摘要：由脱贫攻坚转向乡村振兴，我国医保贫困治理政策也在适时调整。运用政策文本分析方法，基于政策目标、政策工具、政策主体协同三维框架，对25个承担脱贫攻坚任务省份的医保贫困治理政策进行量化分析。结果表明，转型前后我国医保贫困治理政策均注重实现保障水平公平合理的目标，服务能力提升目标运用相对较少；政策工具方面，需求型政策工具运用最多、环境型政策工具次之、供给型政策工具最少；政策协同方面，转型后政策部门主体间的协作不断增强，但部门主体间、政策部门与社会力量间的协作机制有待健全。由此，从持续提升服务能力、优化政策工具组合结构、健全医保贫困治理协同机制三个方面提出新阶段完善我国医保贫困治理政策的建议，以适应新的治理需求。
关键词：乡村振兴；医保扶贫；政策转型；贫困治理；政策文本
中图分类号：F320 文献标识码：A
文章编号：1005-3492（2024）04-0138-12
因病致贫是导致我国居民陷入贫困的重要原因，同时也是我国打赢脱贫攻坚战面临的核心挑战。统计数据显示，2018年我国1660万农村贫困人口中因病致贫、返贫占40%以上。为截断“因病致贫、因贫致病”恶性循环、降低因病陷贫人群的健康脆弱性与经济脆弱性，近年来我国陆续出台了以健康贫困治理为目标医疗保障政策，如《医疗保障扶贫三年行动实施方案（2018—2020年）》。这些政策作为医保反贫困的基本方针，在脱贫攻坚中发挥了重要作用。截至2020年底，医保累计资助贫困人口参保2.3亿人次，资助参保累计支出超过360亿元，基本实现了贫困人口应保尽保；减轻贫困人口医疗负担超过3600亿元，助力近1000万户因病致贫群众精准脱贫。
后扶贫时代，医保贫困治理由脱贫攻坚转入助力推进乡村振兴新阶段，贫困治理政策实施的宏观环境与战略目标均发生了变化，亟需切实解决脱贫攻坚阶段存在的问题，如过度依赖资源投入、待遇保障中的“悬崖陷阱”等。面向新的贫困形态需构建医保贫困治理长效机制，以确保医保脱贫成果更加稳固、成效更加可持续，防范因病规模性返贫，促进实施乡村振兴战略。为此，从国家层面出台了《关于巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴战略的实施意见》，统筹部署新时期医保贫困治理工作的顶层设计，各省也根据国家政策纷纷出台了本地化的政策措施。
政策本质上是对价值和资源的权威分配，即运用多元的政策工具将有限资源分配给各政策主体，以实现政策目标。政策工具体现政府治理的方式，政策工具的选择影响政府治理目标是否能够达成以及达成的程度。通过对政策文本的量化分析，不仅可明确政策的发展脉络和趋向；也可以分析政策通过资源配置环节要实现哪些目标以及目标的实现运用了哪些工具。然而，目前相关研究主要关注健康扶贫，包括健康扶贫进程总结、健康扶贫政策效果评估、健康贫困政策文本梳理等，对贫困治理中医保扶贫政策的研究相对较少，且研究多聚焦于促进医保扶贫的精准实施及医保的反贫困效果评价，鲜有研究从政策工具视角展开研究。本文基于政策文本，构建目标、工具、协同三个维度的分析框架，剖析医保贫困治理政策的构建规律，分析新时期政策转型面临的挑战与存在的不足，为医疗保障有效衔接乡村振兴战略政策的完善提供依据。
（一）政策文本来源
本研究将25个承担脱贫攻坚任务省份在脱贫攻坚期与衔接乡村振兴过渡期的省级层面医保扶贫政策作为研究对象。通过以“省份名称”“脱贫”“扶贫”“医保扶贫”“乡村振兴”等为关键词在各省级政府网、扶贫办、人社厅、医保局、乡村振兴局、卫健委等官网以及北大法宝数据库检索获得21个省的政策文本，山东、云南、宁夏、重庆四个省份的政策文本来自国家医疗保障局。同时，考虑到脱贫攻坚期内各省均不断完善其医保扶贫政策，通过比较分析各个阶段的政策文本，各省最后一版政策基本是对其前置阶段政策的归纳总结，可以作为脱贫攻坚期医保扶贫的终态标准与规范。因此为提高政策内容的准确性，本研究将各省在脱贫攻坚期制定实施的最后一项医保扶贫政策纳入分析。最终共计纳入50份政策文件，其中脱贫攻坚阶段25份，乡村振兴阶段25份。
（二）分析框架
本文通过构建“政策目标—政策工具—政策主体协同”三维分析框架（图1），分析医保贫困治理从脱贫攻坚到助力乡村振兴的政策转型及其特点。
1.政策目标维度
在贫困治理中，医疗保障的根本目标是协同医疗、民政等部门解决贫困人口“两不愁三保障”中的医疗有保障问题。为实现这一目标，既需要通过提高待遇保障水平直接降低贫困人口医疗费用负担，也需要通过提升服务能力，如医保经办能力、医保监管能力和医疗服务能力来提高贫困治理效率作为目标实现的保障条件。综合各省医保贫困治理政策文本内容，本研究将政策目标分为“合理确定保障水平”和“提升服务能力”，其中合理确定保障水平包括患者医疗费用可负担和医保基金可持续两个子目标；提升服务能力包括医保经办能力提升、医保监管能力提升和医疗服务能力提升三个子目标。
2.政策工具维度
本文采用已被广泛应用于我国各领域政策文本研究的罗斯韦尔和泽福德的三分类方法，将政策工具分为供给型政策、环境型政策和需求型政策三类。其中供给型政策工具表现为对医保扶贫的推动力，指通过直接供给各种资源促进农村脱贫，如资金投入、公共服务、基础建设、科技支持、人才培育等；需求型工具表现为对扶贫的拉动力，主要通过示范工程、社会帮扶、市场塑造、保险支持等减少脱贫中的阻碍，不断激发服务对象的需求活力。环境型政策工具表现为营造良好的农村脱贫环境和体系，如目标规划、法规管制、环境优化、政策宣传等。
3.政策主体协同维度
主体协同强调各政策主体间的分工协作，其不仅需明确某项工作的参与主体，更注重各参与主体间责权利关系。协同维度包括政府政策系统内多主体（部门）间协同，也包括政策系统与外部社会力量的协同互动。随着贫困治理进程的深化，特别是乡村振兴时期，政策系统内外部各主体间的协作对实现政策目标的重要性亦将越发凸显。本文从协同主体、协同内容、协同机制三个层次分析医保贫困治理中各政策部门间及政策主体与外部社会力量的协作关系。协同主体是指在政策文本中，明确了任务的具体负责部门（两个及以上）；协同内容是指需要跨部门协调的工作任务；协同机制是指在以上两步的基础上，政策文本明确界定了各政策主体在完成某项任务或实现某项目标中的分工协作关系。
为进一步分析政策各维度之间的关系，多层次全面展示政策的内容和变化。本研究从政策目标和政策工具二维视角，深入探讨乡村振兴阶段政策目标实现过程中的政策工具的使用情况。同时，从政策目标和政策协同二维角度分析政策目标实现过程中不同协同主体、协同任务及协同间合作关系。
（三）分析方法
本文基于医保贫困治理政策三维分析框架，运用NVivo软件对政策文本进行编码和分析。政策文本编码以构建的三维分析框架为基础，将医保贫困治理政策中的文本内容作为分析单元，依据“政策编号—章节号—条款号—内容分析单元”对具体条款编码。若一条政策内容涉及多个编码时，为了遵循文本编码的准确性、一致性原则，进行多重编码；其中协同维度在对两阶段各省医保贫困治理政策中涉及协同的文本按照上述方法编码的基础上，依据协同主体、协同内容、协同机制三个维度进行赋值（若协同条款中明确了具体的协同主体、内容、机制则记为1，否则则为0，见表4）。在完成政策文本编码的基础上（表1），将各项具体编码按照归类到三维框架，统计每个维度下的编码结果数量，进而计算频次占比与数量分布，以对政策的文本内容进行量化分析。
（一）政策目标维度分析
从脱贫攻坚到助力乡村振兴，医保贫困治理的总体政策目标基本一致，但目标重点发生了变化。其中，合理确定保障水平由脱贫攻坚阶段的149个增长到乡村振兴阶段的165个，提升服务能力由74个降为71个；并且合理确定保障水平目标的数量在两阶段均大于提升服务能力的数量，表明通过调整医疗保障制度的待遇参数，合理确定保障水平是医保部门解决贫困患者的费用负担的主要途径（表2）。
同时，目标结构发生了显著变化，乡村振兴阶段更加强调医保贫困治理的可持续性发展目标，如医保基金的可持续（14.77%—21.82%）、增强基金监管能力（16.22%—32.39%）、提高医疗服务能力（21.62%—32.39%）占比呈现出增长趋势，说明医疗保障贫困治理已经从脱贫攻坚阶段的集中资源的运动式治理模式转型为公平普惠的常态化治理模式，提高医疗服务能力目标地位的提升，与医疗保障助力健康乡村建设的战略目标相一致。贫困地区的医疗服务能力经过脱贫攻坚期的“三个一批工程”、对口帮扶等措施后虽有所增强，但这些地区，特别是农村贫困地区的医疗服务可及性仍有待改善，同时健康乡村建设对农村医疗服务的提升提出了更高的要求，这些都使得新阶段医疗服务能力提升类目标的运用增加。与上述目标不同的是，提升医保经办管理服务能力呈现下降趋势，由脱贫攻坚阶段的62.16%降为乡村振兴阶段的35.21%。这对新阶段持续提升贫困治理水平提出了更大的挑战，目前，农村作为资源分布的薄弱地区，其医保经办能力依然严重不足，患者对医保服务的可及性仍需进一步提升。
（二）政策工具维度分析
政策工具的选择方面，脱贫攻坚阶段供给型政策工具占比最高，乡村振兴阶段则以需求型工具和环境型工具为主（表3）。从脱贫攻坚阶段到乡村振兴阶段，供给型政策工具从72个（55.38%）减少为58个（44.62%）；需求型和环境型工具均呈现增长趋势，其中需求型工具由138个（38.02%）增长到225个（61.98%）；环境型工具由106个（35.22%）增长到195个（64.78%）。政策工具分布比例的变化也反映出不同贫困治理阶段扶贫任务的差异，脱贫攻坚阶段主要是以资源投入型为主的政府主导式扶贫模式，而乡村振兴阶段则通过工具的优化调整促进强调贫困治理的均衡、可持续。
同时，不同阶段三种政策工具的内部分布特征也存在差异。供给型政策工具的内部结构方面，财政投入、公共服务、扶贫信息支持占比下降，而医疗基础设施建设数量显著上升，从15.28%提高到39.66%，这与乡村振兴阶段持续改善农村地区的医疗服务能力、促进城乡间医疗资源的均衡配置密切相关。
需求型政策工具方面，一是脱贫攻坚任务完成后显著加强了社会力量在贫困治理中的作用，促进社会力量参与从0条上升到乡村振兴阶段的23条，占比10.22%；二是规范医保保障待遇显著提升，从脱贫攻坚的7条提高到乡村振兴阶段的19条，占比从5.07%提高到8.44%；三是提高医保保障水平尽管相对占比变化不大，但条目显著上升，从71条上升到116条。说明后扶贫时代相对贫困治理的长期性、艰巨性以及乡村振兴的全面性要求完善社会力量参与减贫的机制；同时，规范待遇保障措施的运用主要是实现新阶段医保保基本、待遇普惠及防范福利主义的要求。而扩大医保覆盖面由脱贫攻坚阶段的23.19%下降到乡村振兴阶段的14.22%，不利于乡村振兴阶段脱贫成果的持续巩固，贫困边缘人口面临返贫的风险。
环境型政策工具方面，机制建设（5.66%—26.15%）显著提高，领导协作（19.81%—22.56%）、基金监管（10.38%—11.79%）和政策宣传（13.21%—11.28%）相对稳定，目标规划（29.25%—15.90%）和运行监测（21.70%—12.31%）呈下降趋势。一方面，乡村振兴阶段相对贫困治理的长期性、贫困边缘人口识别的复杂性要求新阶段的贫困治理要明确方案、压实责任，加强医保、民政、乡村振兴、财政、卫生健康等部门的协同合作，建立统一高效的协作机制；另一方面，持续巩固脱贫成果、防范大规模返贫致贫风险的艰巨性要求建立防范化解因病返贫致贫的长效机制。
（三）政策主体协同维度分析
在政策主体协同维度，从脱贫攻坚阶段转向乡村振兴阶段，医保贫困治理政策中的协同条目从78个增加到136个，比例提升接近28%；同时，协同主体在两阶段所占比例均最高（48.72%—38.24%），协同内容次之（38.46%—38.24%），协同机制最低（12.82%—23.53%），且两阶段协同主体、协同内容间的比例差距不大，而二者与协同机制间有明显的差距，表明两阶段医保贫困治理政策部门主体间协同机制的完善应是强化的重点（表4）。
同时，政策主体协同的三个子维度在两阶段的分布也出现了明显的变化。在协同主体方面，明确政策部门协同主体的条目数量虽从脱贫攻坚阶段的38条增长为52条，所占比例由48.72%下降到38.24%，但乡村振兴阶段政策部门的协同数量仍保持增长，除强调医保、扶贫、卫健与财政部门之间的协作，此阶段医保贫困治理中更加注重乡村振兴部门、税务部门、银监部门之间的协同。
政策部门协同内容的条目数量从30条增长为52条，而比例基本保持稳定，但两阶段各部门间协同的内容差异较大，脱贫攻坚阶段的协同内容主要是通过部门间的合作加强贫困人口信息交流比对，以确保贫困人口应保尽保；乡村振兴时期的主要任务则转为强化协作配合以构建防范返贫致贫的长效机制构建、在精准监测识别的基础上将贫困边缘人群纳入保障及促进各部门主体与社会力量的互动合作。
变化幅度最为明显的是政策部门之间的协同机制，其从脱贫攻坚期的10条增长到乡村振兴阶段的32条，比例也由12.82%增加到23.53%，协同机制的较快增长使得其他两个维度，特别是协同主体的比例下降较快。这些变化说明，乡村振兴时期的政策对更加明确了各部门主体间的协作方式与关系，协作机制更加完善，同时也表明我国医保贫困治理政策部门间的协同也逐步走向均衡。
（四）工具—目标维度
“工具—目标”反映了达到政策目标的具体政策工具组合和路径。从表5可看出，在乡村振兴阶段，不同政策目标的实现所运用的政策工具也存在差异。
合理确定保障水平目标方面，患者医疗费用可负担目标的实现综合运用到了供给型、需求型与环境型三种政策工具，但以需求型工具为主，占比83.91%。需求型工具主要通过优化资助参保政策和持续发挥基本医保、大病保险和医疗救助的三重保障作用降低患者的就医负担，降低患者的经济脆弱性与健康错弱性。实现医保基金可持续目标仅运用了需求型政策工具，主要包括优化调整医保倾斜政策及规范过度保障政策，以促进医保量力而行、尽力而为。
服务能力提升目标层面，经办管理服务能力与医疗服务能力提升目标的实现均注重运用供给型工具，但工具的内容存在差异。在提升医保经办管理服务能力方面，供给型工具的主要做法是建立健全统一的医保经办体系、实现异地就医直接结算等；提升农村地区的医疗服务能力方面，供给型工具的主要做法是完善医共体建设、引导医疗资源下沉和促进“互联网+”诊疗服务的发展。而增强医保基金监管能力则注重环境型工具的运用，主要通过打击欺诈骗保、强化信息化监控能力等措施促进目标实现。通过以上分析可知，虽然乡村振兴阶段的贫困治理政策为促进各类目标实现综合运用了多种政策工具，但某类目标过度依赖一种政策工具易造成工具运用的失衡。
（五）协同—目标维度
“协同—目标”反映了达到政策目标的主要责任主体、各主体间的任务分配及协作机制建设。从部门协同—政策目标二维统计结果（表6）可知，为实现不同政策目标，政策部门的协同主体、内容与机制均存在差异。目前仅在患者医疗费用可负担和提高医疗服务能力两个目标提高部门协同。
其中，患者医疗费用可负担目标，政策部门间的协作主要是明确协同的责任部门（39.38%）和各部门间的具体协同任务与职责分工（39.38%），而对各部门间协同关系和程序的运用相对较少（21.35%）。在此类目标实现的过程中，政策协同主体包括医保、卫健、乡村振兴、财政等多个部门，部门协同主体的增加有助于发挥协同的整体合力以降低患者负担；部门间降低患者费用的协同内容主要是通过各部门间的信息交流确保将农村低收入人口纳入保障范围；通过费用信息沟通加强低收入人口费用监测、并及时将发生高额费用支出的患者纳入救助体系，以防范因病致贫返贫的发生。
提高医疗服务能力目标，政策部门间的协作注重明确任务的协同部门（50%）和各部门的协同职责（50%），对部门间协同机制的关注明显不足。在此过程中，部门协同主体主要是医保、卫健等卫生相关主体，因为此类部门拥有医疗资源规划与配置的职权，其决策直接影响医疗服务可及性的提升；部门间的协作内容主要是通过对紧密型医共体实行总额付费、将符合条件的诊疗服务纳入医保支付范围等方式强化医保、医疗协同，以整体提升农村地区的服务能力和健康水平。
政策文本分析显示，新时期为了巩固拓展脱贫攻坚成果助力乡村振兴，医保贫困治理在政策目标、政策工具和多主体协同三个维度上均进行了调整和优化，但对照新时期农村相对贫困治理的形势和特征，医保政策也存在进一步完善的空间。
（一）我国医保贫困治理政策转型的重点内容及其不足
1.政策目标维度
在脱贫攻坚与助力乡村振兴两个阶段贫困治理均以促进保障水平公平合理与医疗费用可负担为主要目标，但在具体目标价值引领上，已经从脱贫攻坚阶段的短期突击转向注重贫困治理的长期可持续，如子目标中医保基金的可持续、增强基金监管能力、提高医疗服务能力呈现出增长趋势，分别增长63.65%、91.7%和43.8%，以应对新时期相对贫困治理的长期性。但也可以发现，医保贫困治理中对服务能力提升目标总体上重视不够，尤其是对提升医保经办管理能力重视不足，从脱贫攻坚期的46条大幅下降至25条，下降45.7%。事实上，提高服务能力不仅可以提高贫困治理工作本身的效率，也有效保障了医保基金的使用效率，这些均有利于提高保障水平。
2.政策工具维度
在脱贫攻坚与乡村振兴阶段，贫困治理的艰巨性、长期性要求综合运用多种政策工具克服治贫过程中的难点，发挥政策工具合力实现贫困治理目标。但随着医保攻坚任务的完成，在衔接乡村振兴的新阶段，贫困治理的主要任务变为弥补治理薄弱点、优化调整各项治理政策以促进乡村振兴战略实施。因此在此阶段，医保贫困治理运用的政策工具也发生了变化。所以转型前后医保贫困治理均综合利用了供给型、需求型和环境型三种工具，且均以需求型工具为主,其在两阶段所占比例分别为43.67%和47.07%；但转型期环境型工具数量由109条增长到195条，增幅接近84%，供给型工具整体上呈现下降趋势；且两阶段需求型工具、环境型工具的数量和比例均显著高于供给型工具。
同时各类工具内部结构有待优化，供给型政策工具中财政投入，特别是扶贫信息类工具的运用不足，其在转型前后的数量和比例均呈现下降趋势，乡村振兴阶段所占比例仅为5.17%；需求型政策工具中社会力量参与贫困治理工具的运用较少，在新阶段的数量仅为23条，比例为10.22%；同时，医保扩大覆盖面类工具的使用减少，不利于新阶段返贫风险的防范；环境型工具方面也应强化基金监管与运行监测类工具的运用，因为这两类工具对新阶段医保长效保障机制构建和脱贫效果巩固具有重要作用，而其在新阶段的运用比例仍较低。最后从政策工具—目标协同分析结果可知，医保贫困治理各类目标的实现均是过度依赖某种工具，而其他类工具使用不足，实现政策目标运用的政策工具分布呈现不均衡状态。
3.政策主体协同维度
政策主体协同维度的主要特征是各部门间的协同程度明显加深，不仅体现在部门协同政策条目的增加，也体现在协同部门主体数量的增加、协同任务更加明确、任务范围更加广泛，此外，新阶段23个省份的政策均明确要发挥社会力量在贫困治理中的作用，增强政策系统内各部门主体与系统外社会力量的沟通协调。这也与新阶段脱贫成果巩固的长期性、乡村振兴的艰巨性等要求一致。因为乡村振兴是一项涉及面广、业务活动复杂的整体性、系统性工程，任务的完成与目标的实现均需各部门主体互相协调、整体发力，同时也需统筹配置各方资源为新阶段的贫困治理提供支持，以保障治贫的长期可持续。
政策主体协同方面的困境主要是部门间的协同机制不健全。一是从政策系统内分析，目前政策对于明确贫困治理中的协同部门及各部门的具体职责任务有所侧重，但对部门间的协同分工关系与机制设置的关注不足，乡村振兴阶段协同机制的比例比协同主体和协同内容低14.71%。实际工作中，各部门主体间的业务职责范围存在差异，且各部门处于平行的独立位置，任何一个部门均没有统筹全局的能力，协同机制的不健全易使政策主体间产生沟通不畅、协调不足的问题。二从政策系统内各部门主体与系统外社会力量的协同来看，乡村振兴阶段的政策虽明确要发挥社会力量参与贫困治理的作用，但未明确具体的协同内容与机制，这些都影响着贫困治理的整体进程和效果。三从政策协同—政策目标二维分析结果可知，政策目标实现的主要方式是明确协同部门和部门间的任务职责，而对部门间协同机制的运用较少。
（二）乡村振兴新阶段持续完善医保贫困治理政策建议
1.持续提升服务能力，增强贫困治理内在动力
乡村振兴的新阶段，医保贫困治理面临的环境与形势均发生了改变。因此，直面后扶贫时代下的贫困问题并精准定位政策目标，才是反贫困政策奏效显著的关键。新阶段的医保贫困治理应在持续实现保障水平公平合理的主体目标的基础上，更加注重服务能力提升类目标的设置与实现，以增强各类目标间的互补，满足乡村振兴全面性与协调性的要求。这是因为在乡村振兴阶段仍存在低收入人口，防范这类贫困边缘人员返贫致贫需继续增强医保对其就医负担的保障功能。然而，由于“输血式”扶贫始终不是长久之计，难以激活贫困群体的内生动力。因此，为构建长效脱贫保障机制、强化可持续脱贫能力建设，持续发挥服务支持类政策对农村低收入人口能力提升的辅助与培养作用就格外凸显。新阶段服务能力的提升应重点加强能力建设中的薄弱环节，采取综合措施促进整体能力强化。针对服务能力中经办管理服务能力不足的困境，可从强化基层经办人才培训、建立健全统一经办管理体系、全面落实县域内一站式结算政策等方面促进医保经办资源下沉和农村地区医保经办服务能力的提升。
2.优化政策工具组合结构，发挥工具整体合力
政策工具的优化组合与科学配置，对新阶段进一步整合各类资源助力乡村振兴，实现乡村振兴目标具有重要的价值。在供给型工具方面，应进一步加强扶贫信息的沟通分享，这些信息包括相对贫困人口的参保信息、就医费用信息和帮扶信息等，各扶贫主体间治贫信息的沟通交流有利于建立动态的贫困人口进出保障机制，提高帮扶效率；同时信息支持工具也有助于推动农村公共服务能力的提升，促进城乡资源配置均等化和资源共享程度。对于财政投入类工具，其在脱贫攻坚期对集中资源克服贫困发挥了重要作用，但新阶段的长期相对贫困治理则更强调多元主体参与和贫困个体自身发展能力提升，因此此阶段财政投入类工具的重要性在下降。在需求型政策工具方面，除需进一步完善引导社会力量参与贫困治理的政策、机制，更需通过健全农村低收入人口识别机制、参保登记管理机制等途径及时将贫困边缘人口纳入保障范围，以防范新的贫困风险发生。环境型工具方面可通过完善举报奖励机制、建立跨区域医保管理协作协查机制等强化基金监管能力，促进医保贫困治理的可持续。同时也应通过贫困治理信息的采集、整理、反馈等强化运行监测类工具的运用，以加强信息动态管理，及时跟踪政策落实和贫困人口待遇享受情况，逐步建立健全贫困动态监测体系，全方位监管新的贫困群体或有可能返贫的群体。最后在实现新阶段贫困治理目标的过程中，促进政策工具在不同目标中的合理配置，实现达成目标过程中工具的优化组合如医保基金可持续目标的实现可以强化基金监管等需求型工具为主，同时也可辅助运用政策宣传等需求型工具增强患者节约医保基金的意识，以克服单向工具的不足，发挥工具整体合力。
3.健全医保贫困协同治理机制，鼓励社会多元主体参与
医保贫困治理部门协同机制的完善需从政策系统内各政策主体间协同关系和部门主体与系统外社会力量之间的协作两方面综合施策。从各政策主体间协同关系分析，健全各政策主体间的协同机制可从完善部门政策对接、创新协作组织结构等方面综合施策。在部门政策协同方面，各部门应加强政策沟通衔接、及时调整优化部门政策以适应整体治贫环境的要求，如在贫困人口识别方面，乡村振兴部门应与民政部门加强贫困标准、帮扶措施的协调，以确保贫困人群可得到两个部门的双重保障。创新协作组织结构方面，由于卫健、医保、财政等部门主体为独立单位，任何一个部门都没有调动其他部门资源或指挥其他部门工作的权力。为打破部门间的协同障碍，可探索成立由各部门共同参与的专门机构，赋予其组织协同多部门力量和调动各部门资源的权限，以发挥部门主体的整体合力，推进贫困治理进程。从部门主体与社会力量的协作分析，由于乡村振兴阶段贫困治理最重要的任务是巩固拓展脱贫攻坚成果、防范返贫致贫风险。因此二者协作应以防返贫工作为统领，进一步完善贫困治理过程中相关部门与社会力量的职责边界，加强两部门之间的信息沟通交流；同时商业医保在医疗救助中可发挥重要作用，因此需强化三重保障与商业医保的衔接以及医疗保障与社会救助的衔接，以充分发挥政策系统内外主体的协同合理，促进贫困治理由“政府救济式”扶贫转向“多元开发式”扶贫，形成了多主体参与的减贫合力。