中国式法治现代化新道路的乡村表达
2024-08-20   来源：苏海平   

推进法治乡村建设，是实施乡村振兴战略的内在要求，是全面推进依法治国的重要基础。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》第一次清晰地呈现了法治乡村概念。它以乡村振兴战略为时代背景，以提供乡村有效治理为历史使命，提出了约束乡村公共权力、规范乡村事务运行、保障农民权利等措施。本文旨在研究国家能力、法治渗透到中国农村这个空间场域里的问题，就是说，一个大国的权力如何渗透乡村，一定要把中国放在大国的特殊环境中去理解。增强国家能力并不一定要国家权力去管一切东西，如果有一个社会自治的领域，社会自治的效果很好的话，这可能也意味着国家能力的增强。不一定国家权力越深入才意味着国家能力越强，它收缩一点但很好地利用了社会力量，也是国家能力的增强。为什么农村可以搞出来枫桥经验、桐乡经验等，本质还是因为不同空间有不同的文化根基，几千年的传统文化潜移默化地影响了农村这一治理场域的治理模式与运行机制。另外要区分乡村与农村的关系，乡村更多是指乡村关系，是一种国家能力与村庄空间的直接互动、博弈，而农村则主要表现为村民自治制度，是一种国家权力的间接投入，通过村民自治制度将国家意志转换为契合村民实际发展需求的自治机制。随着社会技术变革，国家能力愈加精细化、现代化、智能化、法治化，因此通过一系列改革来加强对农村这一国家治理场域中最细微基础部分的控制，如脱贫攻坚与乡村振兴、兴办村集体经济就是在经济制度方面做出的改革；第一书记、一肩挑制度就是在政治制度方面做出的改革；厕所革命就是在社会生活方面作出的改革；美丽乡村就是在生态方面作出的改革。作为中国式法治现代化新道路的乡村表达，法治乡村建设是村民自治制度发展的新背景。因此，基于新时代背景对村民自治制度进行法理意义上的研究十分必要。

（一）村民自治是民主与法治原则在乡村的最佳体现

民主的基本含义即人民统治。民主一词（democracy）由demo（大众、人民）和cracy（统治）构成，是由希腊文Demos（人民）和Kratia（统治或权威）演变而来，最初含义指人民的统治。民主这一概念最早为希腊历史学家Herodotus首先使用，用来概括和表达希腊城邦的政治实践。其精准地表达了民主的实质：以自身权利为基础的人民的自主与自治。科恩认为，“民主的本质是社会成员自由和平等地参与塑造公共生活……自主是自治作为一种道德理想时的用语。auto是自我，nomos是法律，autonomy就是有理性的人给自己规定法律的理想境界。”“民主即民治。民主是一种人民自治制度，以社会为范围的自治或自主就是民主。”杜威认为，“民主就是共同生活理念本身。”因此，民主应具有现实生活层面与理想生活层面两个维度的意义。民主不仅是一种政治思潮、社会运动，更是一种国家制度。作为国家制度的民主，是指政权的组织和运转、权力的配置和运行必须以公众和社会的认可为前提。亦言之，建构于现代公民、公众集体理性基础上的合乎正当性的制度，才是民主的国家制度。

中国的民主政治实践由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度、单一制下的少数民族区域自治的国家机构及基层民主自治制度等四大制度板块构成。其中基层民主政治制度，已然成为当代中国最为直接、最为广泛的民主实践形式，是完善健全中国特色社会民主政治的重要基础。基层民主自治体系由村委会、居委会及企业职工代表大会等组成，这一自治体系覆盖了中国城乡基层治理的方方面面。广大人民群众在城乡基层群众性自治组织当中，依法行使包括选举、决策、管理及监督在内的各项民主性权利，对所在基层范围内的公共性事务及公益性事业实行直接的民主参与。按照民主的本质划分，我们可将民主分为程序民主及实质民主，程序民主更关心选举投票等形式化要件；实质民主则更注重国家或者政府在进行决策时是否关心人民切身利益、是否注意倾听群众声音。基层群众性自治制度所具有的广泛性、直接性使得中国的民主政治发展区别于西方政治国家的程序民主，是一种具有深层次意义的实质民主实践。

马尼科斯（Manicas）曾经对中国乡村自治制度的意义做出了极高评价，他认为：“假如中国民主中存在着一些独特且重要的东西，那么乡村自治。假如这个种子发育生长，那么中国就为世人提供了一种新的世界上十分需要的民主模式”。当人们学习如何使用公有物并且开始管理公有物时，他们就已经在为发展和维护自治的民主社会奠定基础了。村民自治就是人们使用并加以管理的公有物体。村民自治是实现村民自我管理和村内事务的自我运作，在村庄民主、选举、制定村规民约方面能够自主，减少对正式制度的依赖。村民自治可以有效提升村民的民主意识和作为主人翁的道德责任感，因此渐渐地塑造为人民治理国家的必要政治行为前提和社会心理环境，加快推进政治、社会、文化各方面的民主化进程，使乡村社会生活走向法治化、民主化的轨道。

人民公社解体之后形成的村民自治制度，其根本就是党支持农民当家作主，并通过宪法法律的形式对其予以确认。所谓当家作主，就是农民要主动参与村庄治理，并且应确立其治理的主体地位，以便将分散的农民吸收到国家整体的治理结构中来，以此建立起农民对国家的认同，使得国家治理与村民自我管理之间形成协调平衡的关系，进而推进中国特色社会主义民主政治的完善发展。因此，就本质而言，推行村民自治的过程也是国家指导下乡村社会的政治变迁过程。1987年，在彭真主持下通过的《村组法（试行）》是新中国成立以来首部将民主精神及民主原则适用于具体实践的实操性较强的法律。制定该法的主要目的就是促进社会主义民主在农村基层的蓬勃发展。彭真始终对村民自治发展寄予厚望，并一直积极推进有关村民自治的立法与实践。他指出，人民可以从两个方面行使当家作主的民主权利。一方面就是人民通过各级人民代表大会的参政议政来行使国家权力；另一方面就是在城乡社会广泛推行基层群众自治，让人民群众依法办理自己的事。彭真认为基层群众自治是社会主义民主的重要内容和基础组成，其认为，缺乏基层群众自治，就缺失基层直接民主，如果村（居）民利益攸关的公共事务及公益事业不能由人民直接当家作主来办理，我们的社会主义民主就还缺少一个重要面，就还缺失全面且巩固的群众基础。

作为一种民主实践形式，村民自治通过中国现代化进程来呈现人民主权原则。作为后发性的现代化国家，中国要构建具有独立主权的民族国家，就必须迅速形成统一集中的权力体制。而要使得国家政治体制有效运转，形成巩固稳定的合法性基础，就需要建立一个人民主权作为核心理念的现代民主治理体制。村民自治就是国家吸纳农民的民主治理体制，这种体制将农民置于乡村治理的中心位置。一方面，从首个村民自治组织的发端来看，村民自治发轫于“草根江湖”，肇始于乡村社会内部，具有自生自发秩序的特点，本质是一种群众性的自我整合。另一方面，村民自治之所以从乡村社会的内生自发上升为国家层面普遍推行的统一制度，实则是国家行政力量主导推动的结果，也是国家推动“民主下乡”、落实赋权于民的过程。作为乡村民主化进程中的整合方式，究其根本，是清末民国以来现代国家通过“政权下乡”“政党下乡”等自上而下的方式整合乡村社会的延伸，“民主下乡”推进了乡村治理机制的民主价值取向，实现了国家对乡村社会治理方式的再整合。

村民自治是中国特色社会主义民主政治的一项伟大创造，在一定程度上实现了农村的直接民主。“民主的核心在于选择”。国家尊重并认可村民的自主创造，并通过立法形式向全国推广，这一行动引起不少学者的研究重视。国内大部分学者认为，国家基于民主的价值取向积极推行村民自治制度。农村改革始于经济领域，而经济基础会导致上层建筑也随之发生变化，且经济自主权也会极大激发农民的民主诉求与权利意识，也就自然希望得到更多的政治权利保障。国外学者大多从治理理论出发，大多数研究者采取国家财政、村庄治理绩效等视角来考察分析。但无论学者采取何种研究进路，国内外研究者对于村民自治制度实施有助于推进政治民主化与社会法治化进程形成了基本共识。村民自治把法治与民主的理念落实到基层社会治理领域，既体现出社会主义民主的优越性，又彰显了社会主义法治的人民性。村民自治设立的初衷和要旨并非仅是强化国家层面对于权力末端的精微治理，实现国家对社会基层的有效控制，更为重要的是，这一制度是最为符合中国国情与农村现实的民主设计，也可以最大限度地切实保障农民权益。我国农村民主化的推进是政党领导下的村民自治实践过程。村民自治实质上是在中国传统专制政治肥沃的土壤里发育出来的“民主新芽”。

法治是一个社会成为民主社会必不可少的条件之一。罗尔斯认为，公民的自由与平等必须由法治进行保障，否则自由平等就是一句空话，争取权利的过程就是法治的过程。哈耶克认为权利只是衍生品，“自由的真正基础是法治。”村民自治制度就是改革开放以来介于国家公权力（政权）与农民权利之间的调节器。村民自治制度是村庄治权与国家治权的结合体。它们似乎相互补充或制约，必要时故意重叠，但尽量避免直接和主动干扰。村民自治是内生于中国本土的制度创新，其被认为是乡村治理的重要基础。经过三十多年的实践探索与制度构造，村民自治逐渐演化出一条农民与国家互动下生长的逻辑。从村民自治的整体样貌来看，村民自治既具有基于村落共同体所产生的自治的“天然性”，同时在其长期实践中又始终彰显来自国家的建制化；从其功能定位来看，村民自治除实现“三个自我”目的之外，还作用于国家治理在村域社会的有效实施与风险规避。村民自治生发伊始就具备了农民自发与国家建构的互动性基因。近现代法哲学思想的基本观点认为，行政性权力（公权）与自治性权利（私利）之间存在着明显边界，两者之间是一种互为制约的关系。个体权利需要公共权力的支撑与保障，公共权力也需要个体权利的监督与接受。

发展道路和制度模式决定了法治模式。在这个意义上，中国法治发展的争论归根到底是道路选择和制度模式的争论。从马克思主义法理学有关法律与政治关系的一般理论出发，法治形态、法治模式及法治道路是由政治理论、政治逻辑及政治立场决定的。简言之，中国特色社会主义法治道路本质上就是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。马克思主义中国化强调一切制度建构必须充分考虑国情，我国的法治体系建设也必须坚持以我国实际为出发点，但坚持从我国实情出发，并不等同于闭门造法。对于当前世界各国优质的法治文明成果我们还是要借鉴学习，但借鉴不是抄袭，学习不是照搬。作为一种以建构秩序为基础的制度权威，法治相较于传统人治社会更加稳固和持久。究其根本，是因为法治是治理主体创建的具有可预期、超稳定、强共识等特征的制度规则，其形成了比较强的预期性、稳定性及共识基础，本质上是治理主体在创造制度的过程中就十分重视各方诉求，旨在营造一个平等型的社会关系。因此，法治被视为现代社会最有效的治理方式。法治化既是现代化的应有之义，也是现代化的必由之路。

（二）村民自治是“中国式法治模式”的话语表达

各种法治理论构成了法治的多元知识图谱。然而，在众多的法治学说中，有一种显性的法治理论，即欧美法治中心图景。作为法治后发型国家，有许多人认为中国可以仿效欧美构建国家的法治蓝图。但随着法律全球化浪潮的不断碰撞，我们发现自诩为先进的欧美“法治理想国”已然破灭，更重要的是，欧美视角的法治中心主义并未考虑中国所处的实际环境。这种“外部反思”虽然头头是道，但只是将问题抛出去，对于解决中国实际问题也无裨益。因此，我们有必要转换立场，寻求一种中国法治发展的新图景。当法哲学以实践主义作为建构前提后，法治原理的实践阐释也就变得顺理成章了。从法哲学的实践立场出发，村民自治就将成为中国式法治模式最为贴切的话语表达了。

法治是现代国家治理的根本遵循，是一种区别于人治的国家治理模式。作为现代国家治理的基本方式，法治是国家实现治理现代化的必然要求，其核心便是良法善治。因此，法治也可看作一种动态的运作过程，即法治化。所谓法治化，是指运用国家法律、党内法规和党的政策等规范体系对公共权力与个体权利进行全面规范保障的过程，关键就是要在法治思维下用法治方式来分析和解决治理结构当中出现的问题，本质是一种治理能力的技术呈现。具体到乡村治理场域的空间，推动村“两委”在法治轨道良好运行、保障村民权利不断落实则是法治乡村建设的落脚点。对践行法治并致力于构建法律规范体系变革社会的国家而言，法律规范体系是否适应本土社会发展的实际与情势是其能否发挥实践功能的关键所在。并且，法律规范只有满足基本的社会情势适应性，法治践行才有可能走向内生性道路。国家制定的规范体系必须充分考虑那些广泛影响人们日常行为的非成文（正式）制度，若规范制定者对那些推进非正式合作的社会条件缺少发现，他们极可能创造一个规则更多但秩序更少的世界。

改革开放以来的法治建设实践在很大程度上表明，法治逐渐成为国家治理与社会治理最为根本的治理资源。尽管人们惯于将法治等同于公平、正义等高度抽象的概念，但从根本而言，法治回应的是社会生活，是社会的产物。法治不是一种虚幻的假象，而是一种内嵌于现实的治理规则。传统观点在论述法治这一命题时都或多或少将场域移植到西方式的法治场景构建当中，这就致使我们在讨论新中国成立以来尤其是改革开放之后的法治实践很难得出一个客观评价。究其根本，就是我们一直有意无意地忽略“国家”在法治构建当中的在场与进入。法治不可能建构于虚无时空或错位时空，即法治必须考虑本国实情，必须依附于现实存在的地理环境及人文特征，孟德斯鸠对此早已做过论述。而地理环境及人文特征在现代化语境中被国家这一实体所型构，也就是说，任何一个国家都是根据本国的地理人文等因素建构的。因此，就现代化语境中的法治而言，其实质就是国家与社会之间建立起一种恰当的互动关系，是一种双向制约的利益秩序，也是国家现代化进程中的生存格局。法治现代化建立在社会变迁的基础之上，在发展和变革的背景下，我们必须尤为审慎地对待法治的社会基础，以更好寻求国家规划和社会需求之间的融贯，探寻自主性、内生性法治道路的机会和路径。

中国式法治现代化并非凭空想象出来的结果，它是根据世界各地法治现代化的普遍经验和中国特色社会主义法治实践结合而来的最新成果，是承继中华优良传统法律文化与镜鉴世界成熟法治文明成果的充分展现。村民自治制度的形成得益于三种文化制度的共同作用，首先是中华法系对基层低度渗透形成的士绅自治与社区权威的传统；其次是近现代以来从西方移植过来的民主法治理念；最后是马克思主义及中共革命传统所承继的政治体制。由于传统文化缺乏中国革命因素及近现代西方民主法治理念，因此费孝通等学者将其概括为“双轨政治”“皇权不下县”，这也符合中央高度集权下的基层社会低度渗透，黄宗智则将这种治理模式称之为“集权的简约治理”。但中国历来重视传统文化的作用，传统乡土社会的士绅治理使得村庄具备自动净化的活力与基础。随着清末民初西方民主法治观念不断进入中国，基层也开始逐渐改变，如卢作孚主持的三峡乡村建设过程，晏阳初、梁漱溟等人在河北、山东等地开展的乡村建设实验。除民间力量外，官方政权也有一些探索村治的典型，如阎锡山曾在山西开展的村治运动，使得山西一度成为全国村治治理的典范。中国共产党自成立以来就十分重视乡村建设，百年以来，中国共产党始终坚持与乡村社会休戚与共，乡村治理始终在治国方略中占据重要位置。

“以‘现代化治理’代替‘传统治理’，其实就是一个向法治化治理转型的过程”。村民自治制度诞生之初，我国广大农村地区还需面临农业税与计划生育等行政性事务，这实际上与村民自治制度之间产生了矛盾甚至是冲突。之所以在村民自治建立之初很快就造成乡政村治的理想状态“被破坏”与大量行政性事务是密不可分的。但在农业税取消后，甚至计划生育政策也调整后，村民自治又滋生出一些新的问题。根本原因是传统农村已经发生重大改变，以往纯粹农村已经不复存在，在农村生活的除村民外还有城镇居民（这里不以户口作为判断村民与居民标准，主要是长期生活环境为判断依据），居民虽然只是短期回归农村，但仍会发生大量涉及村民自治的事项，尤其是许多户口仍保留在农村的人，虽然不在农村生活，但可能仍会通过各种方式参与到本村治理事项中，如对于村委会成员的投票选举等。再者，当下农村已具备多样态并存，如发展旅游业、引进一些企业单位等，都会对村民自治事务产生影响。尤其是法治乡村建设意见的提出，更是加快村民自治转型发展。

我们无法对未来的制度框架进行空想设计，但是我们必须对新时代法治乡村建设这一重大背景下发生在乡村的法治革命——村民自治制度进行法理上的梳理与证成，只有完成这一目标，中国的法治乡村建设才可以朝着一个可预期的目标发展推进当下，虽然全国各地都在抓紧推进法治乡村建设，但大家实则并未对其形成一个统一理解与共识，这就造成甚至在个别地方出现“强行村居合并”“逼农民上楼”等情况，究其根本是大家没有深刻理解法治乡村建设的真正内涵，而要理解法治乡村建设内涵必须回归村民自治制度。要从根本上完成法治乡村建设，还是要追本溯源，回到村民自治这一根本去讨论，无论是乡村的政治（乡政村治格局）、经济（集体经济组织、“三权”分置）、社会（乡村振兴、新农村建设）、文化（核心价值观、优秀传统文化传承）及生态（美丽乡村），本质都是围绕村民自治这一根源性概念衍生的，只有彻底理解处于转型时期的村民自治制度，当下乡村建设困境才会迎刃而解。

学界传统理解的“乡政村治”经过几十年实践并未达成完美契合，这一学术概念在逻辑上是否站得住脚值得推敲。村民自治处于乡政与村治之间的中间状态，它既非完全意义上的基层政权建设，更不是传统文化理解下的纯粹自治。它是一种自上而下的政权主导（包括党的领导）与自下而上的群众自治结合的状态，用“乡政村治”这一概念概括村民自治显得捉襟见肘，尤其是党的十九大提出乡村振兴战略的大背景下，乡村治理体系和治理能力现代化、法治乡村建设、民主法治示范村建设等稳步推进，《关于加强法治乡村建设的意见》《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《乡村振兴促进法》等政策法律相继出台，继续用“乡政村治”这一概念简单描述村民自治似乎更加“底气不足”，张文显教授在对“法理”这一综合性概念进行梳理的过程中，着重阐述了法理是“法律条文背后蕴含的观念、规律、价值追求及正当性依据”这一面向，并突出强调蕴含在“法治实践和政治与公共生活中的‘法理’”，主张为了发现和阐释这些法理，“以‘法理’为中心主题的法理学将以实践哲学为导向，更加关注法治实践和法律生活，更加关注部门法学，从而更加贴近现实、更接地气。”这说明在当代中国的语境下，法理不但存在于法律规则和法律理论之中，作为其重要组成部分的“法律正当性基础”（即“应然性”或“规范性”基础）也存在于政治、社会实践之中，需要我们运用各种方法去认知、发现和运用。这一“发现法理”的过程，一定程度上就是从不同视角为法律实践寻找规范性基础的过程。回归本文，这就需要我们从转型背景下村民自治制度的实践中提炼法理，对其进行系统科学总结，首先就要求我们需要对村民自治制度的本质进行重新梳理与认识。

村民自治制度是中国式法治现代化在乡村社会的绝佳表达。首先，村民自治是中国传统自治文化的传承升级。我国传统乡村社会自治文化源远流长，正因如此，在乡村缺乏治理力量时村民才能创设出村民自治这种制度形式。虽然村民自治与我国历史上长期存在的乡村自治在本质上并不相同，但不可否认的是，村民自治是以传统乡村自治的经验作为其制度根基的，村民自治的观念也是肇始于传统社会的自治文化。其次，村民自治充分体现了现代法治当中的权利观念。现代法治最为核心的基本构成要素当属权利概念，作为宪法确定的基层群众性自治制度之一，村民自治是村民基本权利的集中体现，以《村组法》为例，当中规定的村委会的组成、职责、选举、村民会议以及村民代表会议、民主管理和民主监督等都是赋予村民权利的表现。可见，村民自治是我国广大农村社会实现自我治理的基本法治模式。最后，村民自治始终坚持中国共产党的领导。中国共产党自成立伊始就一直致力于推动乡村自治，在此过程中也不断巩固了党对乡村基层社会的政治引领作用，尤其是近些年村“两委”的改革实践，如通过“一肩挑”制度将党的意志更好贯彻融入村民自治的治理实践当中等举措，更加完善了中国共产党领导下充满活力的基层群众自治制度。中国式法治现代化最显著的特征应是坚持中国共产党的领导，这是中国与世界其他法治现代化国家的根本区别，村民自治制度作为我国人民首创、国家认可的法治模式，无疑满足中国式法治发展的全部要素。

（一）协商式法治的制度基础：基层协商民主的理论和实践

协商民主的核心是通过对话沟通来达成共识。处于理想环境下的公民，基于对政治正义的理解，应就政治与公共政策诸问题进行协商、讨论，并最终达成共识。协商民主（consultative/deliberative democracy）最早由约瑟夫·毕塞特（Bessette，Joseph M）根据美国的宪政制度提出，指一种需要不断争论商谈寻求利益最大化的组织过程。需要注意的是，协商民主理论初创伊始，并未考虑到将协商民主的范围扩大到普通大众，以毕塞特为例，其所谓的协商民主更多是围绕着美国联邦政体的正式体制来引入协商民主。进入21世纪，罗尔斯及同时代的哈贝马斯无疑是对协商民主理论发展影响最为深远的学者，罗尔斯指出，拥有良好秩序的宪政民主国家就等同于协商民主，这基本上还是在毕塞特的论证基础上进行的。换言之，这一阶段的协商民主仍旧局限于政治机构内部的精英之间，并没想着涵盖到普罗大众身上。哈贝马斯的协商民主理论则改变了这一认知，至此大家讨论协商时开始认为普通大众也应参与到协商沟通范围中来。因此我们认为，真正丰富协商民主理论，并赋予其概念内涵的集大成者当属哈贝马斯。其认为，唯有基于交往理性建立起来的民主才能实现主体的平等互动，才能超越主义局限，形成个体与组织的良性互动。哈贝马斯以交往行为理论为根基构建了协商民主的商谈模式。哈贝马斯十分重视现代条件下的社会互动和沟通，认为它们是克服动机危机和信任危机，实现人类精神解放的重要途径。中国的协商民主就是人民民主制度下中国特色社会主义的协商民主。在当代中国，它是中国共产党领导中国人民治国理政的重要方式，是当代国家治理体系的重要组成部分，是中国人民实现当家作主的有效途径，也是推进国家治理现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的重要载体。正如费孝通先生所言，“民主国家的政党不是一个做官的，或是想做官的集团，而是整理民意，推举人才的政治机构。”中国的协商民主既是一种政治理念，又是一种制度安排及相关政治实践。根本而言，其是中国经济社会结构、阶级阶层关系的政治表达和政治体现。同所有民主形式一样，协商民主也致力于保障公民参与、保护公民权利，并限制公权力的不当使用。

协商民主理论和实践在中国的新发展始终与中国特色社会主义理论与实践中所面临的新矛盾、新问题紧密关联。2006年，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》当中首次明确了选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力推进社会主义协商民主理论创新、制度创新及实践创新。党的十八大第一次明确“社会主义协商民主”的概念，并对社会主义协商民主制度的科学内涵作出重要论述。十八届三中全会《决议》进一步指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线的集中体现”，将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为强化社会主义民主政治制度建设的重要内容和推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。2015年1月5日颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），系统回答了何为社会主义协商民主、为何要加强协商民主建设以及如何加强协商民主建设等一系列重大理论和实践问题。中国的社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方主体的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、深化了民主的内涵，有利于将政治民主和社会和谐有机统一起来。协商民主本质是民主，形式是协商，关键是互动。以协商实现民主和呈现民主，以民主促进协商和发展协商。因此，按照主体、环境、条件及目标等不同内容的具体要求，尊重差异化特点和多样化意趣，选择和创造具体的协商形式，是普遍、全面、充分、切实实现人民民主和主体民主的重要任务，也是协商民主工作的必要和重要环节。协商类型多样化，包括政治协商、立法协商、行政协商、社会协商、民主协商、基层协商等多种形式。以协商的内容分类，可分为共识性协商、决策性协商及利益性协商三种协商类型。

基层协商民主是推进协商民主多层制度化发展的重要途径。习近平总书记对基层协商民主作出深刻论述，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”这一论述具有很强的现实针对性。基层协商民主在乡村治理现代化过程中意义重大，涉及人民群众切身利益的问题大多发生在基层，长期以来，乡村治理过程中忽视基层协商民主的重要作用，长期采取的行政主导式治理模式没有很好地关注到群众切身诉求，致使协商民主在基层很难具有持久生命力，为使基层协商民主获得广泛的民意基础与民主认同，十八大以来的党中央高度重视基层协商民主建设，通过多种途径加强人民群众在乡村治理过程中的“表达权”，《村组法（修订草案征求意见稿）》也将民主协商纳入其中，并且各种基层民主协商的实践也为村民自治的转型升级奠定了基础。

基于比较视角观察，发现中国的协商民主从建构开始就进展迅速。主要表现在以下方面。

第一，协商民主理论体系完整。官方首次正式提出协商民主是在党的十八大，从此将协商民主与选举民主一同列入社会主义民主政治建设范畴。短短几年时间就通过出台《意见》型构出了系统全面的协商民主体系，《意见》提出要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，对于协商渠道与协商程序等都做出了具体规定。而且与西方协商制度不同的是，中国的协商民主制度主张“横向到边、纵向到底”，即在领域范围方面，将传统存在于政治领域的协商民主拓宽到经济、社会、文化及生态等各大领域，不仅局限于政治协商；在协商层级及受众范围来讲，也不认为协商民主就是中央机关或者国家机构的事情，形成了从中央到地方的多层级协商，受众范围更加广泛，突破了西方主流协商理论认为协商民主只能由精英理性完成，倡导广大人民群众都应该参与到协商当中来，人民作为国家的主人，应充分行使当家作主的权利。尤其是基层协商民主的提出，使协商民主进一步向下延伸至最基层，也让协商民主由高层精英走向普罗大众，无论是从层级还是受众范围来说，都是对现有西方协商民主理论的突破与创设。毕竟，我们在西方国家很难看到这种全方位、多层次、多维度的协商体系。

第二，全国各地协商实践经验创新不断。自协商民主制度确立以来，地方各地迅速运用并予以具体改进。以杭州为例，杭州就如何丰富基层群众参与协商进行了多样化的探索与实践，也取得了明显效果。如：（1）以长庆街道为代表的百姓议事会立足民生实事，拓宽了基层协商民主的广度；（2）创始于拱墅区的“选举观察员”制度和社区居委会换届选举纠正机制着眼于参政议政，推进基层协商民主的深度；（3）以“朱学军法官工作调解室”为代表的基层调解组织化解了社区矛盾，打响了基层协商民主的品牌；（4）以“我们圆桌会”为代表的“全媒体议政”协商民主形式传递民情汇集民智，提升了基层协商民主的能见度和影响力。杭州的基层协商民主实践具有以下成效与经验，分别是：（1）杭州的基层协商民主彰显了法治精神，为创新社会治理提供了法治保障；（2）杭州的基层协商民主有效调动了社区群众主体性力量，为创新社会治理提供了社会条件；（3）杭州的基层协商民主注重社会组织的培育发展，为创新社会治理提供了组织准备；（4）杭州的基层协商民主突出协商平台和服务机制建设，为创新社会治理提供了丰富载体。除杭州经验外，还有四川的“彭州案例”、浙江温岭的“民主恳谈”等，近年来，国家层面及各省市陆续开始评选的基层协商民主与议事协商典型案例更进一步推动了基层协商民主实践的创新发展。

（二）协商式法治的理论指引：“三治融合”的乡村治理体系

广大中国乡村社会的法治建设必须要重视并挖掘中国社会当中已经稳固存在着的，起着不可或缺作用的惯习与俗例，要从社会生活的方方面面尤其是各种非建构制度的秩序规范当中去寻觅法治中国的本土资源。在乡土中国，科层主义和事本主义的现代精神是无法离开“乡里乡亲”这种传统文化资源的外包装的。“囿于皇权止于县，传统的乡村治理是乡绅依‘礼’自治，以儒家文化为核心的礼治维系了上千年的乡村秩序。”传统的简约治理模式在乡村治理现代化过程中已经越来越力不从心。在这种背景下“三治融合”应运而生，为新时代乡村治理现代化、法治化、专业化提供治理术。自治、法治和德治相融合的探索，是培育基于村民共建共治共享的基层治理体系，形成基层治理的内生动力，使村民自治制度有效地运转起来，切实承载起乡村治理基本制度安排的功能的成功实践。

“三治融合”要求各方力量的广泛参与，这实则是群众路线的必然要求。党通过制定党内法规的方式将村民自治纳入党的群众路线轨道，强化党的基层组织体系在乡村治理中的作用，重塑乡村治理的技术。中国共产党成立之初就十分重视广大人民群众的创造力与生产力，因此我党一直动员、鼓励百姓积极参与到政治生活中去，并提出群众路线这一具有科学性、先进性、人民性的政治思想。中国一直是一个具有广阔农村的社会，这一国情至今仍未改变。村民自治制度是在农村社会践行群众路线的最好表达。具体到乡村建设，首先就要动员乡村精英来积极参与，这是我党形成的制度优势。日趋复杂的治理环境要求我们具备复合视角，这就必须将“以人民为中心”的政策视角与基层决策的乡村建设视角相结合。民众中有德望的治理力量通过合法渠道参与治理，又是村民自治的应有之义。如此方可形成自治、法治与德治相结合，政府、社会组织和村民多方参与的共同治理格局，最大限度地动员一切力量，共同致力于乡村建设。在当代中国，基层乡村自治与乡村社会治理活动密切关联，彼此互动，这是构建新型乡村治理体系的显著特征。诚然，现代国家主要依靠法治来达成社会秩序，并合法化自身的权威，但在乡土社会，法律知识和法治秩序并非唯一存在。

“三治融合”是习近平法治思想对乡村治理的创新发展，法治乡村建设开启了习近平法治思想引领乡村治理的重要实践。中国特色的“三治融合”是党组织领导的自治、法治、德治相结合，三者结合的功能和优势在于，“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”。我们需明确，推进“中国之治”并非只需要国家意志，更多的是社会力量要发挥作用，这也是“三治融合”的根本要求，这是乡土中国的特质所决定。中国的乡村社会本身具有自发秩序，这种秩序一方面可以很好地稳定其内在生活系统，使其有效运转。另一方面则导致国家力量很难直接介入进来，都需要寻求“代理人”，这种“代理人”是本地精英，这些人是士绅进一步演变的，包括家（宗）族年长者，如家族长辈、宗族族老等；有地位威望者，如退休老干部、经济能人等；有宗教色彩者，如高僧、阿訇等。

如以笔者曾经考察的民族村落为例，日常性宗教活动频繁、乡土社会中熟人普遍、社交网络错综复杂等无疑增加了村治精英的治理难度。面临纷繁复杂的民族村落，仅仅凭借村“两委”干部们靠传统式的“干部下乡”式治理势必捉襟见肘，作为体制内的行政精英，村两委要积极主动、广泛吸纳非体制性精英加入治理共同体，将原本游离于正式权力之外但又发挥重要治理功能的各种代表性权威纳入村级治理空间，形成村治精英协商式治理的良好局面。除此之外，精英共治通过整合各方权力、积极引导非体制性精英在村“两委”主导下参与村落治理的举措必将会为村级协商治理注入有力的、可持续的动力源，最大程度激活协商，推进协商议程。全面推进乡村振兴，是夯实国家治理的乡村基础，急迫需要建立健全“三治融合”的治理体系，进而优化治理的理念、规则、方式及主体。在当代中国，基层乡村自治与乡村社会治理活动密切关联，彼此互动，这是构建新型乡村治理体系的显著特征。乡村自治实践的深入展开，在很大程度上取决于农村基层民主建设的积极探索。

当今乡村社会治理应完成从传统自治秩序向现代自治秩序的转型，前者建立在威权与等级关系上，主要依靠由传统士绅演变的乡村精英治理社会；后者建立在政治与法律型构的自治权基础上，由多治理主体依照社会公共规则整合社会。乡村现代自治秩序需要基层政府依照现代法治精神建构公共服务型职能，而乡村社会自身也须重塑体现社会公正的自治组织体系。乡村社会的现代自治秩序要使政府与社会建立在自治、法治、德治三者共治的结构性关系当中。作为基层社会自治秩序，乡村社会的现代自治秩序需要满足一定的基础性要求才可以建构完成，首先就是要用法律制度来保障自治权，包括明确自治权边界及村民与基层政府之间、自治组织之间的权利义务和界限；其次就是要明确村“两委”、政府、集体经济组织、志愿者等多治理主体协同参与自治秩序的权责；最后就是型构社会，减少社会场域对国家的依附性。

善治是乡村治理所要追求的理想目标，多元治理主体的协同共治则是善治的最佳实现路径。善治与传统治理最大区别在于不再将政府作为唯一治理主体，社会组织成为参与治理的重要力量，如此一来不仅可以缓解政府治理失效，甚至可以消除政府缺位时社会失序造成的不良影响。事实上，乡村社会要实现善治需要正式制度与非正式制度共同推进，一方面，需要国家层面持续不断地向乡村进行制度供给和资源输送；另一方面，善治秩序更依赖于乡村社会自生自发的秩序生产能力，这种进化形成的内生性秩序型构了乡村治理的社会底盘。按照哈耶克的观点，传统自治制度就是自生自发秩序在中国传统乡村社会运行的呈现，而清末民国以来，民主法治作为一种外来的建构秩序不断向乡村社会下沉，内生秩序与建构秩序不断交织，最终形成了现代意义上的村民自治，所以村民自治制度本身就蕴含着自治与法治的双重因素。

法治和自治形成了一种互补的共生关系。自治通过法治完成其边界，而法治是自治的保障和最终目标。从本质上讲，村民自治与法治是一致的，不存在矛盾和冲突，但在实践中，由于理解和执行的问题，自治与法治之间可能存在不一致的情况。因此，处理好村民自治与法治的关系，坚定不移地坚持村民自治制度，尊重村民的自治权和自我发展权利，是党组织领导下的“三治融合”的治理体系完善的关键问题之一。国家用法律从外部间接引导和规范村民小组的自治，同时通过道德和习俗等非正式制度帮助村民进行内部自治，以实现乡村行政的有效运行和乡村社会的良好治理。

（三）协商式法治的根本内核：中国式法治现代化的乡村模式

中国的村民自治制度是一种实质正义的法律制度，并非西方主流的形式正义法律。我们要真正理解中国，理解中国的法治建设，就首先需要知道中国对法治的需求是什么。当今中国急需本土法学，急切希望出现一种可以对中国当前政治、社会以及文化体制各方面予以说明、解释和推动的法学理论。治理在中国和西方的语境是不一样的。在中国的治理是病理学的语境，有问题才去治理它，带有病理导向。乡村基层治理的核心与难点均在于村级治理，即行政村范围内的治理，这一定位是契合中国的乡村治理本质的。从概念上讲，乡村基层治理包含乡——（行政）村两级治理单元，但就治理实践过程中来看，乡村基层治理的重心在于村级，乡级作为中国行政等级中最基础的一级政府，其本身功能与角色定位实则是统筹抑或说调和国家——农民之间关系的，这一角色定位主要通过其接受县级（指代中央或国家力量）政权机关的工作安排（自上而下）和向上反映村民治理村级区域（自下而上）的问题来体现。行政村不但要完成乡镇政府交办的行政性事务，还要时刻关注村民的各种利益诉求。换言之，村委会并非完整意义上的自治组织，其具有行政性与自治性相结合的特征。如果仔细观察乡级政府的日常职责如振兴产业、有效治理、美丽乡村建设等方面，便会发现基本上乡级政府都是围绕村级事务来展开的，无论是上级政府或职能部门的工作安排还是处理村级区域本身事务。某种意义上讲，基层是国家治理现代化的根基，而基层治理的重难点又是村级治理。换言之，村级治理是乡村基层治理的重点，亦是国家治理的重点与根本。若我们可以将村级治理中的疑难杂症都顺利解决，则表征着基层治理现代化的推进取得了巨大成就。

乡村社会是依法治国之根基，也是国家治理体系之“末梢”，亦是法治中国建设之动力，其也是法治中国建设之最为薄弱的部分。究其根本，乡村社会属于基层空间，是法治社会建设的重要领域，处于所有环节的基础性地位。而基层空间是国家权力与社会的接触一线，是国家权力的末端，也是民众与政权体系发生联系的联结点。基层国家政权往往与基层群众自治组织结合起来进行社会治理。在现代中国，乡村自治与法治的问题本质属于一个相互型构与界定的法学问题。从渊源来看，村民自治的正当性基于宪法和法律的制度保障。从实践看，市场经济不断冲击与国家公共产品持续供给导致乡村社会的“乡土性”逐渐淡化，农民进城的人口流动让农民阶层逐步分化，社会交往模式也由此悄然变化，依法治国深入实施带来的法治资源、法治观念的不断下乡，村民自治主动或被动地开始转向法治化。乡土社会的资源分配、个体的权益诉求、村民规约的法律审查等都开始需要法律给予平衡和规范。因此，新时代的村民自治是以法治乡村为根基的，而法治乡村建设本质上就是使村民自治变得更合法、更规范、更利民。自治以法治为保障，自治才不会陷入迷雾森林。自治通过不断向法治延伸，使两者形成了互补共存的关系。

村民自治不断转向法治化的过程亦是基层治理法治化的进程。基层治理法治化是指，以法律为标志的现代治理规则体系深入基层的规则之治。基层治理法治化就是一个动态进化的过程，最初就是指法律（司法）下乡，学界对法律（司法）下乡这一社会实践给予了持续关注。费孝通先生早期就表达了对司法下乡的态度，他认为，在乡村社会整体的社会结构和人们的思想文化观念还没有转变或者改造以前，就盲目地将现代司法制度推行下乡，这种一推了之的做法不仅可能无法建构法治秩序，相反会极大可能地消解法治。梁治平也从法律文化视角论证了习惯法（民间法）与对于乡民生活与劳作的长期影响，并指出民间规范与国家法令适用于不同的场合地域。赵旭东通过考察调研李村，对这种乡村社会的权力运作过程进行了深刻细致的动态描述。新中国成立以来，法制（法律制度）现代化进程突飞猛进，21世纪初，苏力对盛行已久的法制现代化进行了系统反思，主张应充分尊重本土资源，力求制定法与民间法之间的平衡调和。苏力提出了法治的本土资源学说，但此举也迅速引发学界争论。窃以为，本土资源并非就是完全摈弃普法，只遵从“地方性知识”，苏力应当是想要表达需要尊重本土知识的观点，不可一味自上而下的普法（实际就是纾解乡土治理资源）。之所以提出尊重本土资源，或许是在苏力看来，乡土社会内部存在长期稳定的秩序，并在这个意义上是“法治化”的，但现代法律知识体系“入场”并试图取代原有乡土秩序时，二者不可避免地发生了碰撞。朱晓阳就从法律人类学的进路认为这种紧张状态实际是由“语言混乱”构成的，主张通过整体论的策略来为实践层面的“法律语言混乱”（confusion of legal tongues）提供解释依据。此后许多学者基于苏力及朱晓阳提供的研究框架，为乡村的法治研究领域增添了新智识。如董磊明、陈柏峰等人根据在宋村的田野实践指出，当前农村社会已然不同于传统乡土社会，与理想的乡土渐行渐远，甚至呈现出一种失序状态，是一种“结构混乱”，村庄共同体趋于解体，农村社会结构面临重组，因而指出当前乡村的需求是“迎法下乡”。时隔数年，杨子潇指出，由于农民与负面法律信息的“关系性距离”更近，导致“迎法下乡”在乡村遇冷。以上种种讨论，足以说明法治在乡土自治的环境中时常面临尴尬且窘迫的境地，但不可否认的是，基层治理法治化是在持续深入地延伸至乡村社会的。

现代意义上的法治是一种舶来品，它在踏进国门之初的格格不入究其根源就在于中国自古缺乏现代语境中的法治传统，没有原生土壤的培育确实会使其推进充满曲折。要明确的是，法治是当下中国的最优选择。这里法律之治不仅仅是依照法律而治，那样法律的本质还是工具，而工具是统治者手中的利刃，而非悬挂在统治者头顶的达摩克利斯之剑。我们要的法治是法律作为至高无上的统治地位。这也是法治本应具有的内涵。当法治的内涵具有其本质价值时，如何落到实处便成最为紧要的事情。作为舶来品的法治本身很难直接发挥出固有价值，这时候赋予中国传统精神文化则水到渠成。一般观点认为，法治若想拥有至高无上的权威性就不得具备协商属性，但事实恰恰相反，真正的法治只有经过尽可能多数人（理想状态下为全体人民）的协商才更符合法治的本来含义。

中国现代化的外诱型特征决定了治理的现代规范在植入乡土社会的土壤时，并不能够完全取代传统资源的作用，在制度的表层下，以人情、亲缘和礼俗为特征的非制度资源仍发挥重要功用，并形成对正式制度与规则的补充。中国式法治模式本质上是西方现代性的法治理念与中国地方性的传统文化相结合形成的独特法治景致。因此，村民自治必须充分考量中国的国情与文化场景，避免“法治拿来主义”与“法治保守主义”两种极端倾向，在现代法治观和本土文化观中探求一条具有中国特色的社会主义法治道路，即协商式法治。否则，无论是空谈中国法治的理想图景抑或坚守西方法治的拿来主义，对于中国的法治建设的研究都是无益处的。可见，“中国式法治模式”从诞生之初就一直具有“协商”的特点。

在当代中国，创造中国式法治现代化新道路，在很大程度上乃是有机传承中华优秀法律文化传统、推动中华优秀法律文化传统的创造性转换的过程，是本土法治资源的价值意义得以充分展示的过程。村民自治制度是一种地方性知识，但绝非仅仅只是本土资源，应当是本土资源与主流普法共同作用形成的中国乡村建设制度。一方面，它时刻强调本地文化、村规民约、历史制度在治理过程中发挥着无与伦比的基础性作用；另一方面，它又高度与自上而下的法律意识保持高度一致，将社会主义核心价值观、党内法规、国家法律及国家政策完美融合其中。传统乡村治理是特定时空条件下实践的（小农经济的乡土士绅），自民国以来，尤其是中国共产党成立以来，注重自上而下对乡村实施治理。但随着改革开放，尤其是新时代转型期，现有乡村治理模式无法完全契合乡村实际发展，村民自治制度面临转型——应是自上而下的推动（自上而下的政策法律）与自下而上的迎合（由内自发的内生基础）共同作用才可治理有效。