能力约束与需求偏好：农村困难老人生活样态与养老服务优化路径研究——以蒙东林县为例
2024-04-24   来源：刘文婧   

我国农村困难老人的研究最早起源于特困供养制度，是指无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的特困供养老人，是一种狭义的概念界定。传统的社会救助瞄准机制通常从资源分配的角度出发关注内部瞄准的效率，即目标人口中实际接受算社会救助所覆盖瞄准情况。近年来我国农村困难老人养老服务制度以特困人员供养制度为核心逐步向外拓展丰富，主要基于个人和家庭经济状况为衡量指标。随着经济社会的发展，特困供养对象的覆盖率和救助标准也随之提高，如今内部瞄准效率的影响因素只受时间和救助资格的变化，救助资格的确定意味着享受生活保障和养老服务的资格。然而，仅仅以收入水平衡量老人的生活并不全面，家庭支持资源和身体机能在老人生活质量中起到重要的作用，在劳动力大量外流的农村，除了政策覆盖范围内的特殊困难老人，还存在因行动能力、照料资源不足等原因的不同类型和困难程度的老人。近年来的相关政策文件中逐渐开始强调“着力保障特殊困难老年人的养老服务需求”“为经济困难的老年人提供养老服务补贴”等，给予经济困难老人、高龄老人、失能老人一定的经济补贴，经济补贴更多对指基本生活保障而非养老服务保障，相关的养老服务则受限于各地经济发展水平和公共服务配置情况，资源分配不平衡不充分的状况突出。

从现有的研究来看，基本养老服务的概念和内涵随着老龄化和养老需求的变化而不断调整。部分学者注意到如农村的空巢老人、失独老人、留守老人、失能老人等边缘群体的养老困境，例如农村空巢老人、留守老人患有慢性疾病的情况较为常见，无人照料或配偶照料占相当大的比重，一些事实困境老人不符合当前政策的救助资格，也不在农村养老服务体系的可及范围内。因此，对困难老人养老服务的研究开始逐渐注重外部瞄准的效率，即获得救助的困难人口数/需要救助人口总数的比重，突出“按需”识别救助的对象，关注在经济能力、行动能力、照护资源等方面存在不同程度困难的弱能老人。越来越多的学者提出照护服务于老年人的生存生活质量是不可或缺的，基本养老服务制度的核心是满足自理能力和生活能力的照护需求，其核心着力点从经济保障转向服务保障。

农村养老服务的整体资源供给不平衡不充分的特征较为突出，整体上呈现“助贫”而非“助困”的特点。从2021年中国民政事业费中老年人福利项目的支出结构来看，高龄补贴在老年福利支出的比重高达64.79%，护理补贴和养老服务补贴只占老年福利支出的15.51%。在政府职能转型和人口老龄化较为严峻的社会背景下，一个突出的表现是以减贫为主的救助政策与能力限制牵引下的养老需求之间存在不同程度的供需脱节和瞄准偏差。一方面，农村困难老人因年龄、性别、受教育程度、健康状况、家庭禀赋等特征不同对养老服务的类型、数量和质量也有不同的需求；另一方面，碎片化的养老需求信息尚未有效转化为系统的需求层次表达。因此，精准测量养老服务需求是实现养老服务供需错配的基本前提。需求测度一般按照对服务项目的需求层次进行排序，数量和所占比重最高的为最为需求项目，所得结论基于事前假设的需求层次排序，解释力度具有主观性的特征。为了进一步测算需求意愿和需求的异质性，对需求的理解和测度需要进一步拓展，以需求迫切程度衡量需求强度，单一的迫切程度不容易区分“想要”和“需要”的界限，根据需求弹性级别对养老服务项目进行分类，判断最终的需求以衡量“依赖性”与“期待性”的差异更为恰当。

从学理增益的意义上讲，对标现代化发展和共同富裕的目标要求，需要重新认识农村困难老人的基本生活、正视和直面这一群体养老中面临的困境，立足于现实需求推动农村养老服务执行和递送层面的体系构建。因此，论文研究的农村困难老人不限于当前政策指向的特殊困难老人群体，并不指定的一类群体，而是广义上的因经济保障水平不足、身体机能或可行能力以及家庭资源支持的不足，并在生活中面临不同的现实困境的老年群体。论文从困难老人的综合能力和基本需求入手，描绘和剖析不同类型困难老人的生活样态和需求层次，同时对现有的养老服务内容、模式、效果进行剖析，深入研究现代化、标准化管理手段和服务对象多样化、个性化需求，以及养老服务适应性和农村社会本土化之间出现的差异、错位和冲突，进而尝试找到不同养老模式之间无缝隙衔接的调试方法。

农村困难老人中的低收入老人、失独老人、空巢老人、失能半失能在生活多个方面的脆弱性较高，基于困难老人的群体差异性特征，代入日常生活与社会交往的具体情境，考察他们与作为参照的“正常群体”的距离，并对困难老人的生活样态和互动发生机制进行全面剖析，刻画和测量困难老人的养老能力和养老需求，全面、真实和立体地了解农村困难老人的生活质量，为优化农村养老服务模式、合理设置养老服务项目提供实证参考。论文的调研点林县位于内蒙古东部，也是自治区首个贫困退出县，2020年末全县常住人口186663人，60岁以上的老年人51888人，占总人口的比重为27.8%（已远远超过高于全国平均水平18.7%），80岁以上的老年人有4185人，占总人口的比重为2.24%，接近全国平均水平（2.54%）。全县农村老人有28538人，其中农村低保老人有17617人，占全县农村老年人比重为74.84%。由此可见，全县农村约有一半以上的低保老人。全县农村特困供养人员有1081人，其中60岁及以上的老人有791人，占比为73.17%。与全国平均水平相比，林县的老龄化程度较高，其中脱贫/低收入老人的比重较高，现有的养老服务形式有公办公营养老院、公建民营敬老院的集中供养，分户生活、集中居住的农村互助幸福院、村庄嵌入式日间照料中心以及契约化居家服务，为研究不同类型困难老人养老服务的供需适配度提供了有利条件。

图1反映了林县困难老人的分布情况，当前社会救助政策覆盖的困难老人群体包括低保老人和特困供养老人，其中对特困供养老人提供经济救助和生活照料服务，这部分人群属于特殊困难群体，在农村人口中的比例较低，占比约为1%左右，对低保老人的救助主要以定期发放生活救助金的形式，低保老人占农村常住的比重约在13%—20%，脱贫攻坚结束后，巩固拓展脱贫攻坚成果是现阶段经济社会发展的主要目标，由对之前贫困户进行建档立卡转为对脱贫不稳定、边缘易致贫和突发严重困难户的监测（比例约5%），通过提供针对性的生活救助和帮扶措施来维持低收入人群的基本生活。然而，除了经济困难以外，生活困难也是困难老人的基本特征，个人身体机能衰退或家庭照料资源不足的失能半失能、空巢、留守和失独老人也占有一定的比例，大部分省份的生活困难老人服务补贴制度主要限定在低保老人范围内，例如山东省建立的经济困难老年人补贴制度，主要将低保老年人分类施保、高龄津贴、护理补贴、服务补贴等统筹合并，重庆市对低保对象和低收入家庭（低保标准1.5倍）中失能半失能老人给予60元/月·人的养老服务补贴，即各地区根据经济发展水平设定护理补贴或养老津贴来减轻家庭养老的经济压力，这部分老人并不包含在社会救助政策的覆盖范围内。

（一）困难老人养老能力的特征刻画

能力是实现个体有价值生活的“功能性活动”的各种组合。养老能力是人与环境相互作用的社会过程，而非一种静态现象。现金救助为主的生活救助难以转化为照料护理需求，生活富裕家庭中的失能半失能老人，也由于自理能力不足的缘故，难以将经济能力转化为体面、乐养的生活。针对困难老人养老能力的特征分析要基于社会学和生理学相结合的综合能力视角，即经济能力、自理能力、社会能力（见图2）。经济能力是衡量老人生活的基本指标，收入水平、收入结构、消费能力和生产劳动反映了收入稳定性以及维持基本生活的水平，老人身体机能衰退状况往往与自理能力紧密相连，困难老人中的高龄老人和长期慢性病老人存在不同程度上的失能，而这部分老人的基本生活质量则更多取决于日常生活照料情况。在物质保障水平和照料资源有限的情况下，困难老人应对养老的风险较大，同时参与社会活动资本和条件也受到限制，易出现精神孤独、内心空虚的情况。此外，也存在经济能力、自理能力和社会能力困难在不同程度的叠加情况。

1.经济能力

经济能力通常是现期收入、资产、储蓄和消费的综合体现。收入对消费的决定性作用已在很多研究中被证实，尤其是现期收入对现期消费的解释力度最大，农村居民的收入变化对消费支出的影响更为显著，现期收入水平是衡量老人经济状况和支出能力的基本指标，收入水平的高低会直接影响老人的基本生活和消费需求状况。收入结构和收入来源直接决定了收入的稳定性，而老人支配经济的机会和能力则决定了他们在资源分配中的受益情况。

经济收入水平低，收入结构单一。2021年脱贫老人的人均可支配收入为10650.31元，按低收入人口的识别标准（低于低保标准1.5倍（8265元）），脱贫老人中有32.74%处于收入水平以下，81.8%的脱贫老人处于全县农村居民平均收入水平以下；低保脱贫老人的人均可支配收入为10363.4元，分别有33.69%和66.87%处于低收入水平和农村居民平均收入水平，大部分困难老人的收入水平处于农村人均居民平均水平线以下（表1）。

数据来源：林县防返贫监测信息系统。

低保老人和特困供养老人是社会救助体系中生活救助的主要对象，政府的转移支付是主要的或唯一的收入来源。政府提供的转移收入主要有救助项目、福利项目和补贴项目，其中林县按照经济困难等级将低保标准划分为三个类别，A类、B类、C类低保分别有2227人、10129人和5304人，领取B类低保的老人最多，占比为59%。农村低保老人的收入结构较为单一，主要以转移性收入为主，转移性收入中农业补贴类项目与家庭的自然资源禀赋有关，如果选择以转代耕，一般的地力补贴也会交由耕种方。相比而言，社会救助项目中的低保金、残疾人两项补贴、高龄津贴和养老金具有稳定性和可持续的特征。林县农村特困老人中的残疾老人占比为22.4%，失能半失能老人占44.1%，不具备劳动能力或丧失劳动能力的老人较多，转移性收入近乎是这一群体唯一的收入来源。与低保标准的含义不同，对特困老人的救助不仅仅有生活救助，还包括养老服务的费用支持，但是这部分群体的生理脆弱性特征较为突出，独居老人较多、家庭支持资源不足，因失能半失能产生的长期或特殊护理费用较高，一些老人用基本生活救助费用贴补护理费用（表2）。

数据来源：笔者根据入户调研记录和农户银行流水账单整理。

经济支配和消费能力不足，消费需求受到抑制。拥有经济支配的机会和能力是衡量困难老人生活质量的重要指标，也是将个人需求转化成对应的商品和服务的必要条件。老人的经济支配权也受到身体特征的影响，一些失能失智、残疾的困难老人因身体特征不具备自主支配经济的能力。在非正式的代管关系中困难老人处于不对等的弱势地位，在面对柔性的约束和利益诱导时，会出现因代管方利己心和功利心导致的道德陷阱和逆向选择问题。与此同时，困难老人的消费意愿和消费需求普遍呈现“自抑性”特征，预防性储蓄大多用于维持基本生存的日常生活和看病就医的必要支出，代际传递主要依靠对向上的代际资源的利用和剥削，当前将照料资源和服务由父代向子代流动成为较为自然而常见的现象，表现为身体行动能力尚可的老人将自己获取的资源和收入定期向下转移，而子代向父代的流动力度相对较弱，不仅挤出了子代对父母的经济支持，而且进一步加剧了老人消费需求的抑制程度和被剥夺感。

依靠低水平的劳动生产补给家庭生活。与城市老人不同，在农村乡土的生活环境和文化背景长期影响下，家户生产性劳动是欠发达农村地区独有的社会现象，多数行动能力尚可老人的劳动状态一般用“无休止劳动”或“无休”来形容。农村困难老人通常储蓄政府的转移性收入备于必要的刚性支出，通过有限参与低水平的农业生产性劳动补给家庭生活则是当前农村的普遍现象。基于身体机能衰退的阶段性特征，多数困难老人参与劳动的状态可以分为：“有限参与农业生产劳动”和“家务型劳动”并存，从“有限农业生产劳动”退出，回归到“家务型劳动”。

老龄化的生产劳动是以减轻家庭负担为目标的增收型劳动补给和降支型劳动补给。增收型劳动补给是指通过农业生产、兼业务农和非农生产获得相应的经济报酬补贴自己的生活，部分中低龄尚有劳动能力的老人根据劳动强度的承受能力调整生产经营策略，回归到风险和市场波动较小的种养殖项目，同时也缩减粮食作物和大畜小畜的数量和种类，或将土地承包给子代或经营大户，只参与季节性和短期性的零活劳动如栽苗、插秧、割草、喂猪、放羊等，劳动参与重心逐渐向家庭院落生产转移；也有一部分中高龄老人已从农业生产性劳动回归到家庭院落生产，庭院经济属于降支型劳动补给，对土地质量和劳动力水平要求门槛不高、灵活性和适用性较强，老人利用院落空间和土地资源，以家庭生活饮食需求为出发点、不具有市场盈利性，主要种植蔬菜水果和粮食作物，养殖部分家禽畜类，节约日常的食物开支。减少生活支出意味着生活成本的降低，也是收入增加的一个突出表现，老人通过生产劳动获取相应的生活性资料或生活照料资源，以维持现有的基本生活水平。还有一类困难老人如独居失独老人和分散供养特困老人，他们的家庭代际网络密度低、家庭支持资源不足，主要通过生产性劳动换取基本的生活照料，也是农村困难老人最特殊的社会参与方式。这种情况以分散供养的老人居多：

分散供养老人WYJ，67岁，单身，农民工返乡，年轻时长年在呼市、北京等地工地打工，因一次在工地脚被砸伤造成残疾，残疾等级为肢体四级。回乡后住在村里的安置房内，与哥哥住在同村，自己不会做饭，平常以帮哥哥一家放羊（30多只）为生，哥嫂以生活照料（负责吃穿）替代经济报酬，获得生活照料的等价额远远低于当地放羊工的市场收入，老人凌晨四五点去割草，风雨无阻赶着羊群去附近山上，老人获得的生活照料等价金额远远低于当地放羊工的市场收入水平。

如此情境下的生产性劳动会进一步加深老人体力和精力透支的程度，为老人的身体健康埋下了很大的隐患。老人的劳动被异化为工具性的生产工具，劳动价值与等额收益分离的囧境被情感裹挟和照料交换的影响所掩盖。老人通过让渡劳动收益权以换取维持基本生活的保障，其劳动收益受到不同程度的控制和剥夺，最终导致成就了他人的生产经营性收益，加重了自身的生理透支。在这种非公平性的交换关系中，双方基于“有口饭吃”的认知一致性，老人基本生活需求质量得不到有效保障。

还有一种减支型劳动补给形式是隔代照料的家务劳动，包括隔代抚育和隔代陪读。农村老人和子代的居住安排更多地呈现出形式上分离的特征，现实中存在很多老人与子女居住在同一个县域范围内，部分子女因长年外出打工在市外、省外居住，但实际上家庭代际之间的功能性依赖没有发生变化，主要表现为追求家庭效用最大化的代际分工和支持。基于传统文化的代际伦理和规范，农村老人会自觉承担隔代照料的任务，为子代劳动力提供更多的劳动时间和机会，节省因照顾孩子所付出的时间成本和机会成本或因照顾服务发生的金钱成本，为实现家庭的经济积累提供支持，老人的身体和心理面临双重考验。

2.自理能力

生理机能的衰退直接影响老人生活自理能力和生活质量。行动能力不仅是身体特征的重要表现，同时也是决定生活质量和生活需求满足的重要因素。不同年龄段的基本的身体需求具有差异性特征，膳食营养是老人最重要的基本需求，老人的咀嚼、吞咽和新陈代谢功能都在发生不同程度的退化，身体活动能力尚可的老人具有相对较多的自主性安排符合自身饮食习惯和身体需要的膳食，部分或完全丧失自理能力的老人则更加依赖于家庭成员和社会的照顾，他们基本生活需求的满足主要取决于照料者提供的服务质量。一些长期患有慢性病的生活困难老人，同时也伴随着行动能力、听力、视力、记忆力等机体器官的功能型衰退，精力不足导致社会交往的活动和空间明显减少和缩小，影响那些基于与外界互动交往得以满足的需求，如日常购物、医院看病、外出办事，老人不得不压缩并抑制自己的消费需求清单，以勉强维持自己的基本生活。

除了日常行动能力之外，家庭资源支持也是影响老人基本需求满足的重要影响因素。从生活照料的主体分布来看，老人自养和子女供养是目前农村困难老人的养老方式（图3）。在农村，子女结婚通常与父母分家分居成立自己的核心家庭，一些低龄、身体健康的老人、慢性病且行动能力尚可的倾向依靠自己养老，残疾、患有大病且丧失劳动能力的老人优先倾向配偶照料。例如，老人独居或与配偶都丧失行动能力则是由子女搭配提供照料服务，基于CLHLS2008—2018年面板数据证实了高龄老人的照料主要以血缘、姻缘为基础，子代提供主要的照料资源，社会化照料与其他亲朋处于次要位置。随着失独家庭数量、空巢老人和留守老人数量都在逐年上升。老龄化和家庭规模变小直接导致家庭的社会网络密度变小和网络结构的不稳定，从而使得每个家庭成员分担的责任和风险较大，尤其是劳动年龄人口赡养老人的压力增大。

失能半失能和带病生存的双重困境老人缺乏稳定且专业的生活照料。长期的家庭照护需要投入较多的时间、精力和金钱成本，家庭成员承担照护者的角色对大部分低收入家庭来说是最经济的选择。然而人力物力等资源的长期单向消耗也会使得照料者无法获得“喘息”的时间，同时子女也要承担家庭生计和抚育孩子的任务和压力，在外出谋生和满足老人照料需求中难以兼顾，对老人的护理照料会出现“心有余而力不足”的照料状态。老年人担心患病和丧失行动能力，一方面是疾病加重或叠加给家庭带来的经济等各方面的压力，另一方面是基于生命尊严和生活质量的诉求。家庭成员对失能老人的照料限于进食、清洁、简单沟通等一般照料，对护理专业知识和护理技能掌握不足，容易延误老人的身体康复，从而因护理不当产生新的并发症进一步损害身体机能。如患有脑出血、脑梗的老人度过危险期出院后进入最佳康复期，很多家庭成员因缺乏对康复期以及康复护理技能的了解，导致老人不能有效地恢复身体机能，出现麻木、偏瘫等症状。

3.社会能力

社会参与作为积极老龄化的重要路径，表现为在社会互动过程中实现资源交换、需求满足和自我价值，是老人社会能力的直接体现。基于个体—环境—行为的变化分析老人社会参与的具体情况，也是对老人发展权力、参与能力、价值实现的综合考量，也可以更好地识别老人社会参与的限制性条件。

受限于身体机能退化、文化程度低和思想观念落后等因素的影响,大部分困难老人参与管理和监督村庄公共事务的能力和积极性不足，较大部分困难老人被排斥在村庄公共事务之外，老人的身体机能和可行能力是影响老人社会参与的直接原因。农村社区是提供公共物品和公共服务的基本单位，以“事缘”为基础的参与媒介和机会是影响老人社会参与的决定性因素，基于公共事务参与满足老人需求的效用影响老人参与的动力和积极性。然而乡村治理行政化和自治功能不足也限制了老人参与村庄公共事务的空间，面向老人参与的能促型渠道和机会不充分。

除了一部分低龄老人将社会参与投入生产性劳动之外，其他老人的社会活动以休闲娱乐居多，以邻里互动和社群交往最为常见，但由于身体功能和村庄公共基础设施条件影响，休闲娱乐活动的种类和项目较为单一。一些困难老人长期慢性病行动能力不足，活动范围局限于家庭范围，与外界沟通、交流和互动的机会消失，农村现有的公共文化、娱乐、体育的基础设施水平较低，所提供的公共服务的充分性、可及性和利用率较低，例如农家书屋中报刊图书和影视音像短缺，健身广场的健身器材对老人的适用性不高，老年活动中心中一般以棋牌桌为主，室内活动器材、休闲娱乐设备短缺，主干路规划中缺乏老年友好型的无障碍道路等，村内组织开展的娱乐文化活动较少，针对老年群体的公共基础设施和服务的针对性、适用性不足，影响老人参与社会活动的主动性和积极性。

老人的社会参与活动也直接影响了老人的精神状况。精神赡养对应老人精神需求的满足，即满足老人对于人格尊重、成就安心和情感慰藉的需要，更加强调精神赡养层面中的“敬亲”和“乐养”，既包括来自家庭的情感支持和内容，也包括对生活、社会和周围环境等社会层面的精神支柱，困难老人内在精神状况表现为两个方面：精神孤独与低水平的心理韧性。随着人口流动和劳动力的就业转移，子代对父代的传统赡养行为受到时间和空间上的分隔，“异地行孝”往往成为转移就业的成年子女迫不得已的选择，老人作为被动的接受者，定期或不定期获取子女的现金或物品的转移支持，子女对老人的情感支持和精神慰藉的保障不足，主要是通过手机电话和互联网通讯联络进行情感交流，数字技术对他们而言则成为与社会沟通的最大阻碍，长期的精神生活内容较为单一，被隔离在信息共享和网络资源之外的老人心理孤独感和苦闷进一步加重，会有一些老人出现“空巢综合症”的消极现象，即因和子女长时间居住分离，出于对子女的依恋之情和居住分离模式的不适应，老人会出现心理障碍如孤独、焦虑、失落、茫然等。低水平的心理韧性在孤独、恐惧、焦虑等消极情绪的充斥下会进一步加深心理上的负面问题。一些情感支持不足和生活照料缺位的困难老人，他们对生病恐惧和焦虑的心理得不到科学疏解和引导，把每天吃药作为健康和精神的寄托，这会进一步加剧老人对药物的依赖性。边缘化与习得性无助的无力感。老年人因社会参与能力和身体活动水平方面存在着明显的差异，在不同情景的社会人际交往也存在差异，基于身体机能衰退的不可逆性，如果没有建立起合适的老龄化社会体系，老人会随着脱离和退缩处于边缘化状态，形成“无角色的角色”的刻板印象。随着老人从生产性劳动退出到家庭，老人进行社会参与的能力和机会也逐渐降低，参与村社公共事务、享受公共资源的空间遭到挤压。失能半失能老人，需要子女或亲属投入长时间的生活照料时间和各项成本，长时间的边缘化使得老人需求的重视程度减弱，生活尊严和心理问题逐渐凸显。然而，基于污名标签化的消极体验并不会随着时间的推移自然地消退，失独老人倾向于避世而居、减少与人的沟通交流；特困供养老人受传统风俗观念歧视和村民轻视的双重压力，加之缺乏家庭情感支持的成长经历，有些性格孤僻、胆小内向的老人逐渐淡化、疏离出村社网络，有些老人的专横跋扈、无理取闹等攻击性的主动对抗行为都是习得性无助的表现。

（二）困难老人需求层次的建构与分析

依据需求分层结果分析不同年龄段农村困难老人的需求情况，分析不同生命周期的老人对生活服务需求层次的变化趋势，有利于掌握老人对养老服务的需求动态和规律。基于魅力质量理论和KANO模型机理建构了农村困难老人需求层次模型，对农村困难老人中各年龄段的困难老人的需求层次和优先顺序进行分析，根据困难老人当下需求的迫切程度和身体机能衰退的阶段性特征，从经济物质需求、生活照料、医疗健康、康复照护、精神慰藉、休闲娱乐和应急救助7个方面构建选取指标：构建基础性项目、常规性项目、选择性项目为一体的困难老人需求层次框架，在是否获得服务的不同情况下询问老人的态度，访谈了169位老人，获取有效信息137份（表3）。

综合Better-Worse系数的分布情况，考虑养老服务或产品提供的顺序为第一象限→第二象限→第四象限→第三象限（图4）。农村困难老人的养老需求层次偏低，生活层次集中在期望性要素和无关性要素，有效需求较少，整体呈现出“期待性”大于“依赖性”的需求倾向。低龄老人的生活需求突出基础性和多样性的特征，中低龄老人的生活需求突出安全性和防护性特征。各年龄段老人以能力—资格—资源为参考标准，以满足基本生活需求为中心，向功能性需求进行分类拓展。生活照料类服务中，中高龄老人对生活照料中的助餐服务和日间照料的需求大于低龄老人，医疗健康和康复护理中，中高龄老人对送药上门和康复护理技术指导的需求量增加。护理辅具中，个人辅具随着年龄的增长呈现倒“U”型趋势，即60—69岁开始需求萌芽到70—79岁需求量小幅度增长，80—89岁有所回落，随着高龄老人的行动能力和患病风险的叠加，个人辅具使用上的优先让位于家庭辅具装备。应急救助在中高龄老人中的需求较为突出。精神慰藉在三个年龄组老人中的需求显著性不强，这与当前农村现有的适老化的文化体育与娱乐设施和精神慰藉服务的充分性不足有关。

匹配度通常作为资源配置效果的衡量指标，对服务的适应性研究同时在此基础上加入需求响应的视角，高质量的服务也是对目标对象需求的有效表达，具体表现为服务对象对服务内容的依赖性和黏性，这是静态服务质量的直观表现。与此同时，需求与服务的适应性匹配也是一个动态变化的过程，服务对象接受服务往往需要经历体验、适应、磨合和熟悉的一系列过程，静态服务质量一般是由上述过程作用的结果，在此过程中，供给方根据服务对象的反馈意见对供给偏差作出相应的调试。表现为根据对象特征和需求动态，相应的服务项目进行实时退出、更新和升级，双方基于共同的目标协调互动使得供需适配处于动态平衡之中。然而，当两者互动的关系处于失衡状态时，服务则悬置于需求之外，从而会出现服务资源失配和错配的问题，即资源配置的低效率。基于供需适配的互动视角，可以对供需互动的趋势进行研判和推测，便于及时捕捉到双方适配互动的张力和阻碍因素，使得服务资源的有效配置效率和服务对象的有效需求得到保障。论文基于需求和服务互动的角度评价养老服务与困难老人需求的适配情况，即充分性、可及性、相适性和稳定性。充分性是指服务资源的充足程度和政策的完善程度，获得服务的资格条件；可及性是指在获得服务资格的基础上，享受并使用服务的可能性和便利程度；相适性是指服务与用户真实需求，提供的服务考虑到目标群体的异质性特征和多样化的需求；稳定性是指供需适配的阶段性特征，表现为用户对具体某种服务依赖性，以及某种服务的可持续，是衡量服务质量重要的参考指标（图5）。

（一）充分性：床位空置和一床难求并存

随着集中供养人员数量的持续减少，相应的农村养老服务机构的空置率也呈现持续上涨的态势，由2014年的29.1%上升到2020年的44.89%（图6）。虽然国家对农村敬老院的建设投入、资金补助和管理机制等方面进行一定的政策扶持，但是公办养老机构空置率居高不下的问题一直难以解决。

数据来源：《中国民政统计年鉴2015—2020年》。

注：机构空置率%=1-年末在院人数/床位数。

集中供养率的水平关乎政府养老服务目标达成的速度和质量，也是政策执行效率的体现，其任务的执行全部依赖于从国家—省—市—（区）县—乡（镇）层级结构的目标量化和绩效考核，突出实现规范化和一致性的技术化治理，各层级政府部门的组织执行力和效率得到提升，然而这并不一定能够强化行政体系对于具体社会问题的感受力和应变力。乡镇敬老院几次的扩建和合并都在集中供养率低的困境中徘徊和摇摆，尽管传统科层制治理体系不断接受现代技术的改造，但破碎的资源分配和权利供给体系并不能与目标群体的真实需求形成有效联结，还需要付出高昂的行政成本。当前我国农村养老服务资源供给优先保障特困老人供养，具有一定的身份限制导向的瞄准偏差。特困供养对象的身份认定是集中供养的前提，近年来对身份限制条件不断放开，但依然存在标准化执行和现实复杂情况冲突的情况，如赡养人难以甄别的问题，身份意味着供养服务的资格，有一些边缘群体难以享受到可及性的养老服务。

（二）可及性：经济可及和物理可及受限

可及性是养老服务资源分配情况的直观体现，对困难老人养老服务可及性的分析可以从“现实可及性”（Realized Accessibility）和“潜在可及性”（Potential Accessibility）的两个角度分析，现实可及性是指目标老人对当前提供的养老服务项目的利用率和主观满意程度，也是服务效用的体现。当前对兜底保障中的特困供养老人的服务供养模式分为集中（机构）供养和分散（居家）供养，还有基于村庄社会网络建立起来的互助养老模式，使得困难老人的基本生活安全都得到保障，然而受限于县域护理资源和护理队伍的不足，即使在接受集中供养服务的老人，他们对康复护理的需求还存在缺口，当前大多数困难老人的生活护理主要依靠家庭成员照顾。以林县养老护理资源的分配来看，五所乡镇敬老院中，四所公办公营敬老院主要服务于具有一定自理能力的老人，所招聘的护理人员实际为保洁人员，平均月工资水平为2500元左右，是当地最低工资标准的1.3倍，护理人员与院内老人的配比均低于政策要求的平均水平。公办养老院将失能老人统一转移到公建民营养护院接受护理服务，虽然护理员工资水平较高，为当地最低工资标准的2.4倍。然而与照护服务行业的工资待遇相比，护理人员的工资收入远远低于育儿嫂、育婴师、家庭保姆等家政服务人员（林县这类群体的市场工资10000—12000元/月），在同行业内的市场需求和竞争力较低，往往被贴上“端屎端尿”的职业标签，同时由于失能失智老人群体特殊性，不仅需要专业的护理知识，还需要充分的爱心和职业责任感，养老护理员的主要劳动力以下岗女工和农村流动妇女居多，受限于年龄和文化程度，对于护理资格证书的习得存在难度，护理职业的吸引力较低，职业流动性较大，以上为当前农村地区护理人员和资源短缺的主要原因。

（三）相适性：标准化管理与差异性需求冲突

目前我国对老年人行动能力的评估有两类，第一类是针对特困供养对象的行动能力的评估，即运用生活行动方面的自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡6项指标评估特困人员自理能力，前三项不能自主完成的为部分丧失自理能力，后三项不能自主完成项不能自主完成的为完全丧失生活自理能力，第二类是民政部印发的《老年人能力评估》行业服务标准，从日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通、社会参与四个方面划分护理等级。不同标准的评估工具下，特困老人被特殊化对待，无形中被贴上弱能的标签。虽然根据自理、半自理和全失能这一简单的划分标准发放护理补贴，有利于行政执行的操作化和高效率，但是仅以生活行动为主的护理等级并不能精准且有效表达老人的护理需求，粗糙型划分也会影响护理服务有效供给的可及性，导致护理服务的低效率，使得困难老人的服务供给仅停留在生活照料和看护的“安住”层面，距离实现“乐养”还有很大的距离。

敬老院在日常管理中优先坚持风险规避的原则，通常采用封闭式管理，虽然设有探视、请销假制度，但规定院民外出必须由监护人陪同，多数特困供养老人独身一人，家庭支持资源较少，这使得老人日常的活动空间和社会参与的机会受到约束。封闭式管理和自由空间的矛盾是标准化管理与差异性需求的直观表现，可以考虑修正调节标准化的管理程度，也可以提供和创造与两者张力具有相容性的服务和条件。

（四）稳定性：低龄老人互助与高龄老人他助失衡

当前农村机构养老运行有限、家庭养老功能式微的情况下，立足于乡土社会网络的互助养老模式已成为补齐农村养老短板的一个重要路径。随着时间的增长，当低龄老人变成潜在或新增的高龄群体时，需要新增和潜在的低龄老人接力加入互助队伍，持续不断的低龄老人的人力资本是互助机制运行的前提。从积极老龄化的视角来看，代际互助接力运行的模式是一种基于规范的干预：重新塑造新的互助理念和利益聚合，即老人之间的互助和他助行为由激励机制驱动下的个人利益或公共利益所致，通过提高代际人力资源的配置效率提高老人集体养老的质量（图7）。稳定的互助意识和行为的形成需要消耗大量的物质资本和社会资本，这也是互助养老模式可持续运营的必要条件。一般情况下，当年或现期的互助和他助行为对老人参与服务的意愿影响并不显著，在激励政策或措施的影响下往往会助推互助行为的热潮和氛围。很多农村地区探索了将储蓄时间兑换积分，用于在爱心超市兑换物品或在日间照料中心兑换服务的做法。在互助行为形成之初，基于投入成本与收益预期的考量，老人往往会倾向于关心通过互助积分换取福利的情况。如果储蓄积分承兑机制的稳定性存在风险，互助意识和规模化的互助行为难以形成，低龄老人参与互助的意愿和积极性也受到影响，代际之间的互助接力模式难以持续运行。在社会资本缺乏的欠发达农村地区，互助养老的资源投入主要依靠政府的财政投入和村集体经济支持，单向失衡的代际互助使得互助资源传输的链条易发生断裂，出现低龄老人互助与高龄老人他助失衡（表4）。

经济保障水平低是农村困难老人的共性特征，与此同时，老人的年龄、行动能力、健康状况、家庭禀赋、代际关系、村社环境等因素相互交织共同嵌入在老人的养老能力中，不同类型的困难老人存在经济、生理、心理不同程度的叠加困难。困难老人的需求层次主要受各项能力限制因素的牵引，也受到救助政策和资源覆盖的影响。现有的农村养老服务与困难老人的关联性是低水平的，政府自上而下配置的服务资源“悬浮”于对象需求之上，服务的充分性、可及性、相适性和稳定性存在一定程度的失衡。基于供需协同的视角，综合考虑环境因素、对象需求、政策工具、协同方式等因素，尝试从以下几个方面对现有的困难老人养老服务体系进行调试和优化。

（一）健全以能力为核心的老年综合评估体系，增强养老服务的适配度

老年人能力评估结果是实现养老服务供需有效适配的重要参照。养老服务行业统一使用的《老年人能力评估规范》是一种广泛意义上的综合性评估指标体系；对特困老人和经济困难老年人使用单一的自理能力指标评估作为护理补贴的判定标准，则是一种狭义的生理健康层面的指标，倾向测量行为的依赖性，忽略了部分潜在的身体功能缺陷，缺乏过程性、系统性和与环境的互动性。如“吃饭是否需要帮助”，是对老人行动能力缺乏和老人独立能力的衡量，吃饭是集购买食材、烹饪食材和清洁厨房等一系列活动的集合，工具性能力指标中增加了一些功能障碍的因素，如吃饭转变为做饭，但是仅以做饭来考量老人食物需求的满足程度并不全面，也难以反映老人的食物需求情况和质量。老人能力评价是个体生理机能和环境因素共同作用的结果，衡量老人的养老服务需求要与具体的生活环境和应用场景结合。然而，受限于评价指标的设计和资源的配置，也间接地影响了老人再社会化的适应性。养老服务与日常需求与生活情境的“脱嵌”直接影响到补贴政策、服务项目和内容的成效。

国家的基本生活救助标准已达到困难老人基本需求的标准线，但是对多元化的养老服务需求的回应不足。部分地区把对老人的服务保障简单理解为对生活的经济救助，将困难老人视为经济保障水平低的群体，基本生活保障和基本养老服务之间的功能边界混淆不清，仅为老人提供安全生活的物理活动场所，缺乏为老人提供再社会化的空间和机会，把经济困难老人作为被动接受救助和服务接受主体，难免会被贴上“家庭的拖累”或“老人无用”的标签，进一步加深了对弱能老人的标签化和区别对待。单一的现金支持的给付方式在向有效需求的转化过程中存在困难，便捷可及的物品和社会服务救助是当前需要照顾养老群体的迫切需求。尤其是自理能力和社会能力不足影响了现金给付的有效性，在很大程度上影响了老年人生活安全性、自主性及社会参与（表5）。

资料来源：笔者根据现有的老人能力评估文件、调研情况整理绘制。

（二）优化农村老人养老服务结构，建立现金+适老化辅具+服务救助工具包

欠发达地区的农村老人普遍面临经济和服务保障双困的问题。坚持以多样化需求为导向，并不仅仅聚焦于“特困老人”，或“特殊困难老年人”亦或是“经济困难老人”“全体老年人”。包容性发展理念下农村困难老人原有基础上继续扩大，不再局限于特定老年群体，应该根据经济状况行动能力、家庭资源等因素来框定基本养老服务需求的目标对象提供分类分层服务。

农村困难老人中失能半失能、残疾等弱能老人群体的比重较多，便捷可及的适老化辅具和社会服务是他们最基本的需求。目前农村的温饱问题已得到全面解决，可以将原有的现金救助降低到维持基本生活的较低水平，把更大的空间让位于适老化辅具和老年友好型设施建设，这其中更加突出对生活困难老人服务的保障作用，可以拓展救助方式和内容，探索现金、适老化辅具和服务救助相结合的工具包，例如灵活运用实物、消费券等救助方式，采用积分卡兑换、发放敬老爱心券或爱心卡等形式对困难老人提供针对性的实物或服务救助，或引入慈善资源实物代销以提高救助资源的配置效率，老人可以根据自己的实际需求选择现金+适老化辅具、现金+服务、现金+适老化辅具+服务的救助工具包。尤其是辅具支持作为老年人日常生活能力的协助性工具，针对不同类型存在障碍老年人，适老环境的功能设计要充分考虑老年人具体状况，按照失能、失智、认知症老年人的生理、心理状况及障碍程度的不同，实现适老环境设计与老年人的有效融合匹配，才能达到好的效果。一方面通过家庭适老化改造和家庭养老床位建设，将专业服务直接纵向延伸到家庭，另一方面是农村社区基础设施的适老化建设和改造，如道路及公共设施，同时还包括能力限制的社区服务项目，如老年食堂和助餐服务。

（三）推动数字技术嵌入养老服务平台，健全需求响应的养老服务体系

当前农村困难老人的需求表达机制有两种，一种是自下而上的表达传递，困难老人的需求偏好由村委会反馈到乡镇政府民政部门，进而再到县级民政部门，这是一种委托代理性质的间接传递方式，代理传播的环节难免会出现偏差，同时困难老人也存在因个体表达能力不足丧失有效表达的机会，以及权益被忽略或代为表达的情况。信息技术作为一种协同手段，使得服务主体能够实现动态同步，跨时空进行资源、知识的整合推动数字技术嵌入养老服务平台要依托政府民政管理部门建立涵盖各参与主体的基本信息的收集和整合，动态信息的监测和处理、综合信息的利用与反馈等机制，以实现数据有效采集、传输、存储、管理、监控和统计分析，民政局、养老机构、乡镇政府、村集体以及相关部门共享的信息数据库是整个协同治理过程中的重要技术手段，有利于实现养老服务资源与老人实际需求的有效匹配精准匹配，便于供给主体根据群体的需求偏好及时调整养老服务项目和内容。

（四）完善多元主体协同的服务递送机制，构建无缝隙养老服务秩序

协同主体联合发力要从原有的单向度连接向整体协调联结转变。协同方式体现为需求响应视角的双向或多向度的沟通，明确供给主体的角色定位、并充分发挥不同主体的互补作用有利于进一步提高养老服务资源的最优配置效率。政府在养老服务体系中发挥基础性作用，首先表现为建立最低给付保障机制，为困难老人提供基本的生活保障，同时政府在协同网络中发挥主导作用，通过协调村集体、市场、社会组织和家庭有序行动，提高服务的最优效果。政府通过扶持村集体经济的发展，为乡村集体福利开支提供坚实的物质基础，充分发挥村集体的支撑性作用，村集体可以将集体福利转化成村内老人的普惠型福利如助餐、助浴、助急等日间照料服务等。也可以通过对村集体组织的互助养老幸福院的可持续发展和运营提供政策和资金支持。在专业的养老护理服务供给中，政府通过养老服务购买、公建民营等形式委托民营企业、社会组织的参与，充分发挥市场资源配置的灵活性。针对不同类型的老年群体提供针对性的养老服务，以增强服务供给的有效性。在当前家庭结构和保障功能转变的社会背景下，需要重新认识和定位家庭对困难老人的养老作用，发挥家庭的依托性作用，需要建立家庭支持型和老人友好型的政策支持环境。