数字产业集群发展的财税法促进
2024-04-25   来源：孙璐伟   

作为农业经济、工业经济之后的主要经济形态，数字经济这一概念最先由加拿大人唐·泰普斯科特（Don Tapscott）于20世纪90年代系统提出和阐释，明言“这种新兴经济就是数字经济”，其内涵演变与发展历程密切相关，总体上呈现出从狭义到广义、从个别产业向经济形态演变的趋势。对于数字经济及相关产业发展，党中央和国务院做了诸多重大战略决策部署，党的二十大报告亦明确提出要“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”，由是观之，数字产业集群发展已成为未来的重要前进方向之一。

有研究表明，产业集群不仅与数字技术、工业4.0兼容，更是数字产业发展的沃土。数字产业集群不能止于一个简单化、口号式的“流行术语（buzzword）”或“宣言”，亟待学界从各个角度拓掘其“概念缘起—理论发展—实践应用—价值创造”的底层逻辑，以更好地应对数字经济挑战、把握数字时代发展新机遇。为此既需要从整体感知数字经济带来的影响，更需要特别关注数字产业集群的现状和困境，从而探求纾困之径并助力我国数字经济健康发展。可以显见的是，在移动互联网、大数据、人工智能等新技术相继兴起、迭代升级和普遍应用的背景下，“数字”与“非数字”的分野变得模糊，数字经济不仅正日益成为经济本身，而且处于不断发展演变的状态，这凸显了研究数字经济及数字产业集群发展的必要性和重要性，同时映射出不啻于其重要性的困难程度。对于法学研究者而言，除却慨叹日新月异的新技术引致“问题重重，答案寥寥”的隔世之感，立足法律视角对数字经济及数字产业集群问题展开行之有效的回应型、乃至引领型和促进型研究，方为使命所在。

基于促进发展的功能，经济法被称为“发展促进法”，且法律体系内已形成大量促进型经济法（或称发展型经济法）。而财税法是经济法系统内的重要子部门法，从财税法视角研究数字产业集群问题，不仅要依循经济法应对数字经济发展的一般理论，还须聚焦财税法范畴内的特殊理论。有鉴于此，本文在聚焦我国数字经济和数字产业集群发展境况的基础之上，结合“一般—特殊”的理论出发点、“目的—手段”的分析落脚点，探求财税法促进数字产业集群发展的整体视域以及系统构造，据此开展构建数字中国的有益探索，同时也在一定程度上为数字经济发展的法律促进路径提供中国式方案。

当前，全球各主要国家都在加快推动数据要素、数字产业化、产业数字化等数字经济重点领域的发展，力求抢抓机遇以把握发展主动权。在世界范围内，美国硅谷是世界上最负盛名的高新技术产业聚集地，波士顿、纽约等地也拥有较为发达的数字产业集群；印度班加罗尔在印度中央和地方政府的大力支持下，已有“亚洲硅谷”的美誉；还有英国剑桥科技园、芬兰奥卢科技园、日本筑波科学城等高科技园区。有学者根据国际知名数字产业集群案例总结，数字产业集群是由数字产业链上的企业以及相关机构在空间上形成聚集，并发挥聚集效应带来的低成本优势从而保持持续竞争力的产业现象，这种定义方式是将“数字”嵌入传统产业集群的概念。本文认为，数字产业集群有别于一般意义上的产业集群，不仅有物理空间邻近的产业集群，还有超越物理边界的虚拟化集群，且后者的发展前景尤为广阔。有关数字产业集群的特殊性，下文将进一步阐述。

（一）发展成就

新时代十年来，我国数字经济取得了举世瞩目的发展成就，总体规模连续多年位居世界第二，对经济社会发展的引领支撑作用日益凸显。聚焦2022年，我国数字经济进一步向做强做优做大方向迈进，具体表现为：一是实现量的稳步增长，数字经济规模达到50.2万亿元，同比名义增长10.3%，占GDP比重为41.5%；二是达成质的有效提升，数字产业化规模和产业数字化规模分别为9.2万亿元和41万亿元，占数字经济比重分别为18.3%和81.7%，形成较为稳定的二八比例结构；三是进一步提高经济全要素生产率；四是更大程度释放数据生产要素价值。

与此同时，数字经济的蓬勃发展带动了产业集群的提速升级，我国数字化综合发展水平位居全国前列的省级行政区都在加快布局和发展数字产业集群，逐步形成了诸如北京中关村软件园、中关村人工智能科技园、清华科技园，合肥“中国声谷”（智能语音产业集群）、杭州“中国视谷”（数字安防产业集群）、武汉“中国光谷”（光电子信息产业集群）、苏州软件科技园、上海张江人工智能岛、广州天河科技园、深圳湾互联网科技生态园、珠海智慧产业园等一批国家级数字产业集群，以及京津冀、长三角、粤港澳等我国数字产业集群发展核心区域。其中，京津冀地区立足“北京研发—天津转化—河北承接”数字产业集群发展模式，以海量数据信息打造全国数据流心脏，区域内部协同互补特征尤为显著；长三角地区在全国首批66个国家级战略性新兴产业集群中占据14个集群，数字技术与实体产业深度融合，电子商务、集成电路、物联网、数字内容产业领先优势明显；粤港澳地区具有完善的信息技术产业基础，聚焦以数字技术为主要方向的产业转型升级，有望成为世界级“数字湾区”。在数字产业集群发展过程中，各地通过坚持改革创新、加强整体设计、促进行业联动等方式推动了地区经济社会数字化高质量发展，提升了发展创新性、整体性、系统性和协同性。

（二）发展困境

1. 数字产业核心技术创新策源能力仍待提升

衡量数字产业集群竞争力强弱的核心在于创新水平。创新策源能力聚焦四个“新”，即“学术新思想、科学新发现、技术新发明、产业新方向”，强调实现“从无到有的跨越”，除了要求“创新”之外，更凸显“策”和“源”的重要性，“策”是对多样性创新资源的整合与协调能力，“源”则是指关键核心技术等稀缺性创新资源，创新策源能力表征新技术的前沿水平和革新高度，对经济发展质量影响显著。由图1可知，2018年以来，我国创新指数呈现震荡上升趋势，而全球排名则稳步提升并保持在全球前15位，2022年更是达到了历史最高的第11位，说明我国已经逐步迈入创新型国家行列。但根据图2所示，与典型发达国家美国相比，我国在创新投入方面差距较大，创新产出能力亦明显更弱。在尖端科技领域面临“卡脖子”难题，如电子信息产业中的芯片、集成电路设计与制造、光刻技术等原始创新、重大技术创新策源能力不足，无疑成为我国建设世界级数字产业集群的掣肘问题。

图1 2018—2022年我国创新指数及排名变化情况

　　数据来源：世界知识产权组织（WIPO）发布的2018—2022年《全球创新指数报告》。下同。

图2 中美创新投入/创新产出指标对比

2.数字产业集群发展均衡性和充分性不足

我国区域数字经济发展程度、数字产业集群现状与城市发展水平为正相关关系，呈现由东南沿海向西部内陆递减的态势，并形成京津冀、长三角、粤港澳大湾区“三足鼎立”的数字经济发展格局。由图3可知，我国数字经济发展百强城市近六成位于东部地区，东北地区、中西部地区的城市发展和数字产业集群水平均相对落后，东北三省仅有四座城市入选数字经济百强城市，而青海、西藏两地均无一城市入选，区域发展不均衡问题较为突出。与此同时，尽管我国数字经济与数字产业集群发展取得长足进步，但世界级龙头企业数量较少；此外，诸多数字企业在全球产业链体系中位居中下游，处于令人尴尬的“微笑价值曲线”底端，产业链附加值率低，源自本国的拳头产品和顶尖品牌寥若晨星，发展不充分的问题依然突出。

图3 2022年中国数字经济百强城市地区分布

3.区域分工统筹指引工具缺失

与传统产业一样，数字产业跨区域合作受到行政壁垒的桎梏，协同水平依旧偏低；区域分工统筹规划不明，致使各地数字产业集群发展策略“自成一体”和“自说自话”。以长三角地区的江苏省、浙江省和上海市为例，一是三省市数字产业布局同质化现象严重，均把集成电路、人工智能、云计算与大数据等领域作为发展重点；二是跨地区统筹数字产业集群的全局视野狭窄，三省市在着力筹谋打造本地区世界级数字产业集群的同时，欠缺对“数字长三角”的系统思考和统筹规划，在具体的长三角内部数字产业跨区域合作内容、合作机制、合作重点需求对接等方面缺乏明确且有操作性的政策指引工具，这自然会导致数据、人才、技术、资本等要素自由流动遭遇地区行政壁垒；三是创新资源开放共享程度和数字产业发展要求不匹配，也会使得产业链与创新链难以实现深度融合，最终表现为我国数字经济“大而不强快而不优”的现实难题。

在数字经济勃兴的当下，探寻能够有效回应和高度适应数字时代发展的财税法制度本就是财税法学者不容推却的责任与使命，而数字产业集群发展不仅仅是数字时代国家发展、区域发展的重要议题，也是全面深化改革、破解发展困局的关键进路。有鉴于此，应立足“一般—特殊”的理论出发点，阐明数字产业集群不同于一般产业集群的特殊所在，找到体系设计的逻辑基础；再根据其特殊性，结合“目的—手段”的分析落脚点，探寻财税法促进专门措施与核心要素。

（一）数字产业集群的概念和特殊性

目前学界对于数字产业集群的概念尚无统一定论，有学者将“数字”要素简单嵌入传统的产业集群概念。另外，工信部有关负责人表示：“数字产业集群是以新发展理念为引领，从事数字产品制造、数字产品服务、数字技术应用、数字要素驱动的企业主体及其相关机构等组成的，具有较强核心竞争力的企业集群。”以上定义虽然对应了《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》所明确的四大类数字经济核心产业，但就数字产业集群的背景、特征、功能、建设重点等诸方面均缺少完整论述，可见理论供给已然滞后于现实需求。故此，在数字产业集群成为数字经济发展重要着力点的背景之下，应当进一步总结域外与我国产业集群相关理论和实践，同时将产业集群理论和数字经济发展相融合，以此激发“边缘思考”和“边缘想象”，用自主知识体系创新打造高竞争力数字产业集群。

欲了解数字产业集群的特殊性，需要研究产业集群的一般性原理和历史沿革。对产业集群（Industrial Cluster）的研究肇始于19世纪，英国著名经济学家阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）将在英国出现的早期产业集群现象称为“地方性工业（Localized Industry）”，并对其起源、功能、演化等诸多方面展开论述。之后的百年间，相关研究处于相对停滞的状态。1990年，美国学者迈克尔·波特（Michael Porter）出版《国家竞争优势》一书，提出推动产业集群形成和发展的“钻石体系”概念，不仅影响了政府产业政策制定者与企业发展战略决策者，还重燃了学界对产业集群研究的热情，此后西方学者将产业集群引入主流经济学研究当中。我国学者对产业集群现象的研究相对更晚，1998年之后，产业集群才真正进入国内学者的研究视野，并逐渐成为政府、学界、企业界共同关注的焦点。有学者提出，产业集群是一群在地理上邻近而且相互联系的企业和机构，它们具有产业联系而且相互影响，可以将其看作是一种客观存在的经济地理现象，或是对这种现象的总结，还可以看作是一类产业空间组织。

本文认为，数字产业集群是“三新一高”背景下，从事数字产品制造与服务、数字技术应用、数字要素驱动的企业主体及其相关机构等组成的，不以主体间地理邻近为必要条件，赋能社会经济高质量发展的新型产业集群。其特殊性主要在于：一方面，数字产业集群不同于一般意义上的产业集群。一般意义上的产业集群强调行为主体在地理上邻近、产业间联系且保持依赖、相互作用和相互影响，而数字产业集群除了要求企业和机构具有产业联系和保持互动之外，并不必然要求主体在地理上相互靠近，可以是跨越物理边界的“虚拟”产业园区和产业集群（见图4），产业资源实现虚拟化集聚、平台化运营和网络化协同，“虚实结合”是数字产业集群的重要特征。另一方面，数字产业化不等同于产业数字化改造。前者是以数字技术为核心并为产业体系供应数字类产品的产业，即数字产业，后者是对数字类产品有需求且需要利用数字技术改造自身的产业，即数字融合产业，两者的产业视角与供需关系各异。数字产业集群是数字经济核心产业的形成、集聚和发展，有别于对传统产业集群的整体数字化改造。

（二）财税法促进数字产业集群发展之必要性与可行性

数字产业集群发展既是目的，亦是手段。在国家整体经济发展的大语境下，数字产业集群是促进经济增长的手段；在产业结构布局的小语境下，数字产业集群是产业结构调整和优化的目的。这种“目的—手段”二重特征决定了数字产业集群发展既离不开“有效市场”的内驱力，更离不开“有为政府”的外驱力。财税法促进数字产业集群发展的必要性与可行性分析将重点围绕后者展开论述。

1.必要性：外在功用价值与内在规范价值

为妥善应对我国数字经济所面临的“大而不强快而不优”困境，须以数字产业集群发展增强核心技术创新策源能力、提升发展充分性与均衡性，以及优化区域分工统筹。首先，数字产业具有重要战略意义，追赶发达国家先发优势亟需政府积极作为。如光刻这一典型的技术密集型数字产业，其“卡脖子”技术的突破依赖于政府主动营造有利制度环境，为企业实现技术知识交流和扩散搭建桥梁。其次，数字产业集群发展过程中的“市场失灵”不容忽视。当数据、技术、人才、资本等要素持续不断汇入集群，因其会带来负外部效应、公共物品供给不足、“路径依赖”和技术锁定等问题，仅凭市场机制无法实现资源的有效配置，可能导致产业发展停滞不前、经济结构失调和总量失衡。因此，数字产业的战略意义强调政府须积极促进集群发展，同时为了消弭市场失灵的负面影响，国家应采取适当的产业手段予以有效扶持。而财政、税收法律手段是产业手段中极为重要的组成部分，要与金融、城市规划、劳动保护、知识产权等诸多领域形成合力，并辅以明确的法律责任。值得注意的是，完善税法体系和具体制度、逐步实现税收治理现代化本身就是中国式现代化的重要组成部分。综上，财税法促进数字产业集群发展之必要性不仅在于促进社会经济高质量发展这一“外在功用价值”，还在于助推财税和法治的动态平衡与互促共进，即推动实现国家财税法治现代化这一“内在规范价值”。

2.可行性：财税法的规制性特征与二元措施

财税法的规制性是其最重要的特性之一，即在调整的目标和手段方面将积极的鼓励促进和消极的限制禁止相结合，这种结合是一种为解决现实复杂的经济和社会问题而在法律上作出的高层次的综合制度安排。许多财税法规范源自财税政策的法律化，运用法律化的财税手段，故而具有突出的规制性。进言之，促进数字产业集群发展的财税法措施形成二元类别——积极的鼓励促进措施和消极的限制禁止措施，妥善组合这两类措施有助于多方位促进数字产业集群形成和发展、培植竞争力。

关于积极的鼓励促进措施，诚如前述，数字产业集群在外观上既表现为行为主体（企业和地方政府、高等院校、科研院所、服务中介等机构）地理位置邻近的产业集群，又表现为突破物理空间束缚的“虚拟”产业园区，即有产业联系的各行为主体能够通过数字平台实现彼此互动，这种互动不局限于上下游投入和产出的贸易依赖，还囊括非贸易的互相影响和互相作用。具言之，数字产业主体之间的集聚不但可以是距离相近而形成的物理空间集群，还可以是数字技术主导下的虚拟空间集群。

首先，就数字产业物理空间集群而言，财税法的鼓励促进措施聚焦于地方政府运用财税政策，推动行为主体在本地区开展实地合作。在地方政府维度上，政府与产业之间的信息不对称程度是非常低的，地方政府能够为集群目标制定和调整财政支出（包括财政拨款、政府采购、财政投资、财政贷款等）政策和税收优惠政策，为数字经济核心产业的发展提供合适的公共物品，吸纳市场主体参与集群政策的制定、实施和完善过程，从而为集群形成与发展创造条件。其次，就数字产业虚拟空间集群来说，财税法的鼓励促进措施强调中央政府的顶层设计和宏观协调。虚拟空间集群不囿于物理空间的限制，也无法享受地理邻近带来的益处，如促进知识流动和溢出的“邻近效应（proximity effect）”。但技术主体之间地理邻近对技术创新的影响作用与知识类型相关，知识的编码化越明显，对地理邻近的要求就越低，数字技术的基础是较为典型的“编码知识”，这为虚拟空间产业集群提供“可能”，而中央政府的顶层设计则为其创造“需要”，通过中央统一规划打破行政区划界限和地方利益分野，如以中央财政支持通用数字平台建设，打通连接数字产业网络化运营和管理的“需要”环节与“可能”环节，从而构建虚实结合的数字产业集群生态。

关于消极的限制禁止措施，根据规制性特征，财税法的促进作用不仅凸显为鼓励促进的“直接促进”，亦表现在限制禁止的“间接促进”。在以财税法措施促进数字产业集群发展的宏观思路铺陈上，不应轻视或忽视后者的重要作用，只有重视“间接促进”的价值，方能充分发挥经济法作为促进法的功能，达致“双向促进”的最大成效。

在促进数字产业集群过程中，财税法的间接促进主要体现为对行为主体不良行为和不法行为的限制与禁止。一则，数字经济日渐成为经济本身，在纵深发展的过程中相关企业、知识机构与中介服务机构过度偏重自身在产业集群中的利益和话语权，对内恶性竞争，对外打压竞争，从而导致市场调节机制失效，引发经济结构失衡，这就需要宏观层面的财税法调整，如适时调整产业规划和财政支出、设置税收重课措施、改善收入分配结构等。二则，数字产业集群的巨大前景在于超脱物理空间羁绊的虚拟集群，如此方能最大限度调动全国乃至世界各地资源禀赋和数字产业链优势。但在分税制财政管理体制下，中央与地方的利益本身就有矛盾和张力，地方政府基于自身财政利益会更关注本区域内产业发展、要素流动和市场建设，继而有动力从事诸多区域封锁、阻碍分工、市场割据的行为，这就需要财税法治手段加以事前防范、事中控制和事后惩戒，如建立财政行为违规违法惩戒机制，明确行为认定、实施范围和具体惩戒方式。

（三）财税法促进数字产业集群发展的三大要素

财税法促进数字产业集群发展须关注与“数字产业”“产业集群”“财税法”相关的三大核心要素，分别是重构数字产业价值链，提高产业附加价值；塑造虚拟集群空间，打造“虚实融合”的产业集群新生态；提高财税法制化程度，提升产业集群治理法治化水平。以下分述之。

1.拓掘数字产业价值链重构路径

拥有高水平且体系完整的产业链是世界级产业集群的重要特征之一，体现在两个方面：一是集群中的产业附加价值高，二是形成从产品设计、技术研发、产品制造到物流分销、产品营销、品牌塑造的完整产业链。然而我国数字产业在迅猛发展的同时，依然面临“大而不强快而不优”的窘境。

以数字经济核心产业之一的集成电路产业为例，我国集成电路产业在“政产学研用”相关机构的协同努力下呈现出高增长态势，却因受制于以美国为首的西方发达国家的限制和封锁，加之产业前期基础薄弱，导致我国集成电路产业存在核心技术和核心产品严重不足、产业链关键环节缺失或竞争力弱的境况。为应对我国在全球集成电路产业中的“后来者劣势”，以及因产业知识积累和技术进步而产生的外部遏制压力，亟需推动产业价值链的两端向上和向外延伸，其中的关键举措就是以产业集群式发展模式打造“产业创新系统（sectoral system of innovation）”，带动国产集成电路设计业、制造业、封装测试业和专用材料业创新能力升级，并通过集群内知识创新和共享、产业基础能力建设和专业人才培养来提升创新策源能力、市场占有率，增强产业影响力和全球话语权，进而实现产业价值链重构（见图5）。

2.解决虚拟空间集群建设难点

数字产业集群不仅采用地理邻近、空间和资产固定的传统产业集群模式，还旨在实现专业知识、行业资源、经济结构、交易网络的数字化，加强地理位置遥远的行为主体之间的互信互联互动，创建和完善跨地域创新网络。这需要特别关注虚拟空间产业集群建设的难点和堵点。

第一是“意愿关”，虚拟空间集群的前景如何尚待各行为主体做出评估，融入虚拟空间集群的价值高低、获取相关资源的难易程度、主体之间的互信水平会直接影响其判断结果，从而决定参与者的意愿。第二是“技术关”，对于企业和政府来说，探索新的数字技术、开发新的信息和通信技术（ICT）基础设施是一大挑战，没有一个具有多维架构的数字网络技术平台，行为主体和实体集群之间就无法进行互联沟通，虚拟空间集群将无从谈起。第三是“安全关”，身处虚拟空间集群的各行为主体主要通过数字平台进行沟通，其中的数据安全性、算法透明度、交易公平性等都是焦点问题。第四是“法律关”，虚拟空间集群具有超脱传统时空限制的能力，应对其中蕴含的平台治理、数据和隐私保护、网络安全风险防范、知识产权保护与共享等重要议题，构建一个“强化和确使人们遵守一个健全社会所必不可少的道德规则”的法律框架乃是亟务。

3.提升财税法制化与产业集群治理法治化水平

财税法的促进规范涵盖“柔性促进”和“刚性促进”，并以前者为主、后者为辅。具言之，柔性促进规范即指导性、鼓励性规范，表现为国家政策、有关制度的制定和宣布，以及鼓励市场主体从事与上述国家政策、制度相适应的行为，具有“诱导性”；刚性促进规范则指强制性规范，包括规定市场主体必须遵守的行为模式，以及强调政府必须承担的促进职责。不论是柔性促进规范抑或刚性促进规范，都离不开法制建设提供的法律前提和制度基础，进而形成“财税法律—财税法规—财税政策”兼而有之、层次分明、协调有序的制度体系，唯此方能使财税政策有法可依且于法有据，减少其随意性与不可控性，保证财税法促进措施满足“目的正当、方向无误、手段正确、力度合适”等要件。

与此同时，实现数字产业集群治理法治化除了要有法制支撑，还需要法制框架下的“多元协作治理”，亦即集群内部包含多元治理主体和弹性治理结构。政府机构不是唯一的治理主体，企业、行会、商会、公共服务机构、高等院校及其他机构都能发挥各自治理作用，市场规律和创新逻辑得到肯认与遵循。数字产业集群是基于创新要素的高技术部门集群，多元协作治理模式有助于主体间达成共识，营造互信互学的氛围，产生促进创新的效应。

早在二十多年前就有经济学家断言，电信技术领域可能是发展中国家后来居上超越发达国家最好的领域，因为该领域内的技术和经济结构变化最快，对其他基础设施投资有着最大的影响力。对广大发展中国家而言，这番论断在数字经济引擎轰鸣的现在看来似乎只剩下几分道理，因为数字技术已然成为发达国家持续拉开和巩固发展差距的一大利器。而我国欲化身“经济发展马拉松”中的“长跑运动员”，成为经济发展最成功的国家之一，就需要果断把握数字技术跨越发展良机，用公共政策指引和统筹数字产业集群，使产业胚胎焕发勃勃生机，得以茁壮生长。财税法促进措施是其中的重要手段之一，在具体的制度建构中需要把握建构重点，完善财政手段和税收手段的制度构造与安排。

（一）财税法促进数字产业集群发展的建构重点

首先，优化财税法促进手段与区域重大战略的适配性。数字产业集群发展关乎国家经济发展大局，而区域重大发展战略对中国式现代化建设具有引领和带动作用，财税法促进手段的结构设计应与京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展等区域重大战略相匹配，为此应当妥善驾驭财税政策和区域重大战略的相互关系，优化数字产业集群空间布局并助力区域重大战略深入实施。

其次，提高财税法促进手段与产业发展阶段的耦合性。数字产业类别多样，发展阶段各有差异，加之不同税种也有不同的政策效果，在特定数字产业发展的不同阶段，需要有与之匹配的财税政策。在制定财税激励政策时，充分考虑数字企业生命周期特征，加大对成长期企业的支持力度，促进和扶持集群内数字企业增量创新。

再次，增强财税法促进手段与市场“无形之手”的协调性。财税政策是国家的一项重要制度安排，不但制约着政府的财政收支规模，也影响到相关市场主体行为、成本收益和价值预期，对产业结构升级、产业集群进程形成激励或约束效应，因而务必尊重经济规律，尤其是价值规律和竞争规律，并保障市场主体的经济自由权，特别是交易和竞争的自由。尊重和充分发挥市场“无形之手”的功能作用是产业集群持续发展的锁钥，更是我国经济行稳致远的关键。

最后，注重财税法促进手段本身的科学性和连贯性。我国是采用财税政策较多的国家，将财税政策运用于引导产业发展和宏观调控都有较长一段时期，积累了一定经验，但仍存在诸多问题：一是财税政策出台科学性不足，相当一部分都是基于经验判断，缺少事前定向测度和评估以及事中科学管理；二是财税政策运用连贯性不够，政策调整缺乏内在且独立的动态机制，波动性强以致政策成本代价较高。因此，务必重视财税政策自身的科学性和连贯性，方能在错综复杂的国内外经济形势下，以更积极有效的财税法手段推动“数实融合”程度进一步加深，构建具有国际竞争力的数字产业集群。

（二）财税法促进数字产业集群发展的具体制度安排

 “现代世界经济的特点就是鼓励政府出台政策促进增长并创造机遇。”国家财税体制和政府财税政策既得益于和受限于经济发展状况，亦会对后者产生正向促进或负向抑制作用，故符合规律、连贯有序的制度安排尤为重要。“真正的市场社会需要政府在市场调节上扮演积极的角色，而此角色有赖于政策决定，这些都不能化简为某种技术或行政功能。”财税法促进手段在讲求科学性和连贯性的同时，也要保持其特有的独立性和灵活性，这都需要在具体制度安排中加以彰显。由于财税法促进数字产业集群发展的制度细节不胜枚举，以下从“财政分权—财政支出—税收制度（财政收入）”的角度出发讨论其中部分要者。

1.财政分权方面

财政分权的核心是财政权（与财政收入和支出相关的各种实体和程序权力）在政府之间的分配问题，包括中央和地方政府之间、地方的上级政府和下级政府之间，以及中央财税主管部门和地方政府之间，我国财政分权体制的形成和改革进程与上述政府之间的博弈密切相关。在我国，地方政府虽是单一制下中央政府的代理人和决策的执行者，但同时也是经济活动的参与者和市场规则的制定者，地方政府的多重角色会影响其产业发展战略抉择，从而显著影响地方产业发展轨迹。

财政分权有关数字产业集群的制度安排需要立足于对产业集群的一般作用。有实证研究表明，我国财税分权制度会给产业集群发展带来“竞优”的制度红利，为最大限度释放这一红利的积极效果，需要进一步推动政府间事权清单制度改革，让省以下财政分权改革落到实处。衡量产业集群水平高低的关键在于创新程度，而财政分权对技术创新效率的提升有显著的促进作用，财政分权改革会激励地方政府加大对技术创新活动的支持力度。因此，为建成具有较强国际竞争力的高水平数字产业集群，必须促进财政分权规范化，清晰界定和合理划分省级以下政府的财政事权和支出责任，减少无谓且低效的府际财政竞争，使合理范围内的府际财政竞争由无序走向有序。

2.财政支出方面

财政支出是政府将“取之于民”的所得“用之于民”的过程，从法律的角度来说，包括财政拨款法、政府采购法、财政投资法和财政贷款法在内的财政支出法是财税法体系中最重要、最复杂的领域之一。与促进数字产业集群发展相关的主要是财政投资制度和财政拨款制度。

财政投资是促进数字产业集群发展的必要举措。通过指向性地安排支出项目、调整支出结构，政府财政支出可以用直接投资的方式影响产业发展，还可以用示范作用引导社会各类经济主体的产业选择和投资决策。其一，财政投资应继续适度超前推进数字基础设施建设。5G、工业互联网、人工智能、数据中心等数字基础设施是数字经济的发展基石，也是搭建虚拟数字产业“园区”的必要支撑，是数字时代经济社会发展不可或缺的依托。其二，针对不同数字产业、企业制定不同的投资政策，提升财政对数字产业集群的投资效能。为了充分发挥财政投资的引领和示范作用，不应将政府投资局限于“旱涝保收”的低风险投资，而应将其作为高新技术研发中的催化剂，以技术创新推动“卡脖子”问题的解决；同时加强投资细分领域的中小企业和初创企业，将财政投资范围由“单一企业—单一产业”向“企业生态圈—产业生态链”转变。其三，为充分发挥财政投资撬动作用，激发民间资本活力，须进一步完善政府产业投资基金投融资机制，为促进数字产业集群发展，在控制好政府投融资工具风险的同时，为相关企业、机构的金融创新提供适当空间。

财政拨款是促进数字产业集群发展的有效手段。财政拨款对受款主体有一定约束，但仍具有突出的无偿性，对相关企业、科研院所等的奖励、补助和资助是其主要形式。此外，除了行业龙头企业、其他中小企业和产业孵化器，产业集群促进机构对集群内优势企业整合、产业生态培育、公共服务平台搭建等的重要作用不容忽视，财政拨款应支持数字产业集群促进机构的建立和维护，完善数字产业集群式发展矩阵。

3.税收制度方面

现代国家的财政收入主要包括税收、公债、费用、彩票和某些特定的资产收益等，大致可以划分为税收收入和非税收入，且前者所占比重极大。本节集中讨论税收促进数字产业集群发展的制度安排，其中最重要的就是税收优惠政策，且税收优惠政策始终是左右税制改革成败、决定税法发展成效的重要因素，故以下分别从“创新发展”与“协调发展”两大导向对其展开论述。

 一方面，促进数字产业集群发展的税收政策安排应以“创新发展”为首要导向。税收优惠政策可以分为激励性措施和照顾性措施，前者依据的是促进型经济法中的授权性规范，是基于鼓励、扶持或促进特定区域、产业或行业发展的需要而制定的；后者则是以鼓励公益活动为目的，其优惠对象为从事公益活动的机关、组织。促进数字产业集群发展的税收优惠政策当属激励性政策工具，存在客观上减少税收收入的结果，本身就是一种与增加税收背道而驰的“发展导向型”举措，具体到数字产业集群促进，更应强调发展的创新性。因此，具体的税收优惠政策应着重提升集群内数字企业的创新策源能力。从产业链角度来说，须重点支持数字技术研发环节、科技创新成果转化环节；从企业角度来看，除了对数字行业龙头企业的政策扶持，还需加大对中小型和初创企业人力资本投入的税收优惠力度；从人才角度而言，税收优惠尤其是个人所得税优惠应积极推动数字产业相关人才的培养，如扩大数字科技成果免税范围、直接技术转让收益减免所得税等，并帮助高端型和紧缺型人才在数字产业集群内部不同企业之间顺畅流动，从而形成“国家创新平台—行业龙头企业—中小微型企业—数字科技人才—产业集群促进机构”兼而有之、具备创新策源能力和持续发展动能的集群矩阵。

 另一方面，促进数字产业集群发展的税收政策安排要以“协调发展”为第二导向。此处的“协调”不仅注重税收优惠政策之间的协调性，亦要求不同地域、行业数字产业集群发展的协调性。其一，合理搭配各种具体税收优惠措施以提升其政策实效。税收优惠措施的类型纷繁多样，从某种程度上说，税法规范的复杂性正是税收优惠措施的多样性所造就的。具言之，需要针对数字产业集群不同阶段的发展特点，根据不同税种的侧重点使用税收减免、延期纳税、退税、税前扣除、优惠税率等税收优惠形式。如就数字行业主要税负——增值税来说，其抵扣机制是增值税法建制的精髓，也是增值税优惠设计的核心规范，扩大数字企业增值税抵扣范围、优化退税程序、缩短退税周期，才能更好地为数字企业生存、数字产业集群发展提供助力。而就关税来说，则要更进一步对核心数字产品、技术、服务进口实行极低关税甚至免征关税政策，同时加强数字产品和服务的出口退税支持力度。其二，加强府际税收协调与征管合作，改进跨区域税收分享机制。诚如前述，数字产业集群的一大重要发展前景为虚拟化集群，为促进分散在各地区的数字企业之间进行有效合作，务必减少因部分机关越权制定税收优惠而导致的无序税收竞争，可以借鉴美国和欧盟的相关经验，在中央层面建立区域税收协调机构的同时，倡导地方层面达成自发性的区域税收合作协定，通过税收利益的妥善分配促进数字产业虚拟化集群的形成与发展。

数字产业集群及其所带来的创新性、整体性、系统性和协同性发展是数字经济引擎保持轰鸣的燃油，打造具有国际竞争力的数字产业集群，既是我国数字经济发展的阶段性成果，又是实现“数实融合”、继续推进高质量发展的必经之路，这种“阶段性—持续性”二元特征与“目的—手段”二元功能充分彰显其重要意义，并凸显不啻于前者的复杂性。与之相关，数字产业集群促进研究并非局限于某个单一学科，在法学内部也不纯粹是某个部门法的问题。紧扣这一根本，促进数字产业集群发展离不开多元政策工具箱，且多种政策工具发挥作用的方式亦不是单一向度的简单叠加，而是建立在准确知识基础之上和动态时空背景之下的配合激励。运用财税法手段促进数字产业集群发展有其必要性与可行性，为此需要深刻认识数字产业集群有别于传统产业集群的特殊性，展望虚拟化集群发展的广阔前景，充分把握财税法规制性特征、二元措施和三大要素；同时把握具体制度建构重点，完善财政手段和税收手段的制度构造与安排。法律研究者务必了解科技进程，理解时代趋势，并通过制度安排为科技创新和经济发展保驾护航。探究促进数字产业集群发展的法律路径绝不只是描绘一幅美轮美奂的图景，而是卓有成效地回应现实需求，竭尽所能地引领时代进步。