比较了美国、日本、德国、法国工伤保险政策的具体内容，发现我国应该重新梳理工伤保险的认定依据并改进立法制度；孙志萍针对互联网平台就业者的职业风险保障问题，建议扩大强制参保范围并设置合理缴费机制；翁仁木基于马来西亚对自雇人员收取工伤保险费的政策理念，提出我国应扩大覆盖面来保障更多劳动者的权益；白艳莉和向春华均指出目前我国工伤保险制度与新业态从业人员的工作性质无法匹配且未对新就业形态人员提供有效保障，应加强工伤保险基金和给付的统一性；乔庆梅基于第四次工业革命带来的变化，认为现行工伤保险制度无法满足时代发展，打破传统劳动关系的束缚并建立全面覆盖劳动者的工伤保险制度至关重要；王晓宇针对工伤保险覆盖面较低的问题，指出应鼓励灵活就业人员积极参保。

其次，从筹资费率的角度，多数学者基于国际比较对我国工伤保险筹资费率进行研究。朱小玉和杨宜勇通过分析不同国家社会保险费率设置的参数，得出我国应推动费基改革以更好地实现制度公平的结论；周慧文发现经济越发达、人口数量较多、基金统筹层次高的国家的风险分类相对更细化，更能提高工伤保险征收的效率和公平；应永胜对部分国家的费率制度进行了归纳整理，发现我国农民工适合统一费率、差别费率和浮动费率相结合的方式，此外还提出应缩短我国浮动费率的测算周期并在测算时融合多指标以保证其科学性；陈雅茹比较了德国、美国、日本、中国四国的工伤保险制度，认为应提高我国的差别费率的精算化并完善费率浮动机制以更好地保障劳动者权益。

最后，从给付待遇的角度，多数学者主要从待遇水平和预防程度两个角度展开分析。李月月利用待遇收入替代率横向比较的方式得到我国的工伤保险整体伤残待遇水平最高的结论，认为我国应该降低暂时性伤残待遇收入替代率和死亡待遇水平；向春华则认为全面覆盖、工伤预防、工伤康复缺一不可，加快完善建立“三位一体”的工伤保险体系是重中之重；郝玉玲分析了新业态从业人员的工伤保护问题，发现目前工伤补偿存在不足，应进一步增强工伤预防意识；宋琴结合典型案例提出对于工伤认定应进行科学把握，以构建公平、公正的工伤保险社会关系；向春华基于国内外定期给付方式的对比，发现我国一次性给付项目过多，不利于工伤保险保障功能的实现。

从现阶段的研究成果可以发现，诸多学者从覆盖范围、资金筹集、待遇给付等多角度对工伤保险制度的健全以及对税收征管体制的完善进行深入探索，但目前关于工伤保险的研究较多集中在制度本身，鲜有学者将视角聚焦在工伤保险制度公平性上，通过国际比较分析我国工伤保险作为社会保障体系中的一项重要制度如何在调节社会公平上发挥作用的相关文献较少。

基于此，本文首先对工伤保险制度公平性进行了理论阐释，从工伤保险的征管模式、覆盖范围、筹资形式和给付待遇四个方面探讨了其对公平性的作用机理。其次，本文整理了部分国家的工伤保险制度的具体政策措施，探索国际工伤保险制度的公平性作用，并概括了德国、法国、美国和韩国作为代表性国家的工伤保险制度发挥公平性的特点。再次，根据我国的工伤保险制度以及相关数据，总结出国内现状和可能存在的问题。最后，在比较国内外制度差异后，从鼓励就业和促进社会公平的角度出发，本文进一步探索应如何完善工伤保险制度及其征管体系，并对此提出思考和适当的政策建议。

（一）工伤保险制度公平性的理论阐释

社会公平是我国长久以来的价值追求和奋斗目标，也是缩小社会贫富差距、合理平衡社会财富以及避免激化社会矛盾的关键。二次分配可以为丧失基本生存能力的人群提供保障，确保所有人群均能享受同等待遇以实现社会公平，政府作为社会公共政策的权利主体，在二次分配中应充分发挥主导和兜底作用。社会保险制度作为政府为满足不同群体的不同基本生活需求制定的一项基本制度，是调节国民收入再分配的重要方式，具有强制性、社会性和互济性的特点，在保障低收入群体的收入水平、消除一次分配不平等、缩小贫富差距和维持社会稳定和公平发挥积极作用。劳动人口作为社会发展的基石，在劳动过程中可能产生诸多风险如丧失劳动能力等，政府对其享受的权益应加以重视。

工伤保险作为社会保险的重要组成之一，以实现促进就业、保证劳动者健康和减轻职业伤害为目标，通过应对工作中存在的风险以及为劳动者提供高水平的待遇补偿来避免劳动者“因病致贫”或“因病返贫”。与为劳动者的疾病进行补偿的医疗保险相比，工伤保险的独特之处在于以下几个方面：第一，医疗保险无须遵循因工原则，覆盖全体居民，而工伤保险的给付对象主要针对因工负伤以及因职业病暂时或永久失去劳动能力的劳动者，以应对劳动人口面临的职业伤害风险为目标，在鼓励和支持就业的同时保障就业安全；第二，医疗保险费的缴纳由用人单位和个人共同承担，而工伤保险费的缴纳主体为用人单位，个人无需缴纳，以补偿不究过失为基本原则，由用人单位承担保险责任以及因工作伤害对劳动者造成的损失，为劳动者提供基本生活保障；第三，医疗保险以基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施的范围为标准，实行一次性报销原则，而工伤保险的待遇给付标准根据伤残和职业病等级制定，向伤残者提供一次性补偿和长期补偿，相比之下，工伤保险的补偿具有持久、优厚、高标准的特点，可以更好地实现社会保险预防工作风险的基本保障作用。

因此，工伤保险作为针对性更强、承担责任更鲜明、待遇水平更高的一种基本保障制度，在对因公受伤或者患有职业病的劳动者提供现金或者实物补助的基础上，不仅能鼓励就业并保障工作安全问题，还能够维持社会公平、实现社会共济。目前大多数国家都建立了较为完善的工伤保险体系，为劳动人口的就业安全增添一道“防线”的同时，也力图提高工伤保险制度的公平性。

（二）工伤保险制度公平性的作用机理

国际上许多国家已形成较为完善的工伤保险制度体系，为深入探究工伤保险制度的公平性提供了参考依据，具体来看，工伤保险制度公平性的传导机制可以从征管模式、覆盖范围、筹资费率和给付待遇四个角度展开分析。

首先，工伤保险的征管模式是工伤保险费征收公平的基本保障，一般分为由政府部门负责和由市场机构主导，监管单位或者雇主缴纳工伤保险费，其中由政府部门征收工伤保险费或设立工伤保险基金均不以营利为目的，可以保证基金筹资与给付的公正公平，更好地保障收入分配公平与社会公平。

其次，工伤保险的覆盖范围是实现社会公平的重要前提，当覆盖人数达到一定的比例后，工伤保险基金的收入和支出才能保持稳定态势以达到动态平衡，若覆盖人群较少导致基金收入有限时，工伤保险基金平衡将很难把控，同时抵御风险的能力较差。具体来看，工伤保险的覆盖范围为工伤保险的覆盖人数占劳动人口总数的比例，当工伤保险的覆盖人数越多，覆盖范围越广，基金越平衡，越能将更多的劳动人口覆盖在工伤保险的安全网中，保障劳动人口的收入公平，满足社会保险的大数法则。

再次，工伤保险费筹资是工伤保险基金运行的主要来源，其公平性主要考虑缴纳主体和缴纳费率。其中工伤保险的缴纳主体一般包括由雇主单独缴费和由雇主、雇员共同缴费，在缴纳过程中通常会将雇主的负担转嫁给雇员，进而调节收入分配公平。工伤保险的费率是指单位缴纳的工伤保险费占缴费工资的比例，具体分为单一费率、差别费率与浮动费率三种，其中单一费率对不同风险等级的行业实施相同水平的费率，而差别费率是指对不同风险等级的行业实施不同水平的费率，浮动费率是指在单一费率或者差别费率的基础上上下浮动。从公平的角度出发，单一费率没有考虑雇员从事不同工作时面临不同等级的风险，对低风险的行业施加与高风险行业相同的费率不利于调节社会公平。此外，在实行差别费率时会根据风险等级进行划分，如果行业划分得越精确，对费率公平的调节力度越大。

最后，工伤保险的给付待遇是提供基本保障的主要方式，可以给予伤残者工伤补偿。给付待遇按照工伤事故的等级或者伤残等级设立的不同赔偿标准，由工伤保险基金拨付，可以根据政府设定的给付待遇比例判断工伤保险在改善居民生活水平、调节收入分配公平性所起的作用，细化且优待的伤残待遇标准可有效减轻伤残劳动者因丧失劳动能力导致收入骤减的风险，尤其当低收入群体如农民工、灵活就业人员等面临较高的行业风险时，能够为其提供及时且充足的保障以维持基本生活水平，在调节不同收入群体的分配公平上发挥作用。

基于对工伤保险制度的公平性的阐述以及对其传导机制的探索，可以发现工伤保险在维持社会公平和调节收入分配上发挥着积极作用。因此，本文将从征管模式、覆盖范围、筹资形式以及给付待遇四个角度对国内外的工伤保险制度展开归纳梳理，深入研究各国工伤保险制度与公平性之间的关系，并总结代表性国家公平性发挥较好的独特之处以期更好地完善我国工伤保险制度。

（一）征管模式公平性分析

工伤保险费的征管可以为因公受伤的劳动者提供基本的物质保障，满足其基本的生活需要。各国工伤保险费的征收部门主要可以概括为三类：首先，部分国家政府设立了专门的部门来负责社会保险费的征收。例如，法国的工伤保险费征收部门为国家和地方的社会保险局；越南在1995年成立社会保险委员会负责全部社会保险费的征收，并由《社会保险法》提供法律依据。其次，一些国家设立了专门负责工伤保险费征收的机构或政府行政部门。例如，德国的工伤保险区别于其他几类社会保险，具有相对集中且独立的自我管理特点，管理机构是独立于政府部门并有法律授权的同业公会，在征收时具有一定的灵活性和自主性，目前德国设立了工商业部门、农业部门以及公共部门的同业公会来分别负责各部门的工伤保险费征收。有些国家则建立工伤保险基金制度来负责工伤保险费的全部收支，比如菲律宾的《社会保障法》和《劳动法》规定工伤保险由社会保障署负责统筹管理，建立工伤保险基金来负责工伤保险费的征收和给付，此外，还设立一个专门的基金进行工伤预防与安全卫生生产工作；西班牙的工伤保险费是在国家劳工部的监督下，由共有基金联盟负责管理的工伤保险基金负责征收。再次，有些国家的工伤保险制度趋于市场化，由政府部门和市场共同或者仅由市场部门负责监管。例如，新加坡的工伤保险费是由保险公司负责征管的，缺少政府部门的监督；美国的工伤保险费则没有统一的征收标准，不同的州具有不同的征收机构，分别由政府发行的社会保险基金、市场的工伤保险公司或者企业自保险等方式负责征管。

从公平的角度看，相比于市场化的监管机制，法国等由政府部门负责工伤保险费的统筹监管的国家可以更好地实现基本的协调与保障作用，保证监管的合法性和有效性。而新加坡、美国等国家的征管可能较为混乱，不利于基金的统筹管理，在调节社会公平时发挥作用有限。

（二）覆盖范围公平性分析

工伤保险广泛的覆盖范围可以保障更多的劳动者享受福利待遇，许多国家拥有覆盖并保障全体劳动者的工伤保险体系，但具体的覆盖比例仍有一定区别。为直观分析各国工伤保险的有效覆盖率，由于数据来源的限制，本文根据《世界社会保障报告（2020—2022）》选取了高收入国家、中上等收入国家、中低等收入及低收入国家各20个，统计了其可能享受工伤保险待遇的劳动力人口比例。如表1所示，展现了2020年60个国家工伤保险强制覆盖人群占劳动力人口的比例以及6个经济体内的所有国家覆盖比例的平均值。

根据表1数据，可以发现大部分高收入国家的工伤保险有效覆盖率达到了较高的水平，例如，荷兰工伤保险的有效覆盖率为100%，原因在于其规定无论丧失劳动能力的居民是因公受伤还是非因工受伤都可以享受工伤保险以及疾病保险，将工伤完全纳入了非工作相关伤残保障政策之中，保障了全体劳动者获得工伤补偿的权利；古巴、冰岛、塞舌尔、德国、匈牙利、秘鲁、波兰、以色列、罗马尼亚九国的有效覆盖率均超过了95%，卢森堡、伯利兹以及瑞典等其余6国的有效覆盖率超过90%，全部为高收入国家和中上等收入国家，说明这两类国家的覆盖范围较广，较为有效地保障了绝大多数劳动者获得补偿的权利以及工伤保险的公平性。以意大利为例，其将体力劳动者、从事危险工作的雇员等均纳入工伤保险的缴纳范围内，广泛的覆盖范围提高了工伤保险的公平程度。此外，未超过52%的世界平均有效覆盖水平的国家多集中在中低等收入和低收入国家，包括柬埔寨、印度尼西亚、越南等15个国家，其中马达加斯加的有效覆盖率仅为10%，说明目前低收入国家仍需扩大工伤保险的覆盖比例以保障全体劳动者的合法权益并实现收入分配公平和社会公平。除此之外，一些国家的有效覆盖率较低的原因可能在于其执行力度不够，例如，印度尼西亚虽然覆盖了除公共部门雇员以外的所有雇员以及自雇佣者，范围较为广泛，但其已登记人数占应覆盖人数的比例只有15%，低覆盖率可能是制度执行不到位、缴费能力不足等原因导致的。

从6个经济体内所有国家工伤保险覆盖比例的均值来看，欧洲与中亚地区的国家工伤保险有效覆盖率水平较高，达到81.6%，可能的原因在于高收入国家多集中在欧洲和中亚地区，其发展水平较高且对收入分配和社会公平的重视程度较高；而低收入国家分布较多的非洲地区的工伤保险有效覆盖率均值仅为32%，亚洲和太平洋地区的均值为44.2%，均未超过世界平均水平，说明这些国家对劳动者的工伤保护意识和公平程度仍需加强。

近年来，许多国家对劳动者保护的重视程度不断提高，例如德国完成了从向工人提供工伤保险转变为向劳动者提供工伤保险，扩大了覆盖范围。上述分析表明，高收入国家如处于欧洲地区的国家的工伤保险达到了较高水平的有效覆盖，中低收入国家如非洲地区的国家仍应将扩大工伤保险的覆盖范围摆在首要位置，以求实现公平、有效的补偿。工伤保险覆盖范围的扩大有利于惠及全民，给予各收入阶层的劳动者都能享受工伤保险权益和待遇的机会，从而使低收入群体不会因工遭受更大的损失，不仅能够提高工伤保险制度的公平性并调节收入分配公平，还能够在保障安全的前提下提高就业水平。

（三）筹资形式公平性分析

工伤保险费的筹资形式是保障劳动者的物质基础，可以保证工伤保险基金的正常运转，在实现社会公平时主要通过缴纳主体和缴纳费率发挥作用。

从工伤保险费由谁负责承担，即缴纳主体的角度，可以将各国工伤保险费的缴纳类型大体分为两种，即社会保险制和雇主责任制。社会保险制的工伤保险在国际上较为流行。首先，大部分国家选择采用社会保险制的单一方式，由缴费人向工伤保险费征管机构缴纳。例如，日本、韩国、卢森堡等国家由雇主负责缴费；希腊、爱尔兰等国家则由雇员和雇主一起承担疾病、老年等保险下的整体缴费比例，并且由政府来承担全部赤字或全部成本。以社会保险形式的德国为例，其工伤保险费由雇主向同业公会缴纳，且同业公会会与意外伤害保险协会相协调，有效地沟通工伤保障工作以为雇员提供高效保护。其次，一些国家实行雇主责任制与社会保险制相结合的方式，如美国、葡萄牙等。例如，美国大部分州采用商业保险公司工伤保险形式，少数州实行社会保险形式及两者相结合的方式，分别向征收主体缴纳工伤保险费。再次，部分国家的工伤保险制度较为特殊，例如，芬兰实行雇主责任制和强制私人保险相结合的方式；瑞士则选择强制雇主承担私人保险全部费用的方式。另外，许多非洲以及亚太地区的国家由于工伤保险制度的缺失，直接由雇主承担赔偿责任，例如新加坡对于工伤赔偿选择雇主责任制和私人保险相结合的方式，泰国则包含雇主责任制和公共保险制度，两个国家均是由雇主直接对伤残雇员进行合理赔偿。综合来看，大部分国家是由雇主单独或与雇员共同承担工伤保险费的缴纳，但在实际操作中，本该由雇主承担的工伤保险费会部分或者全部转嫁到雇员身上，导致从事风险程度高的行业雇员可能会承担较多的费用，而风险程度低的行业雇员承担的费用相对较少，一定程度上调节了雇员与行业之间的收入分配公平。

从工伤保险费的缴纳比例，即缴纳费率的角度，可以分为单一费率、差别费率以及浮动费率三种。首先，一些国家如奥地利、卢森堡、瑞典等实行单一费率形式，分别由雇主按照被覆盖工资总额的1.3%、1%以及1.8%的标准缴纳。其次，大部分国家均采用差别费率和浮动费率相结合的形式筹资，例如，意大利根据评估的风险等级，由雇主在工资总额的8.5%到10.75%的比例范围内缴费；芬兰实行雇主责任制的同时，按照行业评估风险在年度工资总额的0.1%到7%之间进行缴费；德国采取行业费率、行业内风险等级差别费率和风险等级内差别费率即浮动费率三个层次的形式来缴费，只要统一风险等级就按照相同的浮动费率缴费；法国则是根据行业大小和风险等级结合的标准来判断使用两种费率形式，通过领用薪水的人数来区分行业大小，在大企业中实行企业浮动费率，在中小企业间实行行业浮动费率，越大型、风险越高的企业所承担的费率就会越高；韩国与法国相同，设立了45级的行业差别费率，在此基础上实施浮动费率。此外，大部分国家的浮动费率通常根据风险等级进行划分，例如，日本以企业前三年因工伤事故支付的保险金与缴纳的工伤保险费为比例来确定浮动费率等级，不仅可以客观反映工伤保险的实施程度，还可以强化工伤预防的作用，激励企业为符合更低费率标准更加重视工伤预防以降低事故发生率。

对于大多数国家而言，差别费率通常每三年进行一次调整，浮动费率则每年都会进行调整，采用两种费率相结合的方式不仅保证了不同工伤风险类别的行业执行不同的工伤保险行业基准费率，对不同行业的劳动者给予不同的待遇，还能够激励行业发展，加强企业对劳动者安全和职业病频发等问题的重视。从公平的角度来看，越细化的工伤保险费率政策对保障不同风险等级的行业享受工伤待遇的公平性越有效，实行单一费率的国家如奥地利等对收入分配公平的调节力度较弱，而法国根据高收入高风险划分的高费率可以更有效地调节收入分配的公平性。综上，结合行业收入风险且不断更新的判定标准和科学精确的工伤保险费率政策不仅能够保证不同风险等级的行业重视工作安全，还可以促进收入分配公平。

（四）给付待遇公平性分析

与一般税收不同的是，社会保险基金具有专项给付的用途，而工伤保险的给付待遇可以为因工受伤的劳动者提供补偿，是发挥保障作用的重要基础。各国的工伤待遇补偿类型和标准存在差异，可归纳为暂时性伤残待遇、永久伤残待遇以及死亡待遇三种。

第一，暂时性伤残待遇。多数国家规定该项待遇在一定期限内由雇主直接承担，时间过长则由工伤保险基金承担，在3天的支付期内由雇主向伤残者按其收入提供暂时性伤残补助金，在痊愈或者证明为永久残疾后可以停止支付。以意大利、瑞士、德国以及美国的规定为例，意大利的暂时性伤残待遇规定雇主必须在3天的等待期内支付补助金，第一个90天的补助金标准为伤残者收入的60%，超过90天后按照收入的75%。瑞士对其划分三个等级，丧失能力50%以上的劳动者，按收入的80%向其提供补助；丧失能力在26%到50%范围内的劳动者向其提供全额抚恤金的50%；而丧失能力在25%以下的劳动者没有补助金。德国规定因受伤暂时休工的劳动者前6周可获得由企业支付的全部工资，6周后由工伤保险联合会支付劳动者净收入的80%，最长期限为78周。美国则将暂时性伤残分为暂时性部分伤残和暂时性完全伤残两个等级，其中部分伤残的补偿金为受伤前后工资差额的66.6%，完全伤残的补偿金为受伤前工资的66.6%。

第二，永久伤残待遇，具体分为部分伤残和完全伤残。一般是按照丧失劳动能力的程度或者伤残等级来提供一定比例的抚恤金，等级标准各有不同，判定为完全残疾者的标准也不同。以瑞士、德国和韩国为例，瑞士规定永久性部分伤残的雇员按照丧失劳动能力的程度来领取全额抚恤金的一定百分比，抚恤金会根据生活费用指数两年调整一次；伤残者还可以领取一次性永久残疾津贴，此外，完全伤残雇员则按照其收入的80%领取抚恤金，并且按残疾程度以收入的10%到40%为伤残者提供日常照顾补助。德国同样按照丧失劳动能力的程度划分，丧失劳动能力20%以上的劳动者属于部分伤残，可以领取全额抚恤金的一定比例，与丧失劳动力程度成正比；丧失50%以上劳动能力可以被认定为永久性全部伤残，进一步将其分为严重残疾者和完全残疾者：严重残疾者可以获得基本抚恤金的10%作为补助；完全残疾者则按照最近一年收入的66.67%支付永久残疾抚恤金。韩国的伤残待遇分为工伤休业补贴和伤残补贴，其中休业补贴为治疗或康复时间在4日以上、2年以下的雇员发放，补贴标准为平均工资的70%；伤残补贴则以年金或一次性全额给付的方式支付，其中1—3级伤残为年金支付，4—7级可任选其一，8—14级为一次性全额给付，工资替代率超过70%，其中针对中重度伤残人员的工伤补偿工资替代率达85%以上。

第三，死亡待遇，分为遗属抚恤金和丧葬费。其中遗属抚恤金一般按照受保人收入的一定比例发放，并规定了最高限额，由国家定期支付；丧葬费则是一次性支付。例如，韩国以年金的形式向遗属提供抚恤金，不满足年金形式的遗属，向其提供不超过遗属给付的50%的一次性费用，丧葬费则为受保人120天的日均工资；德国以受保人收入的30%到40%为遗属提供抚恤金，孤儿接受的抚恤金为受保人收入的20%到30%，并且最高限额皆不能超过80%，丧葬补助费为一次性支付一个月的收入，最低不能少于400马克。

结合各国的给付待遇标准，可以发现国际工伤保险完善的给付待遇反映了其对伤残劳动者的权益保护程度。大多数国家如德国、瑞士和韩国等均以丧失劳动能力的程度作为衡量标准，科学合理地分配工伤给付以保障不同的伤残者可以维持基本生活需要，更为有效地减轻了劳动者因劳动能力丧失导致收入水平降低的风险，充分发挥了工伤保险制度的兜底性作用以更好地实现分配公平。

（五）小结

社会公平是社会均衡发展和保障民主权益的价值追求和突出问题，工伤保险制度可通过保障劳动者权益等方式促进社会公平。基于上述对各国工伤保险的征管模式、覆盖范围、筹资形式和给付待遇的公平性的阐述，本文根据各具特色的制度公平性传导机制，将德国、法国、美国及韩国作为代表性国家，对其工伤保险制度的特点和公平性效果进一步概括如下。

首先，德国的工伤保险制度独立性较强、覆盖范围较广。德国工伤保险费的征管机构为同业公会，较为独立的同时受法律约束，规定覆盖工商业、公共部门和学生以及农业部门的所有雇员，基本实现全覆盖，保证了其有效覆盖率水平较高，抗风险能力较强；工伤保险基金来源主要包括雇主缴纳的工伤保险金，且其按照科学的伤残判定标准发放较高水平的工伤待遇补偿，在收入再分配上发挥的公平性较强。

其次，法国的工伤保险制度完善度较高、精准性较强。法国的工伤保险立法早在1898年，目前以社会保险形式为主体、由社会保险局负责征管的工伤保险制度已较为完善，可以保障雇员与疾病保险覆盖的自由职业者的劳动权益，并强制雇主为雇员参保。法国采用按风险程度划分的差别费率和浮动费率相结合的缴费体系，费率政策较为细化保证了工伤保险的公平性。此外，在较为完善的工伤保险制度下，法国十分重视工伤预防且力图降低工伤风险。

再次，美国的工伤保险制度采取混合制的征管和给付标准。美国工伤保险制度由联邦政府与各州分别立法和管理，多种征管主体和缴纳形式并存，可概括为公私合营的工伤保险体系。美国工伤保险覆盖范围主要包括一般工商雇员和大多数公共雇员，部分州政府规定农业雇员需缴纳工伤保险费，部分州政府则覆盖家务佣工，虽然州政府规定存在差异，但均考虑到灵活就业人员的权益保障。此外，美国以劳动者职业类型划分费率标准，主要通过现金补偿和医疗费用补助发放工伤给付。综合来看，虽然美国征管体系的混合工伤保险制度公平性发挥效果可能有限，但其基于广泛的覆盖范围并通过给予高水平的伤残待遇，在发挥兜底作用和实现社会公平上会发挥较好的积极作用。

最后，韩国的工伤保险制度广覆盖、多层次且动态化。韩国的工伤保险制度与德国、法国相比起步较晚，但目前已基本成熟，2001年韩国规定1人及1人以上的企业均必须为雇员参保，保证了较高的覆盖比例；此外，工伤保险费的筹资标准将行业划分为45个风险等级，差别费率与浮动费率相结合并3年调整一次，科学客观地反映了职业风险的差异化；给付待遇标准丰富且高额，每年均会根据上一年物价水平进行调整以保障雇员与工亡家属的生活水平。综合来看，韩国的工伤保险制度公平性较好，极大程度抑制了“因伤返贫”的风险。

基于对以上四个代表性国家工伤保险制度特点的总结，可以发现：第一，立法的完善度与强制性可以为工伤保险制度的公平性提供依据。第二，较为广泛的覆盖范围是实现社会公平的基础，应保障全体劳动者的就业权益以强化工伤保险抵御风险的能力。第三，较为细化、更新及时和科学性强的筹资标准和给付标准有利于促进社会公平和收入分配公平，应提高缴纳费率的风险评估精确性和待遇发放的伤残判定精准性以实现工伤保险的兜底作用。

2021年6月，人力资源和社会保障部印发的《关于人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》的通知中强调“完善劳动者权益保护政策，灵活就业人员纳入工伤保险范围；实现公务员参公保险广覆盖”，提出了提高民生社会保障水平、调节收入分配差距的许多政策性突破。随着我国不断完善工伤保险体系，目前工伤保险的征收主体转变为税务系统，省级统筹不断推进，覆盖范围逐年扩大，工伤保险费率下调期限不断延长，三位一体的工伤保险体系正逐步建立，在结合工伤给付待遇的基础上较好地保障了劳动者工伤事故发生后的生活水平，劳动者不会因为工作风险对其职业生涯和基本生活产生较大的影响，对非自然灾害带来的经济不确定性进行了有效预防，向劳动者提供了及时和公平的补偿。但目前工伤保险政策体系还存在以下几点问题。

（一）工伤保险征收主体立法层级不够

社会保险费由税务部门进行征收的变革不仅统一了包括工伤保险费在内的社会保险费的征收主体，还加快了我国实现工伤保险省级统筹的步伐，在坚持制度统一的基础上，提高了工伤保险的基本保障水平，可以更有效地推进工伤保险政策体系的健康发展。但目前工伤保险立法仍需进一步完善。首先，在2019年之前我国的社会保险费由社保机构和税务部门分散征收管理，工伤保险基金的统筹监管则是由劳动保障行政部门负责，在国务院的规定下设立专门负责工伤保险事务的部门进行管理，但《工伤保险条例》作为社会保险制度中法制化程度最高的一类，是现行工伤保险制度的主要依据，并未随着社会保险费征管主体的改变进行修改。此外，《社会保险法》作为社会保险费征收的法律保障同样未进行及时更新，在征收过程中税务机关缺乏法律依据，在实现公平和效率上均具有一定局限性。其次，目前工伤保险的统筹级次较低，相比全国统筹，省份统筹在实现社会公平上可发挥的作用有限，加快全国范围内制度统一更符合社会保险的大数法则。

（二）工伤保险覆盖范围不够广泛

覆盖范围既是覆盖全民的基本保障能否实施的重要基础，又是保障劳动者的工作健康和安全问题的重要抓手。《世界社会保障报告（2020—2022）》的数据显示，2020年我国工伤保险的有效覆盖率为51%，未超过全球平均水平52%，且与中上等收入国家的有效覆盖率相比我国处于较低水平。为进行更细致的对比，本文根据2017年至2023年的《国民经济和社会发展统计公报》数据，计算列明了我国从2017年到2023年年末工伤保险参保人数占劳动力的比率以及2016年到2022年年末农民工参保的覆盖率，具体如图1和图2所示。

数据来源：2017—2023年《国民经济和社会发展统计公报》，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202402/t20240228_1947915.html。

根据图1可以得知我国工伤保险参保人数占劳动力的比率从2017年的29.27%上升到2023年的40.75%，处于稳定增长趋势，且在2023年年末参与工伤保险的人数首次超过3亿，是近年来工伤保险覆盖比例的重大突破，但总体来看，工伤保险的覆盖比例依然处于较低水平。此外，各省份的工伤保险覆盖比例也存在一定幅度增长，2022年末数据显示，北京市参加工伤保险的人数为1337万人，比上一年增长2.23%；贵州省参加工伤保险的人数为593.8万人，比上一年增长10.76%，可以看出各省份对工伤保险的重视程度正逐渐提高，覆盖范围也不断扩大。但工伤保险覆盖比例的省际差异仍不容忽视，从总量来看，2022年年末广东省的参保人数为4083.4万人，而西藏自治区仅51.5万人，为广东省的1.26%；从相对值来看，云南、甘肃的参保人数占就业人数比例不足22%，而上海市的覆盖比例达到80%。综合来看，省际覆盖范围的差异也可能会影响地区间工伤保险征收的公平性。

数据来源：2017—2022年《国民经济和社会发展统计公报》，https://www.stats.gov.cn/sj/tjgb/ndtjgb/。

我国现行的《工伤保险条例》规定中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、事务所等组织以及个体工商户的雇员均有享受工伤保险待遇的权利，尽管目前的适用范围较为广泛，但仍存在一些缺陷。首先，如图2所示，我国农民工参保人数占农民工总人数的比例在2017年到2021年处于稳定增长趋势，在2022年出现小幅波动，更值得关注的是农民工参保人数不足总人数的1/3，说明目前针对农民工的工伤覆盖仍不够重视。其次，现行的工伤保险政策未将灵活就业人员以及新就业形态下的劳动者纳入工伤保险覆盖范围内，且仍存在服务行业、有雇工的个体工商户、农村地区的企业等未依法参保的情况。综合上述分析，可以发现目前我国工伤保险的覆盖范围仍不够广泛，未将全体劳动者覆盖在安全网内，在保障社会公平和调节收入分配上发挥的作用较小，扩大工伤保险的覆盖范围迫在眉睫。

（三）工伤保险筹资标准有待更新

工伤保险制度在2020年逐渐推进省级统筹，各省市开始陆续实行统一的费率和缴费标准。我国的费率政策为差别费率和浮动费率相结合的形式，2015年最新调整工伤保险费率的通知中规定了不同工伤风险类别的行业执行不同的工伤保险行业基准费率，行业共分为八个类别，且将全国工伤保险行业基准费率分别控制在该行业雇员工资总额的0.2%—1.9%。在差别费率的基础上实行浮动费率，其中一类行业拥有三个等级，分为基准费率的100%、120%和150%，二类至八类行业分为五个等级，基准费率可向上浮动120%、150%或向下浮动80%、50%。各统筹地区需要根据用人单位工伤保险费使用情况、工伤发生率、职业病危害程度等因素确定费率，并且不同的费率浮动标准设有不同的指标，每一年都可以进行考核，结合差别费率和浮动费率两种方式，我国的工伤保险费率公平性较实行单一费率的国家更好，但与韩国的45级行业标准相比，费率的精确性和公平性仍需加强。此外，距离上一次行业基准费率更新调整已经过去近十年，行业所面临的等级具有不稳定性，以2015年的行业评估等级衡量目前的行业已不具备精确性，且新形态行业层出不穷，重新评估各行各业目前的风险等级至关重要，应避免发生行业高风险低费率的情况，以实现不同风险行业的缴纳公平。

（四）工伤保险给付待遇不够细化

我国工伤保险给付政策同样按照2010年修订的《工伤保险条例》实行，一次性伤残补助金和一次性工亡补助金的水平较高，但各地区的实施标准和细则存在差异。北京市的一次性伤残补助金按照伤残等级划分，规定十级的伤残者均有权享受待遇补偿，具体为：一级27个月，二级25个月，三级23个月，四级21个月，五级18个月，六级16个月，七级13个月，八级11个月，九级9个月，十级7个月。而山东省仅对五级到十级的工伤雇员提供一次性伤残就业补助金，具体为：五级36个月，六级30个月，七级20个月，八级16个月，九级12个月，十级8个月。比较两个统筹地区的福利标准，可以发现山东省的福利水平更高，但未对一到四级的工伤雇员设置津贴补偿，说明各统筹地区的给付标准在整体上存在着差异，会导致不同地区工伤保险的公平性发挥作用也存在区别。此外，各地区的伤残津贴、抚恤金标准更新时间各异，吉林、山东、湖南等省、市或自治区在2021年进行了调整，但部分地区仍存在政策落后的问题，例如黑龙江省的工伤保险的给付标准仍为2016年发布，未及时进行更新，因此，部分省份的给付待遇需要进一步精算细化。

（一）研究结论

工伤保险作为促进就业、保障就业安全以及应对就业风险的社会保险制度之一，在维持社会公平和调节收入分配公平上具有重要意义。本文对工伤保险的公平性进行了理论阐释，并以其征管模式、覆盖范围、筹资费率和给付待遇四个方面的传导机制为基础，总结梳理了国际工伤保险制度的公平性问题，并进一步概括了代表性国家即德国、法国、美国和韩国的工伤保险制度的特点。研究发现：首先，相比于由政府负责或设立专门的部门负责工伤保险征管、兜底作用发挥较好的国家，征管模式趋于市场化的国家的工伤保险制度公平性较弱。其次，高收入国家和中上等收入国家的工伤保险有效覆盖比例较高，较好地保障了全体劳动者的权益，而低收入国家需要提高对覆盖范围的重视程度。再次，较多国家采用社会保险模式，由雇主单独或者和雇员共同承担缴费，在雇主缴纳工伤保险费时，可能会将部分费用转嫁给雇员，间接影响收入分配公平；不同国家的筹资费率不同，实行浮动费率和差别费率的国家较实行的单一费率国家的公平性更好。最后，大多数国家的给付形式可以分为暂时性伤残津贴、永久性伤残津贴和死亡津贴，保障了各阶段伤残劳动者的生活水平，伤残等级划分更细致、待遇水平更高的国家公平性更好。与德国和法国等代表性国家相比，中国工伤保险制度正处于逐渐健全的阶段，仍面临征管主体立法程度不足、覆盖范围不够广泛、筹资标准和给付政策久未更新且不够细化等问题，工伤保险制度的公平性需进一步加强。

（二）政策建议

在借鉴国际工伤保险制度经验教训的基础上，为提高我国工伤保险制度的公平性，结合我国基本情况，本文提出如下几点建议。

1.提高工伤保险征管效率，推进工伤保险立法进度

随着我国工伤保险费的征收主体发生转变，管理部门与征收部门之间的沟通和衔接仍需加强，国际上多数国家由一个专门的机构负责工伤保险的征管，一体化的服务能够更有效地进行沟通。因此，应完善工伤保险政策体系，并提高其征管效率。首先，应推进工伤保险的征收和管理主体实现更密切的对接或者设立一个专门的部门负责整体征管，提高征管效率以为劳动者提供更好的服务，减少因对接而产生的时间滞后问题。其次，应加强税务机关的征管权利，目前工伤保险立法存在局限性，应参考法国的立法完备度，完善工伤保险费乃至社会保险费征管政策的立法依据，提高税务机关征管的效率性。最后，伴随我国工伤保险的省级统筹逐渐完成，还应以建立全国范围内工伤保险统筹体系为目标，在全国范围内实行统一的工伤保险参保范围和参保对象、工伤保险费率政策和缴费标准、工伤认定和劳动能力鉴定办法、工伤保险待遇支付标准等，平稳有序地建立更为公平的工伤保险政策体系，以保障劳动者的合法权益。

2.扩大工伤保险覆盖范围，推动调节收入分配公平

针对我国工伤保险的覆盖范围不够广泛，仅覆盖40%的就业人口的问题，应加大在各统筹地区对工伤保险的宣传力度，增强单位或者雇主缴纳工伤保险的意识，借鉴美国各州将灵活就业人员纳入覆盖范围，以提高我国工伤保险的覆盖比例。第一，应将农民工作为扩大工伤保险覆盖面的重点人群，无论年龄大小，要保障所有农民工的工作生产安全问题，并保证农民工能在高风险的就业环境下享受高福利待遇。第二，对于存在雇佣关系的所有雇员和灵活就业人员都应该纳入工伤保险的覆盖范围内，政府应重视对新业态从业人员的工伤保护，从业人员的工伤保险费可由工作平台负责缴纳，对于在多个平台任职的雇员，可以由多平台按照工资总额的一定比例分别缴纳，以保证全社会的劳动人口均能享受工伤安全的保障。第三，由于各行各业的劳动者都面临不同等级的职业风险，为使更多的劳动者减少因工受伤造成的福利损失，应保证中低收入家庭不会因为工作造成的伤害导致医疗费用激增最终一贫如洗，在广覆盖、高福利的条件下增强劳动者缴纳工伤保险的意识，争取形成稳定在80%以上有效覆盖比率。综合来看，应促使工伤保险在全社会编织形成“保护网”，不仅可以调节收入分配公平，保障低收入群体的收入水平，还能在保证工作安全的前提下实现促进就业和社会共济的目标。

3.细化工伤保险筹资费率，及时更新工伤给付待遇

结合国际经验，可以发现我国工伤保险的筹资费率和给付待遇应该及时更新和细化。从筹资形式来看，我国的费率标准存在划分层级较少和久未更新的问题，应进一步划分不同行业间的风险等级，借鉴韩国45级的行业标准对我国的等级进行细化，避免实行统一的浮动费率造成高风险低费率或者低风险高费率的现象。对于新就业形态的相关行业也应及时地纳入行业等级判定标准，对从业人员征收工伤保险费以保障其合法权益。此外，我国浮动费率的等级过少，应增加两到三个档次以形成高风险高费率的公平筹资形式。从给付待遇来看，应参考韩国动态化的调整体系，及时更新工伤保险的给付待遇，根据目前我国的物价水平或收入水平进行适当调整，提高工伤津贴和伤残抚恤金的水平，进而保证过往伤残劳动者可以取得与之前基本生活需要等量的补助金，并确保给付过程公平公正，避免出现少补漏补或者多补的情况，通过工伤保险补助的再分配来降低收入不平等水平。综合上述分析，我国应及时更新和细化筹资标准和给付待遇，以更高水平的给付待遇保障劳动者的工伤安全，在推动全体劳动者应保尽保的同时，有利于保障全体劳动者的合法权益，也可在调节农民工等低收入群体的收入分配公平方面发挥重要作用。