农民县域城镇化的实践逻辑与功能定位——基于中西部农业县的多点调研
2024-08-21   来源：王进文   

改革开放以降，中国城镇化进入了发展的快车道，在2011年首次以51.27%的城镇化率实现历史跨越后，仍以年均1%的速度向前推进。不同于西方城镇化发展经验，中国式城镇化不仅具有政府主导推进的突出特征，而且其基本单元或行动单位是以家庭主义为内核的扩大家庭。围绕农民城镇化问题，早期研究形成了两种判断：一种是从权利角度出发，认为城乡二元体制等制度安排剥夺了农村流动人口的市民权，设置了农民工城市融入的制度壁垒，由此导致农民处于介入回归村庄和融入城市之间的状态，即“半城市化”状态；一种是从空间角度出发，认为异地迁移（到大城市）以实现就业非农化和市民化会是农民的普遍选择。

随着相关研究的进一步展开，不少学者发现，农民的半城市化状态既非制度安排所致，也不是问题化的过程，相反其是家庭自主且理性的策略性安排，具有发展性的意涵，构成我国农民城市化的一种独特机制。另外，出于家庭经济收入最大化、家庭生活安排最优化、分享城市繁荣等考虑，农民工的市民化过程很大程度上会通过返回家乡实现，而县城是农民城镇化实践的主要空间场域。与之相关的国家统计数据也显示，截至2022年底，我国城镇常住人口9.21亿人，其中县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的约30%。面对县域城镇化快速发展的社会事实，2022年5月印发的《关于以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中明确提出，“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑”。同年10月，党的二十大报告中再次强调，“构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。至此，县域城镇化作为承载加快县域内城乡融合发展的政策期许，走向了学术前台，成为近年来学界探索与争鸣的热点议题。

爬梳相关文献来看，当前县域城镇化研究主要集中在地理学和经济学领域，前者将县视为一种空间地理单元，集中探讨县域城镇化的时空演化过程和地域结构重塑，以此衡量城镇化各要素在该层级中的集散特征，而后者则将县作为一类经济载体，认为伴随统一大市场的不断完善，县域城镇化的发展将在要素的合理流动和高效集聚中走向差异化，进而步入基于“区位的分工”的城镇化新阶段。这些研究从不同方向推进了对于县域城镇化实践的总体认识，但由于物质主义和经济中心思维的延续支配，上述两种进路未能将县域特征在社会场景中充分体现出来。在王春光看来，县域并非只是一个普通的社会现象，而是中国独有的一种社会体系，呈现出整体性和社会性的特征。这意味着，学界既不能孤立地研究县域城镇化问题，也不能在宏观规范意义上进行泛化讨论，而应该将县域城镇化与作为其行动主体的农民家庭关联起来，并基于县域本身的特性进行微观叙事。

具体而言，农民县域城镇化不是简单的制度和政策问题，而是嵌入家庭再生产过程的家庭问题，其实践过程是以整体性家庭为行动单元的。从这个意义上讲，农民县域城镇化的微观叙事需要引入家庭视角，看到家庭在城镇化过程中所作出的策略调适，从而构建宏观的社会结构与微观的家庭成员行为之间的相互联系。然而，由于市场区位条件不同，县域本身不是一个统一变量，而是充满了差异，其中以东部发达地区为代表的县域已经构成城市经济带的内在组成部分，而以中西部普通农业型地区为代表的县域仍不过是农村和农业经济的自然延伸，二者分别形塑出内生型县域城镇化和外生型县域城镇化两种实践类型。相比前者，中西部农业县是数量占比最多的县域类型，其城镇化进程仍在持续，因此探讨该种类型的县域城镇化实践更具有重要的全局意义。

有鉴于此，本文将基于2019年以来在湖北、江西、甘肃等中西部农业县的多点调研资料，从家庭视角出发来解析农民家庭的县域城镇化实践议题，具体包括以下内容：首先剖析当前农民进入县城的动力机制，其次解析农民县域城镇化实践的策略与目标，再次用依附型县城的概念来描述中西部县域社会性质，并在此基础上分析县域城镇化实践的不稳定性及其后果，最后基于区域差异的维度对中西部县域城镇化进行功能定位。

考虑到经验材料的连贯性和统一性，本文主要以鄂中Y县作为田野场域。笔者及所在团队于2021年在Y县进行了为期一个月的田野调查，主要通过半结构式访谈和参与观察的方式对县直相关部门以及进城农民进行资料收集。Y县共有62万人，县域三次产业比为38∶33∶29。2020年Y县财政收入43亿，其中地方一般公共预算6.88亿，上级转移支付36亿，财政支出61亿，收支缺口18亿，主要依靠土地财政来弥补。2020年土地财政25亿，其中9亿左右用来平衡财政缺口。可见，Y县工业化基础薄弱，是一个典型的中西部农业县。

县域城镇化是一项系统性工程，地方政府和农民家庭都是其中重要参与主体，二者的行为看似独立，但实际上存在诸多耦合之处，这典型地表现为对教育的“经营”上。通过教育这一媒介撬动，农民县域城镇化的进程和速度大大加快，俨然构成一种全新的空间景观。

（一）农民县域城镇化实践的家庭内生推力

最近10年来，“农二代”逐渐取代“农一代”成为人口流动的主力军，且正在成为家庭发展的担纲者和家庭生活的主导者。不同于“农一代”所处的“去阶层分化”语境，伴随市场参与程度增加，尤其经历城市就业市场中的文凭门槛和日常社会交往中的圈层区隔等切身遭遇，农二代对当前社会阶层结构分化和流动空间固化已经有了总体感知，并且产生了可能继续下滑乃至难以翻身的底层焦虑和危机意识。这种弥散在日常生活各个方面的差距感和阶层感倒逼他们不得不调整家庭发展目标和经营取向，即一方面从满足于结婚生子的简单家庭再生产（维持型目标）转向实现阶层跃迁的扩大化家庭再生产（发展型目标），另一方面从“生活本位”的家庭经营模式（消费升级）转为“投资本位”的家庭经营模式（资本转化）。为了满足上述双重诉求，先赋性资源弱势的农民家庭大多诉诸“经营教育”这一途径，希望通过举全家之力投资子代教育来实现在代际传递中的阶层跃迁，毕竟“学校教育体系与社会阶层体系具有相似的层级结构，教育因此成为社会阶层传承与代际再生产的重要路径”。

调研发现，已为人父母的农二代会根据子女学习情况动态地调整自身的教育参与模式和支持力度。就前者而言，他们一改过去留守化、隔代化的家庭教育模式，转而以身体在场之下的亲密陪伴方式参与子女教育，亲代陪读现象由此流行开来。在Y县C村，小学阶段的妈妈陪读比例占30%，初高中阶段的妈妈陪读比例占到80%左右，陪读时间的提前和延长实现了子女教育的全过程陪伴和精细化教养。就后者而言，在家庭教育不断内卷化背景下，农二代除了给子女报各种冠以“补短板、强弱项、固基础”之名的补习班和训练营，还会进行有目的的择校。择校梯度或次序大体为县城重点公办学校—县城优质民办学校—县城非重点学校—乡镇中心校。对他们来说，送子女进县城读书已经成了一种刚需，如果家里经济条件好就在县里买房陪读，如果买不起房就在县里租房陪读，“其他目标都可以放一放，即便没有条件也要创造条件让伢们（即孩子）进城读书”。

值得一提的是，农二代不惜代价将子女送进县城读书，除了是对家境差距或阶层意识的集中表达和回应，更有着深厚的伦理基础。这种伦理基础包括养育责任伦理和教育责任伦理两个方面。分而言之，其一，虽然农二代的生活方式、身份认同、价值理念等与农一代存在不小差异或代沟，但是仍有不少影响农民行为逻辑和价值选择的体现为“恒常”的内容传递了下来，其中最突出的内容便是费孝通所言的，“一个人不觉得自己多么重要，要紧的是光宗耀祖，是传宗接代，是养育出色的孩子”。这为农二代送子女进城教育提供了观念基础和文化助力，也为其忍受在陪读过程中产生的精神压力提供了某种“理由”和出口。其二，在教育变迁背景下，家庭教育发展任务不断趋于刚性化，让子女接受优质教育资源成为时下父母的新人生任务，并通俗地表达为“不能输在起跑线上”。这种从强调个体奋斗的“读书的料”到强调家庭投入的“不能输在起跑线上”的话语转变，映射了新教育责任伦理的生成与扩散，并外化为作为父母的农二代对县城教育资源的追逐与竞争。正是他们纷纷将子女送入县城就学，中西部县域城镇化进程才会不断提速，并对那些暂无能力进城的贫弱家庭构成某种压力。

（二）农民县域城镇化实践的家庭外部拉力

财政自主性是影响县级政府行为逻辑的重要变量。在税费改革初期，由于上级拨付资金有限和向下汲取渠道中断，县级政府的财政状况相当吃紧，“吃饭财政”即是对这一状况的形象概括。在此背景下，县乡两级政权实际上都处于“悬浮化”状态。虽然随后的项目制为县级政府提供了一定的意图掺入和资源腾挪空间，但它不能缓解与日俱增的财政支出压力，更难以使自身在同级竞争的政治锦标赛中脱颖而出，获得晋升机会。

为了改变财政资源约束局面，大多数中西部地区的县级政府首先会选择招商引资的方式来发展地方工业，然而由于资源缺乏、市场区位不佳以及全国工业空间格局基本定型等客观原因，以工业化带动县域经济发展的路径难以走通。在Y县，县域工业主要包括以农产品为原料的农副产品加工业（如肉食加工企业、淀粉加工企业）和农产品销售服务的配套工业（如为鲜果产业生产包装纸箱）。显然，这类县域工业是服务于农业生产的，通常带有“小”“散”“弱”的特征，难以提供较为充足且体面的就业机会，更无法对县级财政贡献较多。作为应对，通过土地开发获得土地出让金成了县级政府提高财政自主性的主要思路。在Y县，2019年国有土地出让收入已经占到县级政府财政总收入的一半以上。土地财政的实现依赖于房地产业的蓬勃发展，而后者是建立在农民购买商品房的刚性需求之上的。可问题在于，对于中西部地区农民家庭来说，他们对在县城买房的需求并不刚性和迫切，一般只有村里经济条件优越的农民才会选择进城买房定居生活。

显然，这种自然的进城节奏非但无法满足县级政府获得大块土地财政需求，反而还有损房地产企业经营信心，最终影响政企合作开发土地的效果。为了制造需求和加快节奏，县级政府开始通过“经营教育”改变城乡教育结构来拉动农民进城。就具体策略而言，县级政府主要通过资源截留、空间扩容、师资优化、政策绑定四个方面来吸引农村学生进城。首先，近些年国家向中西部地区的转移支付力度和规模不断增大，但在以县为主的教育资源分配制度下，相当部分本应用于乡村“改薄”的项目资金被县级政府截留。其次，这些截留的资金通常被用来对县城学校进行高标准建设，或者扩建和新建城区学校。比如Y县县城在2014年之前只有4所县直小学，在之后的几年时间里又迅速增加了3所小学。由于没有了属地管理制度限制，空间扩容的县城学校能够大规模吸纳农村学生进城读书，“大班”和“超级学校”现象由此衍生。在Y县一所实验小学调研时，发现该校学生总数已经超过5000人，班均人数超过70人。再次，为提高县城学校师资力量和教学水平，县教育局不时以非正式借调的名义吸引想进城的乡村教师。以Y县F中学为例，从2019年到2021年分别被抽走5人、6人、4人，如此抽调不禁使F中学校长发出慨叹：“我们以前是城区的优质生源基地，现在又变成了‘优质师资基地’，新招的老师在我们这里任教3年，刚上手就被抽到上面”。最后，县级政府提出按照就近入学的原则安排学位，同时规定就读家庭要拥有“教育新城”房产的房产证和本地城区户籍，满足这两个条件方可就近进入“教育新城”的中小学进行就读。不难看出，通过一系列设置，农民家庭的教育自主选择空间遭致压缩，教育已然成为政府的“治理术”和拉动农民城镇化的工具，其本体性价值遭到了工具性价值的替代。但纵然如此，为了让子女接受优质教育，农民家庭也只好在县城买房，即便因此会透支家庭资源和背负生活压力。

结合来说，囿于实现各自的发展目标，农民家庭和地方政府不约而同地诉诸“经营教育”这一中介手段，教育的伦理化和教育的工具化由此共同促成县域城镇化实践的如火如荼。等到进城之后，农民家庭就开始围绕以子女教育为核心的县城生活实践展开筹划。

考虑到县城房价不断攀升和家庭增收能力有限的现实，农民家庭要想过好、过稳县城生活显然并不容易和轻松，但也并非束手无策。在实践中，进城农民将以更加“策略”的方式对家庭内部要素作出合理安排，从而实现对外部环境的能动适应，并在此基础上对家庭的二次城镇化进行目标筹划。相比自给自足的乡土生活，县城生活对农民家庭经济能力提出了更高要求，同时经营教育的进城初衷也对儿童教育实践提出新的家庭分工安排。为此，中西部地区农民家庭形塑出“半工半耕”的家计策略、代际“两栖”的消费策略和抚育分离的教育策略。这些策略激活了家庭的功能维度，服务于以教育目标实现为核心的县域生活秩序稳定。

（一）半工半耕的家计策略

在少子化和市场化背景下，农村家庭逐渐从传统扩大家庭结构转向以祖—父—子为主体的新三代家庭结构。在新三代家庭内部，普遍形成的是以代际分工为基础的“半工半耕”的家计模式。所谓“家计”，按照卡尔·波兰尼的说法，首先是指一种建立在互惠和再分配基础上的第三种人类经济模式，其次是指一种规范家庭的组织过程。在“半工半耕”的家计模式下，农民家庭内部调适出老人在村务农、年轻妻子在县陪读兼务工、年轻丈夫前往大城市务工的组织过程和分工规范。与此同时，子代家庭仍然是一个独立的经济核算单位，而父代家庭的家计经常在子代有需要的情况下向后者倾斜。进一步说，虽然新三代家庭内部存在一定边界，但因为目标指向一致，半工半耕模式往往能基于家庭劳动力不同禀赋的分工，实现家庭经济收益最大和内部经济功能聚焦。在Y县，一个新三代家庭一年平均能挣到8—10万元，其中年轻丈夫前往大城市从事水电工、油漆工等工种，一般月均8000元以上，年轻媳妇则通过在本地纺织厂、超市上班能拿到2000多元/月，老人在村种田一年大概能有几千元的收入。虽然在村务农的直接经济效益不高，但老人通过提供农副产品等方式可降低子代县城生活的货币化支出，“半耕”因此表现为对“半工”的补充和支撑。可以说，依托“半工半耕”的家计策略，农民家庭的县域生活才有了相对稳定的资源基础。

（二）代际两栖的消费策略

囿于压缩现代化过程，中国家庭内部表现出鲜明的代际差异，不少农民将这种差异形象地表述为“一个家庭、两种生活”，即“一家两制”。不过，区别于西方家庭生活的独立化取向，中国家庭内部的代际差异往往因为亲子一体的伦理传统延存而具有“分中有合”的实践特征。换言之，这种代际差异其实也内含了代际融合的可能性，主要表现为家庭再生产的功能互补性。从互补性角度来看，农民家庭内部形成了代际“两栖”的消费策略，表达为“父代低消费、子代高消费”的家庭资源不均衡配置格局。

具体来说，在家庭发展能力有限的情况下，父代家庭普遍秉持能省则省、量入为出的消费态度，主动压低自身的消费需求和支出额度，只用于维持最低限度的生活性消费和其他必要开支。在Y县调研时，一位68岁的吴某给我们算了一笔账：不算人情、生病的钱，老两口每个月基本花费不到300元。省下的钱则主要用于子孙两代身上，要么是帮着子代还房贷车贷、要么是以红包的方式支持孙代教育。相对父代的底线消费，子代消费项目和额度都比较大，甚至有时不得不透支消费。这些开支除了源于自身日常生活消费和各种还贷，更主要的也是来自教育消费。调研发现，一名县城小学生每年的教育开支在2万元左右，开支明晰包括学费2000元、每月生活费600元以及2—3门的兴趣班培训费。可见，在县域城镇化过程中，子孙两代是新三代家庭的重要消费群体。这种代际“两栖”消费的家庭策略，强调的是家庭总体消费对于个体消费的统筹，体现的是家庭扩大化再生产中的代际合力，其保证了子代县域生活秩序的总体稳定和家庭发展目标的持续推进。

（三）教养分离的教育策略

教育实践是一个综合系统，需要嵌入共育与协同思维。换言之，除了学校教育外，家庭教育责任履行同样是影响儿童学业成就和性格品行的重要因素。因此近年来，不少农民开始根据家庭内部的劳动属性和实际情况主动调适分工定位。一般来说，年轻母亲会留下来负责子代在县城的教育内容。当然，她们并不会全职育儿，而是会在家庭领域和生产领域之间保持平衡，即在不耽误儿童教育的前提下找份工作。与此同时，老年父代（通常是婆婆）会以“帮忙者”身份进入县城，以实现对媳妇抚育工作的补充性支持。

在具体的教育实践中，婆媳两代基本遵循着“教养分离”的教育策略，即年轻母亲作为育儿的“总管”和“经纪人”，主要负责儿童教养和学习辅导等角色，并对孩子的发展进行总体规划，而婆婆则主要为儿媳和孙子两代人提供日常照料和家务劳动等服务。因此，从代际教育权力格局来看，年轻父母在教养育儿上的决策权和话语权较大，而祖辈则处于边缘的位置。这一方面与年轻父母对科学育儿知识的积极学习有关，另一方面与年轻父母作为子女教育成就的第一责任主体有关。从效果来看，这种教养分离的实践策略，不仅可以避免代际之间因为孙代抚育乃至教育问题产生矛盾，降低以争夺生活实践权为核心的生活政治爆发的可能性，从而柔化婆媳互动的情感体验和关系边界；还有利于实现儿童学习时间的最大化保证、学习动力的最大化激发和学习氛围的最大化营造，从而增加从激烈的县域教育竞争体系中脱颖而出的概率。 

县城通常被视为“乡之首、城之尾”，具有鲜明的“接点”特征。然而，在不同的市场区位条件下，县城本身的性质是存在差异的。因此，只有对中西部地区县城性质进行廓清，才能形成对当前方兴未艾的县域城镇化实践的科学判断，并以此用于优化以县为重要载体的城镇化建设方案。

（一）双重依附：城乡结构转变中的县城角色

在20世纪80年代，费孝通就提出小城镇建设问题，认为它“是发展农村经济、解决人口出路的一个大问题”。进入21世纪，以大城市、城市群为发展重点的城镇化模式成为政策实践，由此导致县城以及与之相关的县域城镇化问题长期没有得到应有重视。直到最近几年，有关县城以及县域城镇化的讨论才日益增多。有研究指出，中西部地区农民在流动意愿上表现为从“乡—城”到“乡—县—城”的空间格局转变，县城大有成为从城乡二元空间中独立出来的“第三级”或“第三元”之势。这一趋势也推动了基层社会从城乡二元结构向城乡三元结构的转型。

从性质来看，伴随户籍制度不断改革和国家资源向农村倾斜，城乡二元结构逐渐从过去的剥削性变成了如今的保护性。这种让农民进退自如的保护性城乡二元结构，不仅塑造了中国社会结构的弹性和活力，而且还构成了农民城镇化过程的“稳定器”。但与之不同的是，城乡三元结构非但没有进一步为农民城镇化实践筑牢护栏和提供保护，反而对基层社会生态和农民家庭生活都造成了可见的负外部效应。究其原因，与其说是在大城市与乡村之间增加了县这一层级或门槛，不如说是县城本身的消费性特征所使然。费孝通曾经对市镇的消费性特征进行了精辟概括：传统市镇是地主作为纯粹消费者的居住地，不是生产中心，无法在生产上对乡村进行反馈，“因此根本的问题是如何将市镇和城市转变成可以维持自己的生产中心而不去剥削乡村”。尽管世事变迁，费孝通对市镇消费属性的解析仍适用于当前产业基础薄弱的中西部县城。

县城的消费属性是通过对家庭内部的城乡资源的双重依附得以表达的。具体来说，一方面是县城对大城市资源（“半工”）的依附。从调研经验来看，在县城首付一套房，通常会耗散掉农民家庭过去所积累的大部分乃至全部积蓄。而到了县城居住后，除了要继续还房贷，还将面临教育开支和日常花销（如物业费、水电费、燃气费等）。这些消费项目对长于和居于乡村的农民来说无疑是一项全新和额外的开支。加上年轻妈妈从生产领域部分退出，家庭劳动力市场化程度不断走低。因此，面对刚性且不断攀升的生活成本和经济压力，年轻丈夫只得忍受分离之苦只身前往东部发达城市，从事收入相对较高但又“苦、脏、累”的职业工种。他们在外所挣得的收入既不消费在务工地，也不寄回农村老家，而是用于县城日常生活。另一方面是县城对乡村资源（“半耕”）的依附。相比大城市的货币化收入，乡村对县城的支持主要表现为人力资源和物质资源的持续供给。就前者而言，当年轻妈妈县城陪读兼业时，婆婆也会以帮忙者身份进入县城，代行孙代的日常照料和生理抚育等职责，以便媳妇在下班之后更能专注于孙代的教育过程。就后者而言，留守在村的爷爷会从事“老人农业”和庭院经济，乃至做点散工零活，并且不定期地将各种健康绿色的农副产品输送到城里，或者把卖农产品的钱以红包的形式进行代际资源转移。虽然这两种形式的代际支持力度有限，但却是农民县域城镇化过程中不可或缺的资源补充。

由此来看，作为一类消费空间，县城是农民家庭再生产的资源配置中心。农民家庭的县城生活主要依靠大城市“半工”和乡村“半耕”的资源供养，如此可以把县城这种向大城市和乡村进行的单向资源转移的行为属性概括为“依附性县城”。从结果来看，县城的依附性不仅带来了城乡关系的紊乱失衡，还潜藏着农民县域城镇化实践的不稳定之风险。

（二）农民县域城镇化实践的不稳定及其后果

正是由于县城发展并不是以区位优势和产业基础作为驱动力的，不具有自我维持性和再生产性，县域城镇化实践也因此趋于不稳定。这种不稳定主要表现在以下两个方面。

其一，县城只是农民家庭实现完全城市化的一个跳板，而非城镇化的终点站和目的地。展开来说，从人的城市化内涵来看，农民的城镇化目标是实现在城市拥有居所并过上相对体面生活的完全城市化。与西方线性的城镇化道路不同，中国城镇化具有渐进性和过程性的特征。尤其对中西部地区来说，农民的城镇化基本与家庭自身的发展能力相挂钩，因此其过程并不能一蹴而就，往往需要经过就业城市化—半城市化—完全城市化三个阶段。

调研来看，当前多数农二代仍处于“半城市化”阶段，即已经在县城买了房，但还没有过上相对稳定且体面的县城生活，甚至仍需要面临家庭成员在城乡之间的频繁分离和流动。而农民家庭之所以愿意承受较高生活成本进入县城，是源于他们在城镇化过程中有着清晰的自我定位和发展规划。这种规划便是以县城为跳板和驿站，进行二次城镇化，最终实现家庭阶层跃迁和完全城市化。站在农民主位角度来看，第一次进入县城是为了获得县城更为优质的教育资源，是为了积攒社会资本转换和变现所需的教育资本。而第二次就是通过教育层次的提高和学历光环的加持，实现在大中型城市中安居生活，最不济也能在县城内获得公务员、教师之类的体制性岗位和体面化身份，最终确保市民身份转换和县域生活稳定。可见，第一次只是勉强维持了生活的半城市化，第二次才真正实现生产与生活兼顾的完全城市化。从这个意义上讲，农民在县城买房并非怀有“扎根”的初衷，而只是一种“落脚”的策略。相应地，县城从一开始就不是农民城镇化的终点站和目的地，因此注定了“进入是为了离开”的命运。

总之，虽然县城成为农民进城过程中的刚性结构和必经层级，县域城镇化表面上也确认了当前农民的城镇化状态，甚至暗含着农民经过代际合作和多年奋斗，实现了家庭生活改善这一事实，但它实质上对农民家庭来说只是一个未完成的状态，只是一种高度策略性和权宜性的目标规划。等到扩大化家庭再生产目标完成（通常以子女教育历程走完为标志），县城对农民家庭的工具价值就大大降低了，对其进行消费的家庭动力就将减弱。之后，农民可能离开县城回到农村老家，或者再去外面务工以进行养老资源积累，农民县域城镇化实践的火热也将随之“遇冷”。这也是有学者将这种县域城镇化概括为“浅表城镇化”的原因所在。

其二，县城发展是通过促进农民家庭消费而获得的发展，是依附城市与乡村两级支持体系所实现的发展。由于产业基础薄弱和生活成本高涨，县城本质上是一个高成本低福利的生活场域，这导致农民家庭对外部支持体系的变化格外敏感。在过去保护性的城乡二元结构中，即便城市务工环境发生波动，乡村仍旧是农民可以回得去且构成一种“退路”的地方。如今，在城乡三元结构中，乡村已经不再具备抵御社会变迁引发各种风险的能力，因为它已经被裹挟到县城的纯消费体系中去了。正如我们在本次新冠病毒疫情期间所看到的那样，一旦有些企业出现倒闭、关停、裁员等状况，在大城市务工的农民工就将面临直接下岗或收入锐减的境遇，进而影响到家庭发展的预期和家庭收入的稳定。而在家庭增收困难的同时，以房贷、车贷为代表的各种金融贷款以及物业费、水电费等日常生活开支仍需按时支付。这显然给农民家庭施加不小的经济压力和心理负担。更为重要的是，多数农民在务工期间并没有购买和缴纳社保的习惯，因此一旦外部劳动力市场环境发生波动，并导致家庭资源基础无法及时供应，不仅农民家庭的县城生活秩序无法维系，就连县域城镇化的稳定性也得不到保证。

诚然，县域是一个整体的社会系统。县域城镇化的不稳定除了会影响县城发展外，还会对农民家庭关系产生严重挤压。具体来说，在亲子一体的伦理延续下，家庭发展目标的实现成本会向父代家庭转移和分摊。当子代家庭资源积累受阻时，低龄老人就全面被拉入子代家庭发展框架。在此整合性的框架中，出于情感驱动和理性考量的原因，低龄老人通常以“死奔”的态度去为子代家庭尽力积累，把自身挤出来的剩余价值向下传递。这样，家庭资源就被闭锁在新三代家庭内部，无法向上输送到家中高龄老人手上，高龄老人便会遭到结构性排斥而溢出，从而带来代际冲突和家庭政治的多发。不难看出，从人的城市化角度来说，当前中西部地区县域城镇化实践具有不稳定性，并产生了一些值得重视的社会后果。

中国是一个巨型国家，不仅有着文化结构上的南北差异，还存在产业基础上的东西差异。根据产业基础的差异，大致可以分成产业基础发达的东部地区和产业基础薄弱的中西部地区。而产业基础的强弱实则与不同的工业化路径有关。展开来说，我国沿海农村地区凭借有利的区位条件和政策环境，纷纷完成了工业化进程，形成了人口和产业的规模化聚集。当地经济形态也逐渐以第二、三产业为主，并成为区域经济带的重要组成部分。而中西部地区工业化转型较晚，区位条件又不占优势，普遍面临企业招不进来也留不住的问题。即便在国家政策调控和产业自发转移的带动下，近些年中西部地区县城的市场环境有所改善，但仍旧难以改变以人口集聚和产业集群为条件的工业发展规律。这意味着，除了部分拥有资源禀赋或区位优势的县城，其他广大中西部县城的产业基础将长久薄弱，且难以复制东部地区的全域工业化模式，可能必然成为永久性农业县。

以上差异化的工业化路径影响了农民嵌入市场的方式以及农民社会保障水平，进而型塑着农民家庭县域城镇化的状态和质量，即东部地区县域城镇化表现出完全的、高质量和稳定性的特点，而中西部地区县域城镇化呈现出未完成、水平较低且不稳定性的状态。这意味着，通过“经营县城”以推动县域经济超常规发展的做法显然不可持续，反倒扰乱了农民城镇化的正常节奏，增加了农民家庭现代化转型的风险。由是，落实以县城为重要载体的城镇化建设政策要有区域视角和类型化思维，应该做到因地施策和分区讨论，而不能将东部县域城镇化发展的所谓经验一股脑地照搬到中西部县城，否则容易致使后者原本潜藏的社会风险不断显化和放大，并与以人为核心的城市化理念背道而驰。事实上，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》已经明确提出“顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础”，来合理发展农产品主产区县城。接下来，笔者将从过渡与过度、服务与经营、县域与县城三对关系出发，来明确中西部农业县的县域城镇化的方向定位。

第一，在规模上，县域城镇化应聚焦“过渡”，而不可“过度”。由于县域缺乏产业基础和就业机会，即便买了房进了城，农民家庭中的部分成员也要跨区域务工。更重要的是，当前留在县城读书和生活的家庭成员也将因二次城镇化目标的完成而向外流动。就此而言，县域城镇化只是农民家庭的一种过渡性安排，而不是扎根和最终的场所，当前这种不断扩大的县域城镇化规模将在未来达成一定峰值后出现回落和走向收缩。在这个意义上，中西部地区县城不应该以大城市为参照物，进行超出农民需求、超出财政能力的大而全式的县城建设（如大型博物馆、豪华学校），而是应该考虑县城自身的人口吸纳能力和常住人口需求情况，进行针对性和公共性的建设，走稳步推进、适度开发的道路，从而实现与县域农民流动过程的相互匹配。

第二，在内容上，县域城镇化应主打“服务”，而不是“经营”。在实践场域中，“经营”已经成为基层政权的重要属性和行为模式。在政治锦标赛的激励机制下，基层政府的“经营”属性往往带有某种政治性和工具性。比如为了增加土地财政收入和推动县域经济发展，不少地方政府将教育视为一种“治理术”，通过扩大县城的教育资源供给来推动农民进城。这种教育工具化的经营理念看似契合农民家庭教育目标优先的发展诉求，但实际上造成了县域教育生态系统的结构失衡，增加了农民享受公共服务的额外成本。就此而言，在县域城镇化过程中，地方政府的重要功能不是以产业发展带动县域经济增长，而应该以公共服务供给为中心任务，提供包括医疗、教育和基础设施等在内的低成本公共服务，稳住农民城镇化的生活成本和实践节奏，从而助力农民家庭扩大化再生产目标实现。

第三，在空间上，县域城镇化应辐射“县域”，而不只“县城”。从城乡一体化角度来说，县域城镇化首先应该处理好县城与县域之间的关系，不应该使其成为县城与村庄不断拉开距离和产生分化的过程。相应地，县城的发展也不应悬浮于县域总体发展之上。然而，事与愿违的是，当前中西部地区出现了公共政策和项目资源向县城单极集中的态势，导致公共产品看起来只服务于买了房的城市居民，而非辐射于县域内的城乡居民。这种将县城的特殊利益凌驾于县域的公共利益之上的做法，本质上是对留守农民的权利剥夺，必将带来城乡社会结构的分化和公平正义秩序的失衡。对此，有必要将城乡作为一个整体性或体系化的单元来看待，从全局性的视野进行县城的城镇化定位，从均等化而非集中化的思维进行公共服务体系建设。唯有如此，才能发挥县域社会作为“扩大的稳定器”的功能，使局部不稳定的县域城镇化转变为总体稳定的县域城镇化，最终实现经济效益、政绩效益和社会效益的统一。

就人口流动趋势而言，县域城镇化已经成为中国特色城镇化道路的一种重要类型。根据工业化转型和产业基础的状况，县域城镇化大致可分成以东部发达地区为代表的内生型县域城镇化和以中西部地区为代表的外生型县域城镇化两种类型。相比前者，因数量占比最多且人口外流严重，对后一种类型的深入研究更具有全局意义。结合中西部农业县的多点调研来看，当前农民县域城镇化实践很大程度上是在“经营教育”的逻辑下展开的，受到主动进城的家庭动力和被动进城的政治动力双重因素影响。但从家庭自主选择空间大小来说，推动农民进城的主导因素来自外部教育系统变化，县域城镇化也因此具有明显的被动性特征。

在此种情势下，农民家庭采取了半工半耕的家计策略、代际两栖的消费策略和教养分离的教育策略，由此确保以教育目标实现为核心的县域生活秩序稳定。需要指出的是，虽然不少家庭已在县城买房且将生活和消费重心向县城转移，但并不意味着农民就此扎根“县城”，并以县城为城镇化的终点站，相反他们普遍怀有二次城镇化的目标筹划，在此筹划框架中，县城只是实现完全城市化过程中的一个跳板，他们只是“落脚县城”而已。究其原因，中西部地区县城普遍缺乏产业基础和工业化支撑，无法提供充足稳定且梯度化的就业机会，难以实现经济发展的自我维持性和再生产性，而只能通过大城市和乡村的资源转移机制实现暂时性的依附式发展。正由于县城具有依附性质，不是生产中心，其对家庭资源积累情况就格外敏感。一旦外出务工农民遭遇市场波动或其他外部风险，农民的县域生活体系就会有所摇摆，县域城镇化的不稳定状态就容易产生。

基于农民的流动过程以及县域城镇化发展的客观事实，国家适时提出了“以县城为重要载体的城镇化建设”政策。这项政策具有总领性和指导性的意义，但从政策执行角度来说，在推动县域城镇化发展过程中需要具备类型化思维和区域差异视角，不仅要看到县域城镇化的差异化实践，而且要对县域城镇化的潜在风险进行预判。对于中西部地区而言，“落脚县城”的经验事实提供了对以县城为载体的城镇化进程的反思。这种反思并不意味着要叫停县域城镇化建设，毕竟县城也承载着部分农民对城市美好生活的向往，而是说要明确和摆正县域城镇化的功能定位，使其“目中有人”，成为“扩大的稳定器”，回归以人为核心的新型城镇化道路。就具体思路来说，县域城镇化在规模上应做到“过渡”而非“过度”；在内容上，应主打“服务”而非“经营”；在空间上，应辐射“县域”而非“县城”。正如我们在鄂西E市所看到的，当地政府积极从硬件资源、师资力量和教研管理机制三个方面推动城乡教育均衡化配置，实现了县乡村三级教育体系的联动发展，由此减轻了农民家庭的发展成本，避免了因教进城带来的过度城镇化风险。可见，通过积极调整发展思路，不仅农民家庭现代化转型的韧性和活力会得到增强，而且县域城镇化质量和状态也将得到提升和稳定。